以制度為關鍵和重點，讓教育治理更有水平

編者按

黨的十八大提出“兩個一百年”奮斗目標，黨的十九大報告提出要實現中華民族偉大復興的中國夢，并清晰擘畫全面建成社會主義現代化強國的時間表、路線圖，提出在2020年全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的基礎上，再奮斗15年，在2035年基本實現社會主義現代化。現代化強國及“兩個一百年”奮斗目標實現的基礎在教育，優先發展教育，是推進教育現代化的戰略之舉。2019年2月，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，這是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是貫徹落實黨的十九大精神和全國教育大會精神、加快教育現代化的重要舉措，教育的基礎性、先導性、全局性地位和作用更加凸顯。

近期，本刊先后策劃組織全國相關領域的專家對《中國教育現代化2035》及其十大戰略任務進行研究學習和深度解讀，集結發表系列研究，以清晰認識《中國教育現代化2035》與未來教育發展趨勢。2019年下半年，我刊已陸續發表了三篇基于《中國教育現代化2035》的戰略與政策解讀2019年8期刊發了《面向2035的中國教育信息化發展圖景》與《提升一流人才培養與創新能力》、2019年10期刊發了《實現基本公共教育服務均等化》，描繪了面向2035的中國教育信息化發展圖景：提出以推進一流大學和一流學科建設、高校分層分類及結構優化、發展現代職業教育等為抓手，著力提升人才培養與創新能力;推動實現基本公共教育服務均等化，努力讓全體人民享有更公平的教育，構建全社會共同參與建設、共同參與治理、共同分享成果的基本公共教育服務大格局。

2020年，我刊繼續對《中國教育現代化2035》進一步解讀，本組包含四篇文章，分別是《以制度為關鍵和重點，讓教育治理更有水平》《終身教育與教育治理在教育現代化中的邏輯聯系》《建設高素質專業化創新型教師隊伍》《新時代我國開創教育對外開放新格局的政策走向》。

《以制度為關鍵和重點，讓教育治理更有水平》提出要充分認識和解決所存在的制度困境，根據新時期教育改革與發展的現狀與問題，探索和推進教育治理體系和治理能力現代化的途徑，并以制度確立教育治理現代化的目標和行動措施。《終身教育與教育治理在教育現代化中的邏輯聯系》提出真正整全的終身教育不能抽離全民共享共治的治理格局這個保障部分，真正整全的教育治理現代化也不能抽離服務于人人終身學習的教育新樣態這個內核部分。需將二者納入統一的新思考框架之中，在整全的視域下，構筑一個處在不斷變革和發展中的綜合系統。《建設高素質專業化創新型教師隊伍》提出我國教師隊伍建設的改革路徑應聚焦師德師風建設，強化職前教師培養和職后教師發展的有機銜接，完善教師資格準入制度，健全教師職稱評審與考核制度，健全教師福利待遇保障制度，推動教師供給側改革，加大教職工統籌配置和跨區域調整力度，著力解決好教師隊伍建設的目標、發展、管理、保障和統籌問題。《新時代我國開創教育對外開放新格局的政策走向》提出促進教育對外開放必須以服務黨和國家對外開放工作大局為宗旨，統籌國內國際兩個大局、發展安全兩件大事，不斷豐富其發展內涵，通過打造教育交流合作新局面、提升中外合作辦學質最等措施進一步開創教育對外開放新格局，全面提高我國的教育開放水平和國際影響力。

只有推進教育現代化才能建成教育強國，才能為建設現代化強國提供技術、知識和人才的支撐，只有推進教育現代化才能為實現“兩個一百年”奮斗目標奠定基石。本組文章對推進教育治理體系和治理能力現代化、構建服務全民的終身學習體系、建設高素質專業化創新型教師隊伍、開創教育對外開放新格局等《中國教育現代化2035》戰略任務進行了深度解讀，并提出創新性見解。希望能夠引發社會各界對教育現代化的廣泛關注和研究，不斷探索我國教育發展的新路徑。

