城市社區治理結構要素分析

摘要：隨著新型工業化、城鎮化的發展，城市社區正在成為城市社會舉足輕重的一部分。治理理論以其先進的理念和運行方式被越來越多地運用到社區建設中。然而，治理理論在城市社區發揮作用的自主性、充分性、系統性等方面仍然存在諸多不足。為解決這些問題，在社區治理實踐中，必須改變過去存在的自發性、片面性、缺乏系統性的觀念和做法，改變“頭疼醫頭”“腳疼醫腳”式的解決問題的方法，用聯系的、系統的方法實現結構化的城市社區治理，并對其諸多的結構要素及相互關系進行分析。城市社區治理結構應具備四大要素：目標、載體、制度、運行方式。它們之間的關系可以用城市社區治理的“樹形結構”來闡明。

關鍵詞：城市社區；治理理論；城市社區治理結構；結構要素；樹形結構

中圖分類號：C91文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2020）-02-0087-06

收稿日期：2019-12-05

作者簡介：高浩磐，男，中共濟寧市委黨校管理學教研部副教授，研究方向：服務型政府、社會治理。

隨著新型工業化、城鎮化的發展，城市社區正在成為城市社會舉足輕重的一部分。治理理論以其先進的理念和運行方式被越來越多地運用到社區建設中。治理理論在社區這一范圍內的應用呈現出1+1大于2的情形：城市社區因其自身的特點具備治理理論充分發揮效用的現實基礎；在治理理論的指導下社區建設效果廣泛、顯著。然而，治理理論在城市社區發揮作用的自主性、充分性、系統性等方面仍然存在諸多不足。為解決這些問題，在社區治理實踐中，必須改變過去存在的自發性、片面性、缺乏系統性的觀念和做法，改變“頭疼醫頭”“腳疼醫腳”式的解決問題的方法，用聯系的、系統的方法實現結構化的城市社區治理，并對其諸多的結構要素及相互關系進行分析。

一、城市社區治理結構要素之一：目標確立

要構建城市社區治理結構，首要的也是最根本的就是確立社區治理目標。鮑勃·杰索普認為，目標正確與否關乎治理的成敗，治理的要點在于，“目標定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解為是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而又未能重新界定目標所致”[1]41。傳統“統治”理念指導下的城市社區管理的目標大多來源于外部，其主要目標被設定為協助政府開展工作、承接和完成政府下達的特定的經濟、社會發展任務。對于這些目標，社區更多地是只能被動接受并接受檢查、考核。治理理念指導下的社區治理目標來自于內部需要，擁有獨立的評判標準，并且目標的形成要經過充分的協商。俞可平指出：“治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”[2]38他又進一步強調：“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。”[2]39因此，可以說“善治”是治理的理想狀態與過程，公共利益最大化是善治的根本目標。在城市社區層面，為實現公共利益的最大化，“善治”的目標應定位于為社區內的機構和個人提供良好、廣泛的公共產品和服務。一個理想的社區應當是一個有能力回應廣泛成員的需要，解決他們在日常生活中遇到問題和困難的社區。具體來看，社區治理的目標主要有以下幾點。

第一，社區經濟活動的有效運行。社區要生存就必須擁有進行商品生產、流通和服務的生產、分配和消費系統，即社區要具備經濟目標。與單純市場環境下僅僅以獲得利潤為目的不同，這里的生產、分配和消費系統是服務于社區的需要，而不是社區服務于市場的需要。社區的經濟目標就是引導利用各種市場經濟資源為社區服務。因而，社區在經濟方面的目標主要有：社區所擁有的經濟資產的保值增值，區域內經濟基礎設施的建設和維護，經濟秩序的檢查和維持等。

第二，社區文明和價值觀的養成。雖然文化的傳播和價值觀的影響已經超出了社區的范圍和控制能力，然而社區在這一方面仍然需要發揮作用。社區是人們長期生活和居住的地方，社區整體的文明程度的高低、價值觀是否正確對身處其中的居民會產生潛移默化的影響。特別是對于青少年，社區的家庭、鄰里學校等組織，對其文明言行的培養、正確價值觀的形成具有很大的影響。文明和價值觀的養成還具有溢出效應，它會通過各種形式對周圍的社區和人群產生正面或負面的效應。因此，社區治理在精神文化方面的目標應定位于：提供良好的文化、教育、娛樂、體育等方面的產品和服務，提高社區的整體文明程度，樹立和共享正確的價值觀體系。

