新中國農地權利制度的變遷簡析

摘要：在當前農村土地“三權分置”政策法律逐步實施的背景下，回顧分析新中國土地改革階段、農業合作化階段、人民公社化階段等不同階段以及改革開放后的“兩權分離”和“三權分置”背景下的農地權利制度的變遷，對厘清我國農村土地權利制度的發展演變，探索其發展規律，正確分析和理解“三權分置”的施行，妥善處理和解決施行過程中的問題，進一步健全完善農村土地權利制度，具有重要的意義。

關鍵詞：兩權分離；兩權合一；三權分置

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2020）02-0104-08

收稿日期：2019-11-12

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會一般課題“新中國農村土地權利制度變遷與創新研究”（XSPYBZZ043）、湖南省教育廳科學研究項目“農地發展權視角下征地增值收益分配法律機制研究——以湖南省為例”（16C1099）、“新常態下農地經營權流轉的法制革新研究——以農地發展權為視角”（XSPYBZZ044）的階段性成果。

作者簡介：周建國，男，湖南文理學院法學院副教授，湖南省協同創新中心、湖南省知識產權培訓（湖南文理學院）基地研究人員，研究方向為物權法、土地法制。

黨的十九大報告指出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重。”由此中央于2018年1月發布一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，著重提出深化農村土地制度改革，完善農村承包地的“三權分置”。因此，農地①權利制度的改革完善是解決“三農”問題，實施鄉村振興戰略的關鍵所在。自從中央提出農村土地“三權分置”政策以來，學者們關于農村土地權利制度研究多集中于當前的“三權分置”改革，而對此前的“兩權分離”“兩權合一”及其與“三權分置”的前后發展關系研究則較少。不同階段農地權利制度的改革雖然是特定時代的產物，但都是在此前權利制度基礎上的完善與創新。新中國成立以來，黨和國家審時度勢，根據不同的時代特征和社會發展需要，主動適時地對農地權利制度內容、實現方式，主要是圍繞著農地所有、農業經營及其相互關系進行揚棄和創新，逐步探索出了基本適合不同發展階段的農地權利制度。本文試圖通過研究新中國成立以來農地權利制度演進過程中不同階段的各自內容，探索其發展規律，把握其新時代規律，便于完善現行農地權利制度，從而有助于完善適合國情的農村土地基本經營制度。

一、改革開放前我國農地權利制度的變遷分析

（一）土地改革階段

1.農地權利制度主要內容

（1）農民享有農地所有權。土地改革運動的結果是將封建土地所有制改造為農民土地所有制，真正確立了農民的土地所有權。1950年6月通過的《土地改革法》規定土地改革的內容，指導著土地改革運動。其中，第1條明確指出土改目的是“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”第十條“所有沒收和征收得來的土地和其他生產資料，除本法規定收歸國家所有者外，均由鄉農民協會接收，統一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。對地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動維持生活，并在勞動中改造自己。”因此，《土地改革法》使得廣大農民獲得了土地，真正實現了“耕者有其田”。據統計，土改后貧農、中農占有的耕地面積達到全部耕地面積的90%以上，原來的地主、富農只占有8%左右[1]。可見，廣大農民成為了農村土地所有權的主體。

（2）農戶享有農地經營權。土地改革運動使得農民以一家一戶為單位將其所享有的小塊土地和其他生產資料直接結合，享有農地自主經營權。《土地改革法》第30條規定：“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。”可見，農民對其享有的土地權能完整，包括占有、使用、收益、處分權能。