摘要：教育治理體系和治理能力現代化是教育現代化的必然要求，也是實現國家治理現代化的重要內容。但目前存在現實困境：教育立法尚不能滿足教育治理及其制度創新的需求，難以給教育治理現代化提供必要的保障;政府及其職能部門作為教育治理者的角色轉換尚未完成，教育領域多元主體之間的互動、合作機制缺乏;教育治理的價值目標與現實有較大的差距，公民有序參與教育治理的能力和動力不足。應從以下方面進行推進：構建完備的教育法律體系，大力提高教育法治化水平;以教育行政管理的改革和創新為關鍵，提升政府教育管理服務水平;強化學校作為公共教育治理的重要主體地位，提高學校自主治理能力;確立多元主體在教育治理中的地位和權利，推動社會參與教育治理常態化。

關鍵詞：教育治理體系;教育治理能力;現代化

中圖分類號：CJ434

文獻標識碼：A

從本質上來說，治理是一種由共同的目標支持的活動，治理活動的主體未必是政府[1]，也可以是其他社會公共或私人的組織和個人。從治理理論本身的含義來說，治理既不是統治，也不是行政和管理，而是指政府對公共事務進行治理，它是掌舵而不是劃槳[2]。治理的根本目的是為了更好地實現公共利益。因此，它要求政府積極轉變職能，扮演好公共服務的提供者的角色。通過鼓勵民眾積極參與，促成相互對話和彼此協作，以達成公共目標。不同的社會形態、發展階段和歷史文化，治理的方式、成效也有所不同。中共中央、國務院發布的《中國教育現代化2035》，聚焦教育發展的突出問題和薄弱環節，將推進教育治理體系和治理能力現代化作為面向教育現代化的十大戰略任務之一，進一步為深化教育領域綜合改革提出了具體目標和重大課題，也是我國對完善和發展中國特色教育制度、探索實現教育現代化目標的責任擔當。我們需要明確教育治理體系和治理能力現代化的內涵和意義，充分認識我國達成這一目標所面臨的現實問題與制度困境，分析和研究教育治理體系和治理能力現代化的推進途徑。

一、教育治理體系和治理能力現代化是教育現代化的內在要求

治理作為一種創新機制，之所以能夠起到克服政府與市場的雙重失靈的效用，根本原因就在于治理的主體不局限于政府的公共機構和職能人員。只要行使的權力得到公眾的認可，各種公共的、私人的機構都可以加入治理體系，分擔原先由政府承擔的管理責任，從而形成一個社會多元主體協同、自主治理的系統。實現國家治理的現代化，既是時代潮流所趨，也是我國推進中國特色社會主義治理的長期探索。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為深化各領域改革的總目標，開啟了我國由教育管理向教育治理轉變的進程。習近平從世界社會主義興衰成敗的歷史、黨和國家發展全局的宏觀戰略以及中國特色社會主義制度創新的時代高度，指出完善和發展中國特色社會主義制度，必然要求推進國家治理體系和治理能力現代化。他指出，國家治理體系是“在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”，國家治理能力“就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”[3]。2019年10月31日第十九屆四中全會，進一步明確了推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義和要求。國家治理體系和治理能力現代化，不但為教育治理現代化創造了良性發展的外部環境，同時也提供了重要的制度支撐。

教育事業的改革與發展是國家治理的重要領域，教育治理現代化同時也是國家治理現代化的重要內容。“任何一個領域的改革都會牽動其他領域，同時也需要其他領域改革密切配合。如果各領域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進下去，即使勉強推進，效果也會大打折扣”[4]。教育治理包括教育治理體系和教育治理能力。二者是有機聯系、相輔相成的。良性的教育治理體系，可以為提高教育治理能力打下基礎，有了一定水平的教育治理能力，才能有效發揮教育治理體系的正向功能。當前我國深化教育領域綜合改革的主要目標，就是要形成具有中國特色的教育治理體系和治理能力。

