協同治理視角下社區矛盾糾紛調解中的機制創新研究

摘? 要：社區矛盾糾紛作為基層社區治理的主要對象，具有“矛盾種類和矛盾主體多元化、協商談判的糾紛解決機制的協同性和社區糾紛治理主體的組織性質”的基本特征，以協同治理視角探析社區矛盾糾紛可以發現兩者之間的邏輯自洽性，為研究基層社會治理創新提供新興視角。在這個過程中，多方治理力量注入，構建“三調聯動”、“網格化+智慧化”治理模式，并賦能社區矛盾糾紛化解的機制創新;同時在機制創新過程中亦存在“治理主體多元和身份多樣導致權責‘錯位和‘缺位、治理主體間的合作與競爭協調缺乏基于信任的共同規則、規范權力運用和治理行動的監督機制并未建立”的客觀問題。因此，需從法律制度建設、默化性共同規則制定和政府+社區+第三方力量監督機制構建進行系統性改進。

關鍵詞：協同治理;社區矛盾糾紛;機制創新;觀山湖社區

協同論與治理理論間具有一定的邏輯自洽性和相似性，不論是對子系統（或稱行為主體）間的相互協作競爭、合作互動的重視，還是自組織獨立自主的自我管理網絡的論述，都體現出協同論與治理理論概念、內涵等的相似性。因此，從自身學科性質出發，協同治理可以看作是協同論在治理領域的運用。二者亦不是簡單的相加關系，而應具有邏輯上的自洽性。就協同治理而言，共同規則的制定應來源于各行為主體在互動合作過程中默化認可的合作信任，以此平衡治理結構和有序的合作治理體系。當然，政府意愿、行為主體間的博弈和競爭亦在較大程度上影響規則的制定。但是，不論共同規則的制定過程何如，對共同規則的遵守都是協同治理成功與否的關鍵。

一、居民參與社區矛盾糾紛調解與協同治理的內在邏輯

（一）矛盾種類和矛盾主體多元化

在新時代背景下，社區矛盾已經從原有簡單的居民與居民間的矛盾糾紛逐漸演化為居民與企業、居民與居委會、居民與相關事業單位、居民與政府部門、企業與政府部門等多元化的矛盾沖突，牽涉主體亦變得越發廣泛。一方面，矛盾種類從簡單的鄰里糾紛轉變為婚姻家庭矛盾、傷害賠償、住房糾紛、企業改制破產、勞動保障、環境污染、勞資糾紛、干群矛盾、政府部門違法、征地拆遷等多層次、多維度和多領域的矛盾形式;另一方面，矛盾主體亦不限于居民本身，其囊括了居民、居委會、行政機關、私營企業、個體戶和社會組織等多方面主體，利益主體呈現多元化?？梢钥闯?，社區矛盾并非簡單的雙方矛盾，而是一種涉及多個主體、多個部門的多方矛盾。這種矛盾主體多元化的客觀現實決定了在治理和化解此等問題上需要多方發力聯動，以此保證利益的有效協調。具體來看，日常的群眾糾紛需要矛盾雙方，社區、居委會、派出所、司法所等多方介入才能保證矛盾得以解決。

（二）社區糾紛治理主體的組織性質

在社區糾紛化解過程中，不論家庭矛盾、鄰里糾紛、業物矛盾，還是居民與行政部門、企業與行政部門的矛盾，其都不能通過個體行動和對話進行解決，而更多的通過集體行動和組織對話來解決糾紛。治理主體亦不可能以個人面目完成對矛盾的調解，而需要正式的組織形式來保證治理的有效性。社區組織作為一種滿足社區居民生活上的基本需要，在社區矛盾糾紛化解過程中維持著社區主要團體的交互關系。具體來看，這種治理主體的組織形式可以分為正式和非正式兩種。就正式組織而言，居民委員會、法律援助事務所、企業商會、工會等都以正式的組織形式來進行社區的糾紛治理活動;就非正式組織而言，業主委員會、居民調解室、志愿性組織等都通過變個體行動為集體行動來維護自身利益，并以團體性的組織形式參與到社區糾紛治理活動之中。同時，這種社區的組織形式更滲透與社會矛盾糾紛治理活動的各個方面，例如家庭暴力中的婦女維權與兒童優撫、業主與物業矛盾糾紛中的法律援助、農民工與企業沖突中的權利維護等都能形成形式多樣的組織類型以針對性應對各種矛盾糾紛。這種社區糾紛治理主體的組織形式與協同理論建立自組織的基本特征是相互吻合的。自組織強調政府權力的撤出和行為主體的自主治理與自我管理，而社區組織的建立亦是為實現矛盾和糾紛的自我內化而建立起來的。可以這樣理解，社區中的正式和非正式組織都是獨立自治、自我管理的自組織的某種形式，不論其稱謂和組成要素何如，在根本目的上都是力求運用自身力量化解和協調矛盾糾紛。