2.農地權利制度基本評價

“兩權合一”農地權利制度的推行極大地激發了廣大農民的革命熱情，為新中國的人民政權更加鞏固奠定了堅實的群眾基礎。如果正如學者所言：把農民積極參與解放戰爭而土地所有權歸于農民歸結為一種“嚴肅的政治契約”[2]448，那么可以將土地改革運動視為中共履行其“嚴肅的政治契約”的行為。后來，因為土地允許自由買賣，導致了土地集中和農民的貧富分化。同時，從土地改革的過程看，土地的農民私有是國家權力運行的結果，“是國家權力的產兒”，這為后來的合作化運動和人民公社化運動預留了足夠的制度空間[3]。在新中國成立初期，農業生產社會化程度低、技術裝備落后的條件下，賦予農民農地自主經營權，農民可以自由地使用和管理土地，很大程度上提高了農民勞動的熱情，解放和促進了農業生產力的發展，有利于農村生產迅速恢復發展，促進了國家經濟的增長，從而為國家的工業化建設創造了條件，在當時具有很好的進步意義。

（二）農業合作化階段

1.初級農業生產合作社階段

（1）農地權利制度主要內容。其一，農民享有農地所有權。初級社是從互助組發展而來的。而此前的農業生產互助組沒有改變原先農民的土地和生產資料私有制，它引起的變化主要是以農民聯合勞動彌補了個體農戶單干的不足，有利于生產力的發展。初級社時期農村土地所有權主體仍為廣大農民，但是，農村土地所有權四大權能中的處分權無形中已轉到初級社。1956年3月通過了《農業生產合作社示范章程》（以下簡稱《合作社章程》），其中第3條規定：“初級階段的合作社屬于半社會主義的性質。在這個階段，合作社已經有一部分公有的生產資料；對于社員交來統一使用的土地和別的生產資料，在一定的期間還保留社員的所有權，并且給社員以適當報酬。”其二，初級社集體享有農地經營權。農民以土地入股由集體統一經營，并可以根據自愿的原則退股。《合作社章程》第17條規定：“社員的土地必須交給農業生產合作社統一使用……加以合理的和有計劃的經營。”第18條規定：“在農業生產合作社的初級階段，合作社按照社員入社土地的數量和質量，從每年的收入中付給社員以適當的報酬。農業生產合作社的收入是由社員的勞動創造出來的，不是由社員的土地所有權創造出來的，因此，土地報酬必須低于農業勞動報酬……”第20條規定：“土地報酬一般地應該由合作社議定固定的數量，不隨著全社生產的發展而增加，以便全社生產發展的利益能夠充分地用在勞動報酬方面和公共財產積累方面。”可見，初級社集體統一經營農地，社員收入主要來自經營所得。

（2）農地權利制度基本評價。初級社階段，農地“兩權分離”制度下土地不再由農民隨意管理，而是給合作社統一集體經營，農民得到基于自己上交土地的一定利益，土地收益部分歸合作組織，使初級農業生產合作社集體財產形成和不斷增大。初級社克服了小農經濟的缺陷，符合當時生產力的水平，體現了廣大農民的利益，應該說是我國農村土地制度改革過程中成功的一頁[4]。由于在這種土地權利制度下，廣大農民的土地所有權沒有受到根本性的動搖，他們可以通過收取土地入股所應得到的股份分紅，實現自己的土地所有權[2]456。但是，農民以土地入股，土地分紅極少，如在初級社的土地勞動分紅比例上，相當普遍地壓低土地分紅比例。因此，農民土地所有權中的收益權受到損害，侵犯了農民的私有財產權。

2.高級農業生產合作社階段

（1）農地權利制度主要內容。其一，高級社集體享有農地所有權。高級社是在初級社的基礎上形成的。中央在1956年初發布了一個旨在督促全國各地由初級社向農業高級社轉變的文件。農地不再由農戶私有，而是所有權歸集體。為了加緊實現對農業社會主義改造，1956年6月通過《高級農業生產合作社示范章程》（以下簡稱《高級社章程》）指導廣大農民將初級社改造升級為高級社。第2條“農業生產合作社按照社會主義的原則”把農民私有的主要生產資料轉歸為合作社集體所有。高級社土地所有權制度特征主要有兩點：一是農民私有的土地和土地上的附屬物（如塘、井等水利設施）以及耕畜、大型農具等主要生產資料歸合作社集體所有，取消土地報酬。二是原有住宅地基、墳地等，仍為私有，如第16條規定：社員原有的墳地和房屋地基不必入社。集體土地應分配一部分給社員種植蔬菜，數量不超過當地每人平均土地數的百分之五。該章程標志著農村土地私有制向集體所有制的轉變。其二，高級社集體擁有農地經營權。根據《高級社章程》規定，以高級社合作社單位作為基本的勞動組織形式，統一進行集體生產勞動，生產成果由合作社集體所有。其中規定，實行按需分配的是用于合作社單位擴大再生產的積累基金，而實行按勞分配的是用于分配給農民的個人消費基金。高級社一般分為生產隊或副業生產隊，實施生產責任制。