教育治理體系是國家治理體系的重要組成部分，它是一個由教育治理主體、教育治理客體、教育治理過程、教育治理方式以及教育治理制度等眾多要素構成的完整系統。教育治理體系現代化是一種從“教育管理”的傳統形態向“教育治理”現代形態不斷變遷的過程[5]。這種變遷過程具體包括四個方面的轉變：一是教育管理主體的單一性向教育治理主體的多元化轉變;二是教育管理運行模式的強制性向教育治理運行互動性轉變;三是教育管理過程的權力集中性向教育治理過程民主性轉變;四是教育管理實施方式的控制性向教育治理實施方式的合作化轉變。教育治理體系現代化就是要適應變化了的社會經濟條件以及教育發展狀況，通過教育體制機制的改革、教育法律、法規的完善，推動制度體系的科學化，實現教育治理的法治化、規范化。

治理能力，既指各主體對國家治理體系的執行力，義指國家治理體系的運行力，還包括國家治理的方式方法[6]。教育治理能力是公共教育治理中的不同主體（包括政府及其職能部門、學校、社團、中介和民間組織、公民等）依照國家法律，運用國家制度管理教育各方面事務的能力。教育治理能力的現代化，要求教育治理中的不同主體適應時代變化，增強依法、依規辦事的意識，善于嚴格依照法律和制度進行治理，提高科學執政、民主執政、依法執政水平，把法律與制度優勢轉化為管理效能。教育治理能力現代化，既決定著教育現代化水平的高低，也是實現國家治理現代化的智力基礎[7]。教育治理能力現代化，由教育政策執行能力、教育資源利用能力、教育體系規范能力等多方面能力的現代化構成。要根據新時代各利益群體的訴求，不斷提升教育治理的規范性、民主性和高效性。

二、教育治理體系和治理能力現代化的現實困境

我國有2.7億在校學生、1600多萬名教師[8]。教育不單與每個人的發展息息相關，也與社會發展息息相關，有著極強的公共性。改革開放四十年以來，我國不斷深化教育體制改革，逐步調整政府、學校和社會關系，教育事業取得了巨大發展，同時也推動了傳統的教育管理體制向新的公共教育治理體系的變革。我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢[9]。隨著中國特色社會主義進入新的發展階段，我國社會主要矛盾亦發生變化，國家治理的時空境遇發生了重大的結構性變革。由于人民群眾對于高質量多樣化教育需求的不斷增長，使得現有的教育供給機制以及與之相適應的教育治理體系難以適應這一社會變革的要求，教育治理不能再停留在已經取得的成績和水平上。教育治理突出了由“管”到“治”的轉變，體現了政府執政理念的變化以及履責方式的改革，是科學精神、民主作風的體現，也是教育本質和教育發展的必要要求。但我國在實現公共教育治理體系和治理能力現代化這一目標方面尚存在現實困境。

我國的教育立法尚不能滿足教育治理制度創新的需求，難以給教育治理現代化提供必要的保障。法治既是教育治理現代化的基本目標之一，也是教育治理現代化的重要路徑和推進教育發展的重要方式。而實現教育法治的基礎是科學立法，實現教育的良法之治。教育治理體系和治理能力現代化的推進，需要持續探索教育公共治理的內在機理、策略模式與實施路徑，不斷探尋教育治理的法律與制度創新。從教育治理的視角及要求來看，我國教育立法在內容上存在如下的問題：一是立法未對政府的教育投入作具體的規定和要求，國家對于教育優先發展的財政支持缺乏明確的規定。二是立法未具體規定政府的教育管理職責和法律責任，國家干預不力。三是權力缺乏制約而體現社會整體利益的法律缺失，未體現以社會為本位。目前我國對教育公共治理主體的權力（權利）、職責和義務進行明確規定的立法還存在較多的問題，教育治理中各主體的法治觀念不強，權責不清，多元主體的民主、平等、合作關系難以構建與維系，制度的支持、協同作用難以發揮。