二、居民參與社區矛盾糾紛化解的機制創新

（一）多方治理力量注入，構建“三調聯動”機制

積極運用居民群眾力量，實現社區矛盾糾紛內化。2017年7月，世紀城派出所為整合社區、司法所和群眾力量共同參與社區矛盾糾紛聯防聯控，成立以退伍軍人吳幫錢、張鳴和王正祥為核心的“銀發調解工作室”。三人所組成的人民調解隊伍因其處事公道和待人熱情的行事作風，深得群眾信任，協助派出所調解物業糾紛、鄰里矛盾、經濟糾紛和家庭矛盾等諸多民事糾紛。自工作室成立以來，已調解各類矛盾糾紛139起，保證部分矛盾糾紛內化于社區基層，防止矛盾沖突激化。同時，世紀城派出所還引入專業律師資源，緩解行政壓力，破參人民調解無效狀況，切實保證社區矛盾糾紛得以有效解決。多方力量整合，打造新型警務模式。作為貴陽市打造共建共治共享社區的改革試點單位，世紀城派出所改變思維、創新理念，圍繞“全天候平安守護、多元化化解矛盾、零距離服務群眾”作戰，于2019年10月31日探索打造了“一所三隊一中心”+N個警務室的新型警務模式。“一所”即世紀城派出所;“一中心”指的是情報指揮調度中心;“三隊”指的是社區中隊、治安中隊、偵查中隊。居委會、企業、居民多方融合，建立糾紛聯防聯控機制。為應對地域面積大，居民、流動人員、商戶企業多的情況，世紀城派出所還按照早發現、早介入、早調處的原則，建立了“社區+派出所+企業+居委會+居民”四級巡邏防控網絡，采取“3+2”工作模式，由社區、派出所、企業三方開展常態化巡邏，居委會和居民義務巡邏隊開展重點區域、時段巡邏，將小區內部“小安?！比谌肷鐣揽亍按缶W格”，實現一警帶一隊、一隊看一片，確保區域全覆蓋無死角。在派出所牽頭主導的前提下，整合社區群眾工作站、婦聯、團委、司法所、公益法律團、軍人之家等多方力量不斷融入社區矛盾糾紛化解過程中，建立了人民、行政、司法有機銜接的“三調聯動”機制，實現了協同治理對治理主體多元化的要求，一種共建共治共享的體制機制正在生成。