（2）農地權利制度基本評價。通過農業合作化運動，到1956年我國農業生產資料私有制的社會主義改造已基本完成，農村土地集體所有制自此確立。至此，農地“兩權合一”制度的施行，不僅土地所有權，而且土地使用權、收益分配等權益都由集體統一管理，農業生產更加集中統一化。農業合作化運動主要原因是土改后“土地歸農”導致了許多問題，如土地集中和農民貧富分化加劇，中央認為更重要的原因是“農民個體所有土地，家庭自主經營”的模式與社會主義即將開始的大規模工業化不相適應”[5]114-117。

（三）人民公社化階段

1.農地權利制度主要內容

（1）集體享有農地所有權。人民公社是在高級社的基礎上建立的。受極左思想的影響，1958年中共中央通過《在農村建立人民公社問題的決議》，在全國掀起了人民公社化運動。在兩個多月的時間里，全國農村普遍建立起了政社合一的人民公社。在公社化初期，公社是基本核算單位，土地歸公社所有，平均每個公社擁有近0.4萬公頃土地。這種大規模的集體所有與當時的農業生產力水平不相適應，帶來很多問題。1959年4月，中共中央發出《關于人民公社的十八個問題》，逐步調整為以生產大隊所有為基礎的人民公社、生產大隊、生產隊三級所有。1962年基于對人民公社化運動的反思，黨的八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》，確立了“三級所有，隊為基礎”的農地集體所有制[6]。人民公社不僅要求土地等生產資料歸公社所有，而且農民私有的房屋和宅基地及一切私有財產也要歸公社所有，只允許保留小量的家畜歸個人所有，并且，在高級社之下實行“按份共有的集體土地所有制”[5]114-117。

（2）集體享有農地經營權。在公社化時期，公社是基本核算單位，實行集體統一經營制度，即“統一經營；農民共同勞動，按勞分配。”[2]470在“三級所有，隊為基礎”的農地集體所有制之下，不管是以前屬于合作社的土地，還是屬于農民自己的一些資料或工具，全部無償轉移到公社手上。與此相一致，農業生產如何運行、土地上面種什么、怎樣利用等這類問題都由國家統一制定計劃來解決，就像計劃經濟時代一樣，對于土地，農民不能像建國之初那樣想干什么就干什么，沒有任何自主權了。

2.農地權利制度基本評價

在農地“兩權合一”制度下，農村土地權利制度性質是公社、大隊、生產隊三級集體所有，其土地主要歸生產隊集體所有。但由于公社集體既是民事主體，又是行政主體，并且在人民公社內部同一土地產權有公社、生產大隊、生產隊三個所有者主體，其結果造成生產隊集體土地所有權的不穩定和易被侵害。比如，人民公社可以以所有者和政府的名義，無償調撥生產大隊和生產隊集體的資金和勞力；大隊集體也可以上級所有者的名義，無償調撥生產隊集體的資金與勞動力；一些公社、大隊甚至還可以無償征用生產隊的土地等。

二、改革開放后我國農地權利制度的變遷分析

（一）“兩權分離”背景下農地權利制度

1.農地權利制度主要內容

（1）集體享有農地所有權。1978年，我國農地制度開始實行農村土地家庭聯產承包責任制，農民集體享有土地所有權。其法律規定主要表現為：1982年《憲法》第10條第2款原則規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有。”1986年《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。”1986年《土地管理法》第8條第1款與上述《民法通則》第74條除有相同規定外，增加第2款規定：“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”