政府及其職能部門作為教育治理者的角色轉換尚未完成，教育領域內多元主體之間的互動、協作機制尚未建立。教育治理模式與政府管理模式的重大差別，就是參與教育治理的多元主體取代了政府作為主體單一性。在治理理念和模式中，政府只是治理的主體之一，不但承擔為其他主體參與公共教育治理提供良好的參與環境、平臺的重要任務，還要尊重、支持其他主體充分發揮作用，真正為多元主體積極、平等參與教育治理提供空間和機會。目前，政府及其職能部門在主體角色意識、行為方式、合作能力方面，仍然表現出管制型政府模式下的角色身份、思想觀念和行政文化[10]。教育領域政府既當運動員義做裁判員的問題依然突出，“強政府、弱社會”的格局下，社會主體的自主性較差。這也導致了包括自主辦學的學校、專業的社會組織、公民等其他治理主體的認知、態度和行為方式依然停留在政府一元管制模式下，主體之間的互動、合作精神尚未真正形成，集體行動依然缺失。

教育治理的價值目標與現實尚有較大的差距，公民有序參與教育治理的能力和動力不足。教育治理現代化的基礎以及最現實的反映就是國民經濟的良性增長和人民生活水平的提高。我國社會主義初級階段的分配實行“按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，在行業、區域和城鄉之間客觀存在較大的分配差距，這直接關系到整個社會的分配公平以及由此導致的受教育機會的公平問題。目前我國普遍存在著教育不公平的現象，包括教育資源和教學資源區域配置不均衡所導致的不同區域受教育者受教育的機會不平等、城鄉二元體制和教育政策所導致的城鄉教育機會不平等以及由于相關制度缺陷使社會中若干群體在教育中擁有了特權，還存在性別歧視所導致的女性受教育機會不公平問題。社會分配的較大差距以及受教育機會的公平性缺乏，不能有效刺激個體的需求和對自身發展的追求，還會消減社會主體參與治理的積極性、主動性。

教育治理現代化是教育現代化的重要內容、要求和動力，是我國未來教育改革與發展長時間內的重要目標。教育現代化是與教育形態的變遷相伴的教育現代性不斷增長和實現的過程[11]，是教育活動適應社會發展的客觀需要而不斷變革和完善的過程，涉及教育體制、教育體系、教育觀念、教育內容、教育裝備等多個方面。針對我國教育治理現代化的困境以及教育活動的復雜性，我們需要從治理本身的含義以及教育發展的自身規律、教育現代化的基本要求人手，通過積極的、必要的法律與制度，變革傳統的政府管理公共教育模式，構建以各級政府、各級各類學校、學生及其監護人、中介機構以及社會組織等多元主體之間的新型關系為核心的，系統協調、科學規范、運行有效的制度體系，形成政府依照法律授權宏觀管理，學校依法依規自主辦學，學生及其他社會組織有效、廣泛參與的格局。我們需要進一步加以研究和探索，從治理理念、治理目標、治理結構和治理方式等方面，實現教育治理的根本變革。

三、以制度為關鍵和重點，積極推進教育治理體系和治理能力現代化

這里的制度是廣義的，既包括法律制度，也包括其他制度形態。制度是教育治理的基礎，同時也是教育治理現代化的基礎。制度更具有全面性、長期性、穩定性，正因如此，“制度”成為十九屆四中全會公報的最高頻概念[12]。完善和發展中國特色社會主義教育制度，推進教育治理體系和治理能力現代化，是黨中央教育治理新理念新戰略的重要內容。讓治理更有水平，是習近平在建黨95周年“七一”重要講話中提出的全面深化改革的重要目標和標準。要讓教育治理更有水平，首先要認識和解決所存在的制度困境，并以制度確立教育治理現代化的目標和行動措施。

