國有閑置土地的防范、處置與監管機制

摘 要：基于我國國有閑置土地不斷增加，處置和監管閑置土地面臨諸多困難的客觀態勢，從規劃、供應及出讓方面設計了土地閑置的防范機制，以減少國有閑置土地的產生。對于已發生的閑置土地則從儲備、城市片區規劃更新利用及流轉等方面設計了國有閑置土地的處置機制，以有效盤活存量國有閑置土地。同時，為了確保國有閑置土地防范與處置順利實施，從完善處置辦法、加強聯合監管及健全信息化監管3個方面設計了國有閑置土地的監管機制。

關鍵詞：國有閑置土地;防范機制;處置機制;監管機制

文章編號：1004-7026（2020）08-0004-04? ? ? ? ?中國圖書分類號：F301.2? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

土地作為社會經濟發展不可或缺的資源要素，土地資源配置效率與經濟發展質量相互影響。改革開放以來，我國經濟增長伴隨著大量的土地資源投入，形成了粗放的土地利用模式，土地產出率遠低于發達國家。2017年中國建設用地地均GDP為2.08億元/km2，僅相當于歐美國家的1/4～1/5[1]。而且我國土地閑置問題突出，根據全國第二次土地調查數據，我國建設用地面積為3 500萬hm2，其中閑置土地、空閑土地、批而未供土地面積約2 667萬hm2，各種人為因素造成的廢棄閑置地面積達1 300萬hm2，未利用地面積達26億hm2 [2]。為了解決土地大量閑置的問題，自然資源部2018年印發《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，提出處置批而未供土地和閑置土地的要求，力求改變土地資源無效和低效供給。黨的十九大也提出了“提高全要素生產率，土地利用方式需要進一步轉變”的要求。因此，如何確實落實好十九大的要求和自然資源部的部署，盡快轉變土地利用方式，優化土地資源配置，減少和盤活閑置土地，提高土地產出率是需要重視和深入研究的問題。從防范、處置和監管3個維度設計減少、處置和監管閑置土地的機制，力求有助于減少新產生的閑置土地，有利于重新配置存量閑置土地，提高閑置土地利用率，促進經濟高質量發展。

1? 供地環節中國有土地閑置的防范機制

1.1? 建立科學的規劃引導機制，避免規劃沖突引起的國有土地閑置

1.1.1? 強化規劃編制的科學性，從規劃上防范閑置土地的產生

閑置土地的產生，根源往往在于不合理甚至相互矛盾的各類規劃。應引導地方政府按節約、集約利用的理念和要求，對土地利用作出科學、系統規劃，從空間角度對地方社會經濟發展、土地利用布局、產業結構等作出約束性安排，從規劃上確保土地利用的合理性，避免土地資源粗放利用的弊端，減少出現閑置土地的可能性。

1.1.2? 編制國土空間規劃，統攝各項規劃編制

各地可通過編制國土空間規劃來統領土地利用總體規劃、城鄉控制性規劃、國民經濟和社會發展規劃及產業規劃等，解決多年來我國各部門各自編制規劃而缺乏統攝的問題，減少因規劃沖突而引起的土地閑置。

1.1.3? 健全多部門規劃協同編制、實施與管理機制

在空間總體規劃的引領下，讓發改、規劃、國土等部門協同編制產業空間規劃、城市控制性規劃和土地利用總體規劃，以確保各類規劃銜接一致，也更易于兼顧好規劃的剛性和彈性，形成剛性與彈性相結合的土地利用管控體系，為實行土地利用精細化管理和差別化管理奠定基礎，提高規劃管理質量和效率，減少閑置土地的產生。

1.1.4? 建立規劃控制線管理制度

從規劃上明晰各類用地的功能分區與產業分區，確定好產業發展定位，做好產業規劃。同時，增強規劃的嚴肅性與指導性，建立和嚴格實施規劃線管控制度，防止用地跟著產業項目走，從根本上改變產業布局與實際用地脫節的問題，防止政府供應土地后又因產業項目改變而引起土地的閑置。

1.2? 建立科學的土地供應機制，避免供應不當引起的國有土地閑置

1.2.1? 嚴格合理測算和控制項目的土地供給規模，避免土地過量供給導致的土地閑置

長期以來，我國各地普遍存在土地粗放利用的現象，不少項目供地規模高達“百畝”甚至“千畝”，遠超實際用地需要，在土地供應時就已埋下了土地閑置的隱患。強化相關主體的節約、集約用地意識，提高地方政府的項目供地門檻，創建由自然資源部門牽頭、發改、規劃、住建等部門參與的項目用地評估小組，對項目供地和用地規模進行科學評估，以節約、集約利用為準則，合理確定項目的供地和用地規模，提高項目投資強度，從土地供給源頭上防范土地閑置。