（2）農戶享有承包經營權。1978年，我國農村開始實行家庭承包經營、統分結合的雙層經營體制，農地權利制度產生了土地承包經營權。“雙層經營”包含兩個層次：一是家庭分散經營層次。指以家庭為單位的承包農戶依據承包合同自主經營，從事農業生產。將農地權利的大部分權能賦予集體成員，在一定程度反映了當時家庭聯產承包制之下農戶承包集體土地并且實際經營其承包地所發生的生產關系，有效克服了集體經營情況下農業生產過程的外部性[7]。二是集體統一經營層次。指集體組織負擔著通過承包合同組織發包、指導和監督合同的履行，管理集體資產，組織生產服務和資源開發等功能[8]。但最初主要表現為生產經營計劃權和統一經營權，前者為集體向農戶下達糧食等大宗農產品種植和統派購計劃；后者為“辦好社員要求統一辦的事情，如機耕、水利、植保、防疫、制種、配種等”。總體來說，農戶獲得了有限的農業生產經營自主權。農戶享有的土地承包經營權主要表現在三方面②：一是主體方面。從立法規定上看，《民法通則》和《農村土地承包法》規定分別表述“農村承包經營戶”和“本集體經濟組織成員”，《物權法》則采用“土地承包經營權人”概念，即從事農業生產的自然人、法人及非法人組織，既包括具有本集體成員身份的農戶，還包括不具有本集體成員身份的農戶、具有農業生產能力的企事業單位、社會團體及其他組織或個人。其中，后者僅能以其他承包方式取得土地承包經營權[9]。此種表述，不僅更具包容性，而且為未來的變化預留了空間[10]。可見，我國現行法上的“土地承包經營權”是以農地“兩權”分離為其理論基礎，不論權利人是否屬于本集體經濟組織的農戶，只要是利用農地從事農業生產，法律上都表述為“土地承包經營權。從實踐上看，既有本集體經濟組織成員，也有本集體經濟組織成員之外的自然人、農業企業和農業合作社等，如土地所有者以其他方式發包“四荒地”等情形。不過，從總體來看，本集體經濟組織的承包農戶至今還有2億多，農戶家庭主體經營在農業生產中仍占主導地位。由于這種數量龐大、規模細小、經營粗放化、年齡老化的家庭經營與現代農業發展的要求很不適應，在提高農業勞動生產率和農業經濟效益方面難以有大作為，這也是農戶家庭經營難以成為現代農業經營主體原因。二是內容方面。土地承包經營權是指農業生產經營者以從事農業生產為目的，對集體所有或國家所有的由農民集體使用的土地進行占有、使用和收益的權利[11]。《農村土地承包法》第16條規定了土地承包經營權的內容，《物權法》第125條規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”有關土地承包經營權的具體內容則仍然由土地承包合同來具體補充和完善[12]。并且隨著農地權利制度改革的進行，土地承包經營權的內容將會不斷完善。農地承包經營權作為一種對農地享有占有、使用、收益和依法流轉的權利，權利內容在形態上表現為實實在在的財產權[13]。作為一種用益物權，它是以經濟利益為內容的權利，屬于典型的財產權；身份性不是土地承包經營權的固有屬性；作為他物權，雖無處分承包地的效力，但權利人有處分土地承包經營權自身的權利[14]。三是流轉方式方面。一是債權方式流轉。當原承包農戶以出租、轉包、入股等方式流轉土地時，轉入方獲得的“土地承包經營權”為“債權性的土地承包經營權”。2007年物權法規定使得流轉方式更加多樣化，有利于促進土地的利用，發揮土地的利用效率，從而激發農村經濟的活力。二是物權方式流轉。當原承包農戶以轉讓、互換、抵押等導致物權變更的方式流轉土地時，轉入方獲得的“土地承包經營權”為“物權性的土地承包經營權”。除《物權法》、《農村土地承包法》和其他的法律、政策的規定之外，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）對不同流轉方式作了進一步界定，使得農地流轉在一定程度上擴大了農地經營的規模。2008年，十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，增加了股份合作的流轉方式；2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，允許土地承包經營權抵押、擔保，使承包戶獲得的處分權更加完整。