1.進一步完善我國教育法律，構建完備的教育法律制度體系，以良法促善治。法治是治理的基本要素和必然要求[13]，也是治理的基本形式。國家治理體系和治理能力現代化的本質就是通過法治，防止公共權力的越位、缺位和錯位，并以法治保障公民對于公共事務有序參與、有效表達的權利[14]。正因如此，習近平總書記指出，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用”。教育的法治化在教育現代化進程中具有引領性、基礎性、規范性、保障性的重要作用。教育治理能力和治理體系的現代化，需要用法治來引領、以法治為保障、靠法治來奠基[15]。只有全面推行教育法治，才能從根本上實現治理方式的變革。在我國教育改革發展新的歷史時期，就是要以法治思維和法治方式深入推進教育治理方式的變革。

從靜態層面看，教育治理體系本質上就是教育制度體系。教育法就是國家教育治理制度的定型化、具體化。加強教育法治建設，必須構建完備的教育法律法規體系，規范權力配置與運行方式，使不同類型的教育權力與責任在各個治理主體中得以明確，明確社會組織和個人參與教育治理的權利、義務及程序，實現多元治理主體合作共贏，推動教育事業健康發展。還要培育法治思維和法治文化，健全教育法律實施和監管機制。教育領域綜合改革事關全局，必然涉及利益和權力的重大調整，只能用法治理念去破解。運用法治方式調節教育關系、維護教育秩序、協調教育沖突，形成政府依法治教、學校依法辦學、社會主體依法多元參與的法治文化和協同治理機制，通過法定程序廣納眾議形成的改革方案，用法治方式化解教育改革的風險，確保教育領域的綜合改革有序進行。

2.通過必要的制度創新，以教育行政管理改革為關鍵，提升政府對于教育活動的服務水平。教育行政與管理的改革，重要目標和內容就是把政府對教育的管理從微觀、直接的管理轉向宏觀、間接管理。在教育領域綜合改革中，管理的改革和創新是最基礎的，是首先需要改革的方面。能否正確處理政府與其他主體的關系，直接影響到教育治理能力的提高和治理效率的增強。隨著社會發展的加速和現代建設新時期的到來，傳統管制型政府模式因為信息的不完全性和理性的有限性，難以應對瞬息萬變的社會情況和多樣化乃至相互沖突的教育利益與訴求。教育治理的現代化，重點應放在構建政府、學校、學生以及社會主體之間的新型關系上，要求切實轉變政府職能，強化政府的教育治理責任，深化簡政放權。要從制度上關注面向教育公共服務下的教育信息化發展任務，創新管理與運營機制[16]。

教育行政與管理上的放權、分權，多元治理中的服務與協同，可為學校辦學和評價的創新提供空間。習近平總書記在全國教育大會上強調，要尊重教育規律，充分發揮學校辦學的主體作用，要大幅度減少各類檢查、評估、評價。實現教育決策的科學化以及教育行政與管理的多元治理，一要加大政府對于教育發展的統籌力度，創新行政與服務方式，落實公眾參與、專家及第三方機構的論證和風險評估、合法合理性審查和集體決策的程序要求，提高政府“管”的水平。二要通過“放管服”改革牽引政府職能轉變到位，確保教育決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。三要加強對政府規范性文件的規范和管理，建立規范性文件清單管理制度和定期清理制度。政府及其教育部門都要對規范性文件進行清理，公開發布現行有效的規范性文件清單，并將清單所列規范性文件作為教育行政的依據，在保證政府規范性文件合法合理性的基礎上，保證行政行為的嚴格依法依規。

3.強化學校作為公共教育治理的重要主體地位，提高學校自主治理能力。學校是接受國家和社會委托，直接履行教育職責、向社會和公民提供教育服務的重要組織，也是決定辦學水平和教育質量的重要主體。教育領域綜合改革的成果只有最終落實到學校層面，體現到教師和學生身上，才能真正見到實效。從國家制度層面，既要強化學校作為公共教育治理的重要主體意識和地位，還要致力于提高學校自主管理的能力和水平。依法治校是各級各類學校內部治理的基本要求，也是學校管理的基本方式，學校的辦學、管理、教育教學都必須符合法治的要求。要將依法治校情況納入學校評價指標體系，確保依法治校真正落實，使依法治校成為學校的自覺認識和行動。