第三，社區和諧穩定。社區和諧穩定是保證其凝聚力和持續發展能力的前提，動亂的社區是一盤散沙，也必將失去持續生存發展能力。維持社區的和諧穩定是社區治理的前提目標。因此，在和諧穩定方面，社區治理應當提供的公共產品和服務主要有：社區保障、社區救助、社區矛盾預警和化解機制、社區衛生和計劃生育體系、社區安全及流動人口治理與服務等。

第四，以公民社會組織為載體的社會資本培育。社會資本概念由來已久，真正產生廣泛影響的是社會學家帕特南。帕特南在《使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統》一文中指出：“這里的社會資本指的是社會組織的特性，如信任、規范和網絡，這些特性通過促進合作行為能夠提高社會的效能。”[3]在社會資本培育方面，社區治理要充分利用社區的優勢大力發展各種形式的公民社會組織，并在這些組織中著力進行信任、規范和網絡的培育。

二、城市社區治理結構要素之二：載體確定

鮑勃·杰索普在探討資本主義經濟發展中治理面臨的兩難困境時，提出了元治理即“自組織的組織”問題。他認為元治理角色應該由國家承擔，但同時又強調這里的元治理仍然要遵守治理的基本理念和精神：“元治理不可混同于建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府……國家不再是最高權威，他變成了多元制導系統許多成員之一”[1]45。

在鮑勃·杰索普看來，國家雖然承擔元治理的角色，但它不是高其他主體一等，而是相當于“同輩中的長者”。同樣，由于我國的社區建設“從一開始就是由政府推動的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”[4]，因而，在我國城市社區治理中，就應該堅持包含元治理的多元治理思想為指導。包含元治理的多元治理的結構或載體仍然是自組織網絡。自組織網絡是協調多元治理主體目標和行動的有效載體。“因為各機構關系松懈或均擁有運作自主權，彼此相互依賴而且關系復雜，存在著較大的空間—時間跨度，有共同的利害關系，或共同參加某些項目——在這種情況下，自組織便是特別適宜的協調方式。”[1]35城市社區治理的自組織網絡，其結構應具備自己鮮明的特點。由于社區治理的各主體地位更為平等，協調方式以合作、民主、參與為主，因此，筆者認為其自組織網絡應該采用目前多邊國際會議中流行的圓桌結構，如圖1。

圓桌結構的優點顯而易見。一方面，在這一結構下，與會各方的地位是平等的，他們都有平等的話語權，這有利于社區治理各主體更加民主、平等地參與社區事務；另一方面，在多邊國際會議中，一般會有東道主或國際組織代表承擔主持、聯絡、協調等職能，它的地位相當于元治理的角色，圓桌結構更適于社區中元治理角色發揮作用。在圓桌結構內，溝通方式應該采用管理學中的互聯式模式。這種模式的優點是每個溝通點都可以與其他所有的點發生聯系，各類信息傳播更為迅速和廣泛。在社區中，多元治理主體相互間的地理距離和心理距離均較近，溝通成本低，采取互聯式的溝通模式具有先天的優勢，如圖1。在確定了社區自組織網絡的結構和溝通方式以后，下一步需要對各治理主體的權利和義務進行定位。明確界定社區各治理主體的權利和義務。并清晰地向社區居民闡明，有利于取得社區居民和其他各主體的信任，從而贏得參與社區事務的合法性和合理性基礎。社區治理主體的定位是以社區治理的目標為前提的，即每一個主體權利和義務的確定必須遵循社區公共利益最大化的原則。社區治理主體的定位首要的是確定元治理主體的權利和義務。如前所述，鮑勃·杰索普認為國家應該承擔元治理的角色，那么作為國家代表的政府機構就應該擔任元治理角色。同時，我國憲法規定中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，所以黨組織也應當擔任元治理的角色。因此，在社區層面，社區黨組織和相關政府機構共同承擔元治理角色。同為元治理角色，社區黨組織和政府機構定位也有所區別。社區黨組織是社區組織的領導核心。在社區實踐中，由于廣泛存在的社區居委會的行政化傾向，“雖然社區黨組織和社區居委會是‘一家，但家中成員承擔職能的虛實和對家庭貢獻的大小直接決定著成員在家庭中的地位。”[5]148盡管多數時候居委會主任與黨支部書記“一肩挑”，但其仍然以居委會事務為主，有時候“社區居委會備受關注，社區黨組織成了被人們遺忘的角落”[5]148。所以，盡管在法律上社區黨組織是社區的領導核心，然而，社區黨組織的領導地位并不是天然的，而是通過積極參與社區事務的決策、管理、協調來實現的。黨組織參與社區事務的方式不是行政命令或資源的調配，而是通過思想引導、生活表率、動員參與、身體力行、價值整合等方式，達到整合和動員社會資源、成為社區組織的領導核心。社區相關政府機構作為另一個重要的元治理角色，其權利和義務主要有以下幾點。第一，宏觀政策指導。以國家法律和政策為指導推動社區治理，建立與社區居委會的指導關系，通過明確權利和義務確保社區自治職能。第二，具體事務支持。在人力、物力、財力等方面為社區治理提供服務和支持，充分發揮組織服務功能。第三，促進民主發展。引導、規范、組織、協調公民社會組織發展，樹立居民主體地位，進行社區民主制度建設。除了元治理主體，其他治理主體也需要有明確的定位。如社區居委會應明確自身的自治地位，在財產、選舉、組織與管理、教育、服務等領域充分行使自治權，實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務。社區公民社會組織要理順與政府的關系，健全立法及內部約束機制，采取多種方式，滿足社區其他組織和居民多樣化、高質量的需求，實現社區公共利益最大化。