1.2.2? 建立科學的產業綜合審查機制

建立和實行產業用地負面清單制度，明確國家或地區優先發展和限制發展的產業與技術目錄。同時，按照科學發展的內涵，構建科學用地的績效評價制度，對項目的投資規模、技術含量、行業前景、土地利用效率、土地出讓價格等進行綜合評估審查，形成項目供應門檻。在土地供應時，優先供地給高科技企業，對于高能耗、高污染的項目則減少或不予供地，確保具備技術含量、經濟實力強和發展前景好的企業獲得土地使用權，減少因企業資金不足、行業發展不景氣等原因導致的土地閑置。

1.2.3? 建立履約保證金制度

土地市場較活躍的地區可在土地出讓階段簽訂土地出讓合同時，先由土地受讓方按不低于地塊出讓價款20%的比例支付履約保證金，并將保證金存入政府與企業共同監管的賬戶。在土地開發利用階段，對于按期動工建設的項目，企業可根據動工時間、投資進度，在政府的監管下，分期從賬戶中支取保證金，用于項目建設。對于不能按期動工建設而造成土地閑置的項目，政府可直接從履約保證金中收取法定土地閑置費用。

通過實行預付履約保證金，能在土地供給環節就采取有效措施防止和處置土地閑置的問題。據調查，上海市閔行區政府對新增工業用地和經營性用地就采取了履約保證金制度，根據項目動工、竣工等不同階段采取履約退還或違約罰沒的管理方式，防止土地閑置，取得了很好的效果[3]。實踐證明，這種預付履約保證金的方式能有效地防止土地閑置，是值得推廣借鑒的方式。

1.3? 完善土地出讓機制，避免“毛地”出讓導致的國有土地閑置

1.3.1? 保障充足資金，完成地塊的征收補償工作

對于新增建設用地，土地儲備機構需按相關法律要求對村集體進行足額補償，并進行農轉用報批，完成全部土地征收工作后才將土地納入政府儲備范圍。對于存量建設用地，土地儲備機構需按相關政策法規，足額補償土地權屬主體后，再將土地納入政府儲備范圍，減少政府征收補償工作不到位而產生的土地閑置。

1.3.2? 確保完成儲備地塊的地上建構筑物拆除和原產權證書注銷工作

為了避免征地拆遷遺留問題，確保土地產權清晰，土地儲備部門在完成征收補償工作之后，應對宗地進行清表，拆除地上的建構筑物及其他需要遷移的地上地下附著設施，并平整好土地。

另外，土地上的房屋租戶、產權糾紛、法律糾紛等都會導致土地出讓后無法開發利用而成為閑置土地。因此，土地儲備機構還應對地塊可能存在的權屬、經濟糾紛等進行深入細致的前期調查，并在完全處理好糾紛、支付完補償之后注銷宗地的原產權證書，防止土地受讓主體拿到土地之后不能進行正常的土地開發利用而引起土地閑置。

1.3.3? 完成地塊周邊的基礎設施配套建設

供電、供水、道路等配套設施是用地主體動工建設的基本條件，因此，在出讓宗地之前必須完成“路通、水通、電通”，如此才符合“凈地”的標準。土地儲備機構必須在土地出讓前完成宗地周邊的基礎設施配套等前期工程，防止土地出讓后因未達到“凈地”標準而閑置浪費。

2? 土地利用環節中的閑置土地處置機制

2.1? 建立國有閑置土地與土地儲備聯動處置機制

2.1.1? 制定閑置土地收儲的補償機制

對于因市場變化而經營困難，主動要求政府收儲土地的用地主體，土地儲備機構需按政策對其減免相關稅費，并進行常規的土地和建構筑物等方面的補償。

2.1.2? 建立閑置土地再利用的收益分成機制

如果政府重新掛牌公開出讓收儲的閑置土地，那么政府可在土地出讓收益中提取一定比例的收益獎勵給原閑置土地使用主體，以此來鼓勵閑置土地使用主體主動盡快將閑置土地交給政府收儲，加快閑置土地的盤活利用過程，提高閑置土地的配置效率。