從學校內部治理層面，一是各級各類學校要依照章程自主辦學。學校章程是學校依法治校的要求，也是學校辦學與管理的制度基礎。要把工作重點從前期的章程制定轉向章程的具體落實上來。二是現代學校制度建設。各級各類學校都要強化學校制度的統籌規劃，依法依規建立和健全教代會、學術委員會、理事會、家長委員會等制度，建立以章程為核心，形式規范科學、內容具體全面、運行有效的學校制度體系。三是要完善學校外部和內部治理結構，全面推動實施素質教育。四是在非營利性和營利性分類規范的法律制度下，鼓勵民辦學校開展現代學校制度改革創新。另外，教育家是教育治理體系的中堅力量，既要建立教育家參與治理的機制，還要推動教育家辦學，推進學校多樣化、特色化發展。

4.以法律和制度確立多元主體在教育治理中的地位和權利，推動社會參與教育治理常態化。公共治理，就是讓公眾以主體身份參與到國家治理當中，既管理國家事務、經濟社會文化事務，義對自身事務實行高度自治[17]。教育公共治理的優勢，就是充分地將民主的理念和運作機制有效融人到教育治理當中，最大范圍、最大限度地吸收公眾參與，擴大學生及其家長、教師以及其他社會組織、個人在教育決策和教育發展中的話語權。在我國教育體制改革的過程中，政府始終占據著主導地位，獨自扮演了政策供給者和政策實施者的角色，學校、教師、學生以及其他社會組織和個人盡管可以通過某些途徑參與到改革過程之中，但很少能夠獲得與政府平等對話的機會，很少真正對重大教育決策產生影響。可以說，社會參與是我國教育治理體系中最薄弱的一個環節，教育宏觀決策主要是政府及其教育行政部門討論決定，學校內部管理也缺乏包括教師、學生在內的社會參與。導致內部決策不能反映社會的需求，也難以受到社會的監督。

解放和增強社會活力，是國家治理現代化的顯著標志[18]。教育治理體系和治理能力現代化的核心就是要建構一個“政府宏觀調控、學校自主辦學、社會積極參與”的現代教育治理體系。要轉變政府職能，深化簡政放權，要求權力機關、行政機關向社會放權，完善全社會參與教育決策的機制。因此，要創新服務方式，通過對話、參與、溝通、集體決策、協商等方式，保證不同黨派、階層、群體以及不同利益方平等地表達訴求和主張，使不同群體在利益分化的格局中達成共識。健全全社會參與教育和學校評價的監管機制，推動其他公共或私人力量參與到教育治理中來，實現多元協作共同治理。機會公平當中最重要的是教育公平。當前，我國有相當多的進城務工人員隨遷子女、留守兒童、困難群眾子女享受不到基本的教育服務，還有大量農民、普通工人享受不到平等的公共教育資源。這些當下的社會與教育不公，還可能導致這個群體在未來社會缺乏生存和競爭能力，形成代際不公的惡性循環。因此，推動社會參與教育治理的常態化，還要解決和回應社會和教育領域的不公平問題，使參與教育治理多元主體的平等權與話語權得到有效的制度保障。學校信息化建設是教育現代化發展的重要組成部分，也是推進教育平等的重要途徑[19]。既有利于受教育者通過該途徑享有平等的受教育權，義有利于推進不同群體以此為路徑實現社會參與，需要國家、各級政府、學校的協同推進。

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作者簡介：

余雅風：教授，博士后，博士生導師，研究方向為教育法學、未成年人法學、青少年發展與青少年政策（yuyafeng@bnu.edu.cn）.