三、城市社區治理結構要素之三：制度選擇

全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，并在該報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[6]。可見，正式和非正式的制度安排是治理的重要組成部分，它們能夠保證治理的順利施行。制度具有根本性，制度可以改造人的素質，可以制約治理者的濫權和失職。俞可平就指出國家治理體系現代化的關鍵在于制度的改革和創新[7]。法治化是眾多制度安排中最重要、最普遍的內容，國家治理、政府治理、社會治理的現代化有賴于各個領域的法治化。羅豪才、宋功德認為：“我們正生活在一種公共治理模式日益崛起的時代，法治化不應再是單一的硬法之治，而應是一種軟硬并舉的混合法之治。硬法之治與軟法之治相輔相成、殊途同歸，形成法治合力，共同實現法治目標。”[8]5

所謂硬法規范是指能夠運用國家強制力保證實施的法規范，它們屬于國家法；軟法規范指的是不能運用國家強制力保證實施的法規范，它們由部分的國家法規范與全部的社會法規范共同構成[8]300。治理在目標、主體、運行方式等方面，明顯區別于傳統的國家統治模式，這意味著“國家不再是唯一的裁量規制的主體，意味著硬法不再是裁量規制的唯一依據，這就有力地刺激著混合法規制模式的興起”[8]447。這種混合法規制模式就是一元多樣混合法模式。軟法規范是這種混合法規制模式的重要組成部分，它全面回應治理的特征和需求，為治理模式從制度上確立提供了重要的法律依據，同樣，治理模式的推廣也有力推動著軟法規范的發展。同時，這種硬法與軟法相結合的混合法模式是一元的，它們均在憲法范圍內運行，受共同的法律原則與法律精神支配。在社區層面，硬法規范存在并發揮著基礎性的作用；軟法規范大量存在，在廣度和深度上發揮著越來越重要的作用。一方面，軟法規范在社區內大量存在：第一，在社區層面，國家的法律、法規和規章中相當一部分法規范，具有號召性、鼓勵性、協商性、指導性等特點，這些規范就屬于軟法規范。第二，社區范圍內存在大量的政治組織和公民社會組織，這些組織的自治規范或自律規范同樣屬于軟法規范。另一方面，軟法規范在社區治理的廣度和深度兩個方向發揮著越來越重要的作用：軟法規范的多樣性、靈活性、不斷變動性能夠很大程度上起到補充硬法規范的不足；由于軟法規范是基于大量的參與、互動、協調而形成的共識，它能夠提高法的正當性和實效，降低法治和社會發展的成本；軟法規范全面回應了社區治理的理念和要求，有利于社區治理目標的全面實現。基于以上分析，社區治理的理想制度安排就應該是硬法規范和軟法規范相結合的一元多樣混合法模式。目前，構建社區治理的一元多樣混合法模式應從以下兩個方面著手。首先，從硬法規范來看，改革開放以來有關城市社區建設所出臺的硬法規范主要有1989年12月26日通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下稱《組織法》）和1990年1月民政部下發的《關于貫徹執行〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的通知》。這些硬法規范從組織上為城市社區的建設和發展奠定了合法性基礎，是社區存在和進一步發展的基石。然而，由于法律的滯后性，這些硬法規范的一些條款與社區治理的理念和要求產生一定程度上的不適應，限制了社區居委會和其他組織自治功能的發揮。諸如，《組織法》規定社區居委會的設立、撤銷、規模調整由不設區的市、市轄區的人民政府決定；居委會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。在這些規定之下，社區居委會出現了“行政化”的傾向，事實上成了政府的腿和嘴，喪失了治理主體的獨立性。因此有必要對與社區治理理念和要求不適應的硬法規范的一些條款進行修改，對社區的性質、作用和功能進行科學定位，賦予并保護社區居委會和其他組織參與社區治理的職責、權限以及運行機制，為社區治理的順利推進提供制度上、法律上的保證。其次，從軟法規范看，社區層面的軟法規范數量眾多。國家的法律、法規和規章在社區層面的軟法規范主要有1993年多部委聯合下發的《關于加快社區服務業的意見》、1995年民政部印發的《全國社區服務示范城區標準》、2001年民政部印發的《全國城市社區建設示范活動指導綱要》以及2009年民政部印發的《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》等等。社區范圍內大量存在的政治組織和公民社會組織的自治規范或自律規范也是軟法規范的主要來源。要促進軟法規范的重要作用的發揮，一方面，要通過各種形式，鼓勵社區內軟法規范的建立和發展；另一方面，建立軟法規范制定、修改、廢止的機制，使其包含正式要素和非正式要素，確保軟法規范制定的靈活性、原則性和有效性的統一。