（3）經營主體享有農地租賃權。“在法律規定的范圍內，集體土地使用權可以轉讓、出租、抵押和用于投資”[15]。《農村土地承包法》第32條規定可以采取出租的方式流轉土地承包經營權，實踐中也承認了出租可以取得土地承包經營權。例如，在“陳某某、歐某某與陳某土地承包經營權轉讓合同糾紛案”中，法院認為，陳某通過租耕的方式取得了上述責任田的經營權③。承租人所取得的權利不是物權，而是有某些物權效力的債權性權利[167]。沒有任何身份限制而取得的土地租賃權為債權。一是承包農戶可以采取設定土地租賃權的債權性流轉方式流轉承包地。二是土地所有者對于不適合或不需要采取家庭承包方式的土地可以直接設定土地租賃權，土地經營者原則上不得再行流轉其土地租賃權。通過該種制度設計，既可以清晰承包地流轉的權利體系，又能涵蓋實踐中所有的流轉需要，并處理好農村土地“集體所有、社區身份限制、市場化利用”之間的關系[17]。

2.農地權利制度基本評價

雖然《農村土地承包法》確立了“土地所有權+土地承包經營權”的“兩權分離”結構，《物權法》對家庭承包的土地實行物權保護，對其他形式承包的土地實行債權保護[18]，但是農民集體最初擁有通過承包合同對農戶加以約束的權力，并且由于農村集體土地所有權制度存在所有權主體不明確、權能虛化和缺乏對經營管理者的監督機制等不足，導致集體農地所有權的逐漸弱化。不過，農戶由最初享有的有限土地承包經營權發展到農戶享有較為充分的土地承包經營權，農戶自由支配勞動時間、自由處置“上交國家、留足集體”后剩余的生產經營收益。極大地調動了農民生產積極性[19]，適應了當時的生產力發展水平，取得了較好的制度績效[20]。1984年，我國農業總產值2380.15億元，比1952年增長了291.7%[21]。實踐證明，實行農村土地承包經營制度，使農戶獲得了經營自主權，調動了億萬農民的積極性，極大地解放和發展生產力，農村改革取得重大成果。但是承包地產權結構的分化在一定程度上體現著承包地生產要素功能和社會保障功能的沖突[22]表現出對公平和效率不同的價值追求，形成了“兩權分離”下的“以生存保障為基礎，以社會公平的價值理念為目標”的承包地產權結構[23]。由于農地承載的社會保障功能的制約，以及農村基層政府權力的干涉、土地承包經營權家庭農戶的特質導致土地利用的碎片化，農地流轉的不順暢，農村似乎回到了以前的小農經濟狀態，當前的農業生產依舊在小規模經營的低水平之上運行，顯然不符合農業現代化要求農業規模經營的發展目標。

（二）“三權分置”背景下農地權利制度

1.農地權利制度主要內容

（1）集體享有農地所有權。其一，集體土地所有權的主體。我國《憲法》規定農村土地所有權的主體是“集體”，該“集體”應由符合條件的成員構成；《物權法》規定農村土地屬于“本集體成員集體所有”。可見，集體是農村集體土地所有權的唯一法定主體。《物權法》同時規定了村民委員會、村集體經濟組織、村民小組主體，《民法總則》將村集體經濟組織和村民委員會規定為特別法人，但這些主體是代表“集體”行使管理農村集體土地所有權的主體，而非“集體”本身。集體經濟組織是農業生產經營的重要形式，但不是唯一的形式，除此之外還包括農民專業合作經濟組織、農業企業等組織④。其二，集體土地所有權內容。從憲法規定看，農村集體土地所有權是一種制度保障性的所有權。因此，農村集體土地所有權的具體內容需要通過法律進行具體化構造[24]。從民法規定看，雖然農村集體土地所有權不屬于私人所有權，但其本質仍為物權。集體土地所有權在物權上的權利內容表現為權能。《物權法》沒有對農村集體土地所有權的權能進行明確規定，依據傳統所有權理論，農村集體可以對其土地享有占有、使用、收益和有限的處分權能。由于我國農村社會保障體系仍不健全，農村土地依然是農民生存發展的最后保障，必須限制其所有權處分。此外，韓松教授認為農民集體土地所有權的權能是管理權能，具體包括集體成員的民主管理、民主監督和集體組織的執行管理和監督管理[25]。