（二）依托網絡智慧，構建“網格化+智慧化”治理模式

為破參基層社區矛盾糾紛中普遍存在的“管得了看不見和看見了管不了”的治理難題，世紀城社區在 “大數據、互聯網+”的時代背景下將數字力量嵌入居委會的網格化管理行動之中。具體來看，網格化管理構建社區治理智慧化“底座”。為提升防控能力，保障轄區治安秩序穩定。世紀城社區采取“定格”“定人”“定責”，將社區劃分為152個網格，做到“街道不漏樓棟、樓棟不漏房戶、房戶不漏個人”;組建成立由居委會網格員、駐居民警、物業公司樓棟長共同組成的巡房隊伍，不定時對社區部分區域展開相關巡邏，保證社區糾紛及時發現，及時解決。網格化管理方式能夠將責任分擔的明晰化，居委會負責人、網格員、干警和樓長等在網格化的管理活動中，對點聚焦樓棟、層數、家庭和居民，守護自身管理“責任田”。同時，網格化管理又實現了對居民數據信息的精準、真實錄入，以此保證進一步構建智慧化治理模式。運用網絡數據，實現智慧化治理。2016年初，貴陽市觀山湖區世紀城社區第八居委會依托“實名制”智能門禁系統建立了實有人口服務管理APP，利用互聯網+、物聯網等手段構建起對社區實有人口進行服務和管理的新型模式。凡是有人員進入小區時需要刷通過授權的身份證、芯片卡或者用使用手機APP遠程控制打開門禁系統，進入單元門時也需要通過門禁系統。居民要出入小區，必須攜帶身份證到社區進行實名登記，辦理芯片卡或者手機APP授權，這樣一來就實現了基礎信息采集由“被動采集”向“主動申報”轉變。并且，世紀城社區搭建了線上線下綜合服務管理平臺，實現動態數據實時采集。社區政法委書記羅毅表示，通過智慧門禁系統，該社區已經實現對實有人口的規范化、動態化、精準化的服務管理。網格化管理+智慧化治理，構建新型社會治理模式。網格化管理的巡房模式提供了社區矛盾糾紛協調防控的預警機制，防患于未然，使社區矛盾得以及時有效解決。同時，網格化管理作為居民基本信息錄入的關鍵環節，能夠保證智慧化網絡數據的準確性和真實性，并依托互聯網實現信息的交流共享，反作用于具體的網格化管理活動。在網格化的實質治理與智慧化信息運用的互動過程中，社區矛盾糾紛化解的實體化機制得以建立，大數據信息技術手段嵌入具體場域實際治理行動的新型社會治理模式逐漸構建起來。

三、協同治理在社區矛盾糾紛化解中的現實困境與優化

（一）治理主體多元和身份多樣導致權責“錯位”和“缺位”

多元的治理主體必然產生部分職能重疊和模糊區域，居委會、派出所、委員會、司法所等各類正式或非正式組織機構共同參與社區治理活動，在職能范圍和責任分攤上并未實現明晰化，造成社區治理和服務供給上的混亂局面。具體來看，一是權責錯位。在實際的社區治理活動中，居委會作為化解社區矛盾糾紛的主要責任人，其還充當政府下屬機構和權力授權的角色，具有“責任唯上”與“責任唯下”的雙重身份。同時，某些居委會負責人不僅在自身轄區內任職，往往還在社區兼任職位，相關責任人受體制壓力影響而無暇顧及自身轄區內的自治事務，導致“責任唯上”與“責任唯下”的脫嵌。二是權責缺位。社區矛盾糾紛化解作為社區自治的一個方面，權力配置和責任分工往往難以統一。作為區政府派出機構和居委會、街道辦事處和依托派出所建立的人民調解室、公益法律團，以及自主成立的志愿性組織（如明珠歌舞團助老社）在服務內容和范圍上并未得到明確界定，導致權責缺位。

（二）治理主體間的合作與競爭協調缺乏基于信任的共同規則

對共同規則的遵守作為協同治理的一大特征，其包含基于協作的“契約型信任”和基于合作行動的“合作型信任”，更有學者在社區治理自主創新的實踐探索過程中提出了“智慧型信任”的觀點。但不論作何解釋，各種信任類型孕育的共同規則構建是一種從無序走向有序的過程。世紀城社區矛盾糾紛化解中治理主體多元化決定了利益訴求和意志訴愿的多渠道融合，各方在協作與競爭的互動過程中參與社區糾紛治理。但是，一種調和內部矛盾沖突的默化規則并未實現。各行為主體和利益群體更多依靠源自政府自上而下的法律制定和政策產出來協調社會治理系統中的主體關系，而非自發性創制符合特殊治理情境的因應性和因時性創新規則。具體來看，世紀城社區中派出所、居委會、司法所、業主委員會、社會組織和居民等之間在治理社區矛盾糾紛中雖形成常態化聯防聯控合作機制，但是在相互之間的競爭與沖突協調機制上略顯不足。在社區治理系統之中，各治理主體作為子系統，彼此之間在互動過程中并非是單純的合作關系，更具有一定的競爭關系（例如居委會和派出所等需應對上級單位的績效考查），治理主體間亦會產生矛盾沖突，協調各方關系和化解矛盾沖突的共同規則變得必要。綜上，政府的法律制定和政策產出應作為宏觀調控的頂層設計，社區矛盾糾紛化解治理主體間主動性和獨立性關系協調和共同規則制定與遵守才是社區治理成功的關鍵變量。

作者簡介

徐琳航（1995—），男，貴州甕安人，貴州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：公共政策與地方治理。

貴州大學? 貴州? 貴陽? 550025