四、城市社區治理結構要素之四：方式優化

“合作”是最常被人提及的治理方式，它是治理的核心價值追求，也是最主要的治理方式。俞可平認為善治的本質在于，“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。”[9]

善治的許多基本要素諸如參與、公正、透明、責任等都是通過合作的方式實現的。在治理的多元主體中，無論哪一個主體都不可能單獨擁有實現目標所需要的完備的知識、能力、信息、資源等要素。為了實現治理目標，合作就成為現實、有效的選擇，多元主體通過合作的方式把各自擁有的知識、能力、信息、資源等要素投放到公共平臺上進行交流，以實現優勢互補，達到1+1大于2的效果。同樣，在社區治理中，不同治理主體關注點不同，其利益攸關點也不同，需要通過協調，使個體利益和集體的利益結合起來，促成合作關系的構建，通過集體行動實現對社區公共事務的有效治理，達到社區公共利益的最大化。在社區治理中，合作主要是通過諸多正式或非正式的規則或路徑來實現的。一種常見的非正式的合作方式是協商，即通過建立非正式協商組織作為溝通和對話的平臺來協調各治理主體的立場和行為。這種方式的特點是協商的時間、地點、內容具有不確定性，效力也不具有強制性；其優點是協商的主體、內容、方式具有靈活性、針對性、時效性。另外一種制度化程度較高的合作方式是協調，即通過設立掌握一定權力和資源的協調機構實現對社區重要事務的處理。其特點是協調的主體、時間、地點、內容在事前已基本確定，協調的效力對各方有一定的強制性。一些社區中存在的“四位一體”的治理模式就是采取的這種合作模式。

“參與”是另外一個重要的治理方式，“參與”本身就是“合作”必不可少的的一部分，“參與”是“合作”的前提，沒有參與就無法達成合作。在社區治理中，多元主體都會以自身掌握的知識、能力、資源等要素，通過多種方式參與到社區公共事務中去。其中，居民參與社區治理是最重要的方面，它代表了社區治理民主化的方向。一般而言，居民參與社區治理主要有四種類型：文體娛樂參與、志愿性參與、權益性參與、自治性參與[5]248。社區居委會是參與社區治理的另外一支重要力量，它本身在其中發揮著動員、組織、倡導的作用。一方面，社區居委會為居民參與提供了多種渠道和利益表達載體，并且引導和規范居民參與；另一方面，它對社區內其他公民社會組織進行扶持、引導、協調，提高社區參與的整體有效性。公民社會組織也是參與社區治理的不可忽視的力量，它們本身就是公民為參與社區治理而成立的團體。公民社會組織以其專業的知識背景、精準的目標定位、獨特的資源稟賦參與社區治理，在與其他主體的互動合作過程中，逐漸成為社區參與治理中一股舉足輕重的力量。