（2）農戶享有流轉農地的承包權。其主要有二。其一，農地承包權主體。依照《農村土地承包法》的規定，土地承包權的主體是“本集體經濟組織成員”，即具備了本集體經濟組織的“成員身份”，就能享有土地承包權。2016年10月發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《三權分置意見》）將土地承包權規定為“土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。”《三權分置意見》中的“土地承包權人”指承包農戶。可見，該權利的取得是以特定的“成員身份”為條件的，具有明顯的成員權性質。因此，法律和政策均規定土地承包權的主體只能是承包農戶。在“三權分置”之下，土地承包權僅是取得土地承包經營權的前提和基礎[26]。“農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。”[27]因此，土地承包權是家庭農戶享有的承包土地的權利，農戶是家庭承包的唯一主體。其二，農地承包權內容。土地承包權作為一種承包由本集體經濟組織發包的農村土地的資格，其特點是：首先，身份性。土地承包權是一種以“成員身份”為條件的權利，其取得和享有均與集體經濟組織成員身份密切相關，即行使土地承包權的前提是具有本集體經濟組織成員資格，成員資格消滅，土地承包權隨之消滅。土地承包權因與集體成員身份密切相關，因此其性質應為成員權[28]。其次，財產性。土地承包權以承包集體所有的土地為內容，這是土地承包權財產性的體現，其權利內容表現為一種可期待利益，最終是否能轉化為一種現實利益，即土地承包權人是否能取得土地承包經營權，具有或然性，要受制于諸多主、客觀因素[13]。“以成員權為條件，從集體土地所有權中分離出承包權，承認農民擁有獨立的土地承包權，無論在理論上還是在實踐中都具有極其重要的意義。”[19]再次，專屬性。土地承包權只能由本集體經濟組織農民享有，屬于民事權利中的專屬權，一般不能讓與和繼承。最后，保障性。只要具有集體經濟組織成員資格均可享有土地承包權，很少受性別、年齡等因素的影響，且任何組織和個人均不得剝奪和非法限制本集體經濟組織成員的承包權。

（3）農戶享有非流轉農地的承包經營權。土地承包經營權是家庭農戶就其承包經營的農地所享有的權利，“人人有份”，體現身份性、福利性和保障性，及處分的限制性。在不發生承包地流轉的情況下，依照“兩權”分離的土地權利理論，農戶享有土地承包經營權，無需分離出土地經營權，按照現行土地制度適用。《農村土地承包法修正案草案》即采納了該觀點。“土地集體所有權與承包經營權是承包地處于未流轉狀態的一組權利，是兩權分離。土地集體所有權與土地承包權、土地經營權是承包地處于流轉狀態的一組權利，是三權分置。”[32]在農地“三權”分置之下，“土地承包經營權”已經被純化為只有本集體經濟組織的家庭農戶才能取得且兼有財產性和保障性的權利。土地承包經營權是具有身份性的用益物權，即只有本集體經濟組織的農戶才能取得土地承包經營權。所謂“以其他承包方式取得的土地承包經營權”，已經脫逸出身份性，不能由“土地承包經營權”這一概念予以涵蓋。因此，在制度重構之時，應明確只有本集體經濟組織的家庭農戶才能取得土地承包經營權，“土地承包經營權是農村集體經濟組織成員的財產性權利，農村集體經濟組織成員身份又是獲得土地承包經營權的前提條件。”[29]盡管農地流轉的速度在加快，但截至2015年底，全國家庭承包經營耕地的流轉面積為4.43億畝，占比僅達33.3%[20]，而且，基于“堅持家庭經營在農業中的基礎地位”之需要，可以預見，在今后相當長的一段時間內，家庭農戶經營仍居主導地位。“農戶自己經營承包地或打算永久性地退出承包地，就不存在農戶承包權與土地經營權之分置”