“合作”與“參與”作為治理的主要方式已經被人們廣泛認可。“競爭”在治理中的作用還沒引起足夠的重視。如果說“合作”與“參與”代表治理的公平性、民主化方向，那么“競爭”就代表了治理的有效性。善治的一個重要的基本要素就是有效。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高，管理的有效性也就越高[2]40。效率低下的管理無法實現善治的目標，不是真正的善治。而“競爭”是達到善治的“有效性”這一基本目標的必然選擇。治理理論與新公共管理理論所提倡的“競爭”內涵不盡相同。新公共管理主張“掌舵”的政府、“小而美”的政府，提出以市場為中心的競爭導向型的公共管理，試圖通過競爭性的市場化方法提高公共服務的效率和品質，卻在追求效率的過程中易于侵害公平、參與和責任等重要的價值追求。治理理論所倡導的“競爭”是一種參與的競爭、合作的競爭、目標導向的競爭。它一方面吸收了新公共管理中競爭理念的的優點，提高了治理的效率，另一方面通過目標控制引導“競爭”朝著公共利益最大化的方向發展。在社區治理中，“競爭”作為一種高效的方式理應受到重視。首先，在公共機構提供社區公共產品和服務的過程中廣泛運用競爭機制。相關公共機構由于能力的局限性以及缺乏對社區需求的全面了解，無法保證高效率地提供高品質的社區公共產品和服務。因此，通過引入競爭機制將一部分公共產品和服務的生產讓渡給社區自治組織和民營組織承擔，可以憑借其成本、技術、熟識等優勢為社區提供更有效率、更高品質的公共產品和服務。其次，在社區公共產品和服務提供主導權的爭奪中引入競爭機制。如前所述，治理理論所倡導的“競爭”是一種參與的競爭、合作的競爭、目標導向的競爭。相關社區組織對社區公共產品和服務提供權的爭奪并不是“你有我無”的零和博弈，而是在社區公共產品和服務提供權的爭奪中，通過相關的競爭機制使相關社區組織各自展示其優勢，其中，優勢最大的贏得主導權，其他組織并不會被徹底排除在外，它們同樣以其所展示的獨特的優勢參與提供相關的社區公共產品和服務。

五、城市社區治理結構要素的關系分析：“樹形結構”

城市社區治理結構的諸多要素并不是孤立的、片面的、單獨起作用的，而是聯系的、系統的、聯合起作用的。城市社區治理結構猶如一棵具備完整生命系統的樹，而其諸多要素則是樹的必不可少的組成部分。從這個意義上講，城市社區治理結構可以稱之為“樹形結構”。“樹形結構”由“樹根”（目標）、“樹干”（自組織網絡）、“樹枝”（制度安排）、“樹葉”（運行方式）組成，如圖2。

從植物的屬性來看，樹根是一棵樹的基礎部分，發揮著根本性的功能。在社區治理的“樹形結構”中，“樹根”就是治理目標，治理目標決定了治理所采用的載體類型、制度安排以及運行方式。治理的載體、制度、運行方式是為實現目標服務的，適合的載體、制度和運行方式有利于治理目標充分實現。樹干是樹的主體。在“樹形結構”中，“樹干”是自組織網絡。自組織網絡是治理的載體，治理的制度安排、運作方式依存于自組織網絡，自組織網絡要求與其相適應的制度安排、運行方式，制度安排、運行方式為自組織網絡的成長和發展提供支撐。樹枝是指從樹的主干或大枝上生長的枝條。在“樹形結構”中，“樹枝”是制度安排。制度是運行方式的內涵和保證，運行方式是制度的外在形式和實現路徑。樹葉是樹進行光合作用的部位。樹葉雖然是一棵樹的末端，但它是樹進行光合作用、為其他組成部分供給養分的主要器官。在“樹形結構”中，“樹葉”是運行方式，它主要包括合作、參與和競爭等形式。社區治理中，適合的運行方式，能夠使治理的載體和制度安排富有活力，有利于實現治理目標。

雖然各個要素在城市社區治理“樹形結構”中的地位、作用不盡相同，但它們都是“樹形結構”不可或缺的有效組成部分，它們無法脫離其他要素而獨自發揮作用。城市社區治理“樹形結構”的諸多要素作為相互聯系的系統在社區治理中發揮著根本性的作用，它們保證了社區作為一個生命共同體擁有持續發展和進步的動力。

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責任編輯李建良