（4）經營主體享有農地經營權⑤。所謂農地經營權，一般指農地經營權人對其依約取得的農地，在一定期限內依法享有占有、使用和收益的權利，為物權。由于農地經營權是一種市場化的權利，無論其取得亦或處分，都依賴于當事人之間的約定。該權利具有以下主要特點：一是從主體看，農地經營權的主體是流轉土地的受讓人，即農地經營權的取得已不受制于村集體經濟組織成員身份的限制。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》），土地經營權的主體為“受讓方”，即該《意見》只承認“受讓方”的主體地位，而將所有農戶（包括親自經營承包地的農戶）均排除在土地經營權的主體之外。因此，一般而言，家庭農場、農民合作社、農業企業等主體均可成為農地經營權的主體。這些市場化的經營主體，無論是在集體土地所有權還是農地承包經營權之上取得從事農業生產的的土地權利，均為農地經營權。對農地經營權的主體不作身份限制，凡是具有農業生產能力的自然人、法人及非法人組織、家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體均無不可，本集體經濟組織成員亦無不可。培育發展這些市場化的經營主體便于發展多種形式適度規模經營。二是從客體看，農地經營權的客體限于用于耕作的農村土地。具體而言，在耕地未流轉的情況下，“承包地”即為農地經營權的客體，如集體經濟組織未予發包的農村土地；若耕地發生流轉，則“流轉土地”可成為該權利的客體。所謂“以其他承包方式取得的土地承包經營權”，主要指土地所有者集體經濟組織直接流轉農地的情形，不限于“四荒地”，還包括土地所有者集體經濟組織通過依法收回或承包農戶自愿交回的土地。三是從權利成立的方式看，農地經營權的取得離不開雙方當事人的合意。集體經濟組織與經營主體簽訂的農地承包合同為經營主體取得農地經營權的依據，而流轉方與受讓方簽訂的農地流轉合同，則是受讓方取得土地經營權的依據。

2.農地權利制度基本評價

目前進行的農村土地權利制度改革，順應了農戶保留農地承包權、流轉農地經營權的意愿，由農地承包經營權派生出農地經營權，是承包農戶和其他經營主體之間承包地產權的重新配置，同時分割土地承包經營權的保障功能和財產功能[30]，承包農戶的農地承包經營權被賦予嚴格的身份屬性，體現著農地的社會保障功能。同時，農地經營權成為脫逸身份屬性的市場化權利，其自由流轉解決了承包地的拋荒、適度規模經營以及抵押融資等問題[31]。農地“三權分置”既有利于保護農戶合法的土地權益，又有利于促進農地經營權有序流轉，培育和發展新型農業經營主體。“三權分置”下的農地權利制度也是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，體現了農村基本經營制度的持久活力，有利于明晰農地權利關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；也有利于促進農地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率和勞動生產率，推動現代農業發展。因此，農地“三權分置”下的農地權利制度推進了農業規模化、現代化，是繼農村家庭聯產承包責任制改革后又一重大制度創新。

注釋：

①本文中“農地”指農業用地（耕地）；農地“三權分置”前后的土地經營權含義有所不同。

②1986年《民法通則》、1998年《土地管理法》、2002年《農村土地承包法》均沒有規定土地承包經營權是物權，也沒有明確其具有物權效力，直到2007年《物權法》明確規定土地承包經營權為物權，才為土地承包經營人充分行使自主經營權提供了法律依據。

③參見廣東省云浮市中級人民法院（2014）云中法民一終字第284號民事判決書。

④參見《農業法》第2條。

⑤“兩權分離”或“三權分置”背景下農地權利制度均存在經營主體享有農地租賃權的情形。此部分不再贅述。

參考文獻：

[1]李明秋，王寶山.中國農村土地制度創新及農地使用權流轉機制研究[M].北京：中國大地出版社，2004：113.

[2]孫憲忠.爭議與思考——物權法立法筆記[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[3]劉連泰.“土地屬于集體所有”的規范屬性[J].中國法學，2016（3）：106-124.

[4]呂建春.解放后我國農地制度的歷次變革及其影響[J].鄉鎮經濟，2004（10）：12-15.

[5]程雪陽.公法視角下的中國農村土地產權制度變遷：1921-2010年[J].甘肅行政學院學報，2012：（1）.

[6]詹王鎮.馬克思主義土地產權理論及其在中國的實踐研究[M].合肥：合肥工業大學出版社，2015：172-177.

[7]張紅宇，李偉毅.人地矛盾、“長久不變”與農地制度的創新[J].經濟研究參考，2011（9）：33-47.

[8]全國人大常委會法制工作委員會民法室.中華人民共和國物權法立法條文、立法理由及相關規定[M].北京：北京大學出版社，2007：124.

[9]韓松，張翔，郭升遠，趙俊勞.物權法（第二版）[M].北京：法律出版社，2015：294.

[10]王利明.物權法研究[M].北京：中國人民大學出版社，2016：808.

[11]王利明.民法（第六版）[M].北京：中國人民大學出版社，2015：218.

[12]李顯東.中國物權法要義與案例解釋[M].北京：法律出版社，2007：200.

[13]丁文.論土地承包權與土地承包經營權的分離[J].中國法學，2015（3）：159-178.

[14]崔建遠.物權：規范與學說——以中國物權法的解釋論為中心（下冊）[M].北京：清華大學出版社，2011：521.

[15]王衛國.中國土地權利研究[M].北京：中國政法大學出版社，2003：174.

[16]韓鵬.物權法視野中的農地承包權流轉[J].內蒙古農業大學學報，2006（4）：172-174.

[17]宋志紅.三權分置下農地流轉權利體系重構研究[J].中國法學，2018（4）：282-302.

[18]柳隨年.關于《中華人民共和國農村土地承包法（草案）》的說明[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/ wxzl/gongbao/2002-10/18/content_5300882.htm.

[19]葉興慶.集體所有制下農用地的產權重構[J].毛澤東鄧小平理論研究，2015（2）：1-8.

[20]韓長賦.土地“三權分置”是中國農村改革的又一次重大創新[J].農村工作通訊，2016（3）：19-23.

[21]沈濱，柳建平.中國農村土地制度變革與農業績效[J].生產力研究，2013（1）：15-18.

[22]朱道林，王健，林瑞端.中國農村土地制度改革與探討——中國土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）觀點綜述[J].中國土地科學，2014（9）：89-93.

[23]劉俊.創新農地流轉制度[J].瞭望新聞周刊，2007（44）：64.

[24]林來梵.憲法規定的所有權需要制度性保障[J].法學研究，2013（4）：63-64.

[25]韓松.論農民集體土地所有權的管理權能[J].中國法學，2016（2）：121-142.

[26]王利明，周友軍.論我國農村土地權利制度的完善[J].中國法學，2012（1）：45-54.

[27]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社2016：156.

[28]戴威，陳小君.論農村集體經濟組織成員權利的實現[J].人民論壇，2012（1）：20-23.

[29]劉振偉.關于《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》的說明[EB/OL].https：//www. lawxp.com/statue/s1831247.html.

[30]宋志紅.農村土地“三權分置”改革：風險防范與法治保障[J].經濟研究參考，2015（24）：5-10.

[31]宋志紅.中國農村土地制度改革研究：思路、難點、制度建設[M].北京：中國人民大學出版社，2015：8.

責任編輯陸瑩