2.1.3? 探索建立物業返還的閑置土地儲備機制

對于一些暫時遇到市場環境不佳、資金周轉困難的使用主體而言，他們并不愿意在法定的閑置期內將閑置土地交給政府收儲，而是傾向于等待困難轉機之后再重新利用土地進行投資開發，這往往會使土地長期閑置。針對這種情況，地方政府可探索建立物業返還的收儲機制。土地儲備機構在收儲此類閑置土地時，可與土地使用主體協商，并在補償協議中約定，在重新出讓收儲的土地時，將在原地塊上返還一定比例的物業給閑置土地原使用主體使用，以幫助企業渡過發展難關。這種返還機制提高了政府收儲閑置土地的可行性，加快了土地的盤活進程，也讓閑置土地原使用主體獲得更滿意的解決方案，使雙方實現共贏。

2.2? 建立國有閑置土地與城市更新聯動的處置機制

2.2.1? 建立閑置土地合資入股、共同開發的土地整備模式

在推進城市更新的土地整備工作時，可把閑置土地納入片區統一規劃、統一整備、統一開發，允許閑置土地使用主體將閑置土地作價入股，以股份合作的方式，與城市更新機構或負責土地整理的企業一起推進閑置土地所在片區的土地整備工作，并參與分享閑置土地盤活后的收益，以提高閑置土地使用主體盤活土地的積極性。

2.2.2? 通過調整城市更新片區規劃來盤活閑置土地

由被市場淘汰的企業所引起的閑置工業用地，地方政府可以根據新的規劃定位，將這些閑置工業用地納入片區規劃中，在與閑置土地原使用主體協商之后，將其規劃進行調整，變更為商業、科研等用地。

同時，允許有意繼續開發利用土地的閑置土地原使用主體，按照新的規劃性質與國土部門簽訂補充協議，補交土地出讓金，繼續開發使用原來的土地。如果企業由于自身原因在新規劃用途批準后2年內仍無法開發利用土地，那么政府將依法收回該土地的使用權。對于沒有意愿再開發利用閑置用地的原使用主體，政府可先按照當時該宗地的土地出讓收入返還其土地剩余使用年限的土地出讓金，然后政府依法收回該宗地。

2.2.3? 通過土地置換或物業返還的方式來盤活閑置土地

在城市片區更新統一規劃之后，土地整備實施主體可以按照城市片區的更新規劃，與閑置土地使用主體協商。在雙方同意的情況下，閑置土地使用主體可以通過接受返還物業或土地置換的方式獲得物業或其他宗地的使用權，土地整備實施主體則將閑置土地納入片區更新，統一實施片區的土地整備，在推進城市更新中盤活閑置土地。據調查，福建省三明市明溪縣通過土地置換方式，對利科生物、三老食品、如意紡織、典雅化工等小規模企業進行用地調整，提升了土地利用率[4]。明溪縣通過這種方式累計已置換盤活了閑置土地1.3萬m2，明顯加快了閑置土地的處置進度，值得其他地區借鑒。

2.3? 創新國有閑置土地的流轉機制

2.3.1? 制定閑置土地盤活獎勵政策，激勵土地使用主體流轉閑置土地

在符合規劃和不改變土地性質的前提下，引導企業結合地區產業發展態勢將閑置土地流轉再用于新興產業等具有良好發展前景的產業，在助推地區產業發展的同時盤活閑置土地。對于依法流轉的閑置土地，如果新的產業項目建設達到了地方政府約定的投資強度和稅收要求，那么地方政府可對閑置土地新使用主體給予一定獎勵。對于閑置土地原使用主體，政府則可減免其在閑置土地轉讓環節中的契稅、土地增值稅等相關稅費，以鼓勵閑置土地使用主體積極流轉盤活閑置土地。

2.3.2? 建立閑置土地轉讓“預告登記”制度

為了加快閑置土地的流轉速度，地方政府可以建立閑置土地轉讓“預告登記”制度，即允許閑置土地轉讓，但在簽訂閑置土地轉讓協議之后的1年內，實行先投入再轉讓的“預告登記”制度。由預告登記的受讓主體和原閑置土地使用主體向國土部門書面承諾，在1年內能讓土地開發利用達到非閑置標準。如果1年內土地開發利用達到了非閑置的標準，預告登記轉為正式登記。預告登記的受讓主體憑土地轉讓協議和預告登記，到規劃、建設等部門辦理項目開發建設審批手續，閑置土地正式轉讓。否則，政府不再辦理閑置土地使用權的轉移登記，依法收回閑置土地。

通過實行“預告登記”制度能盤活閑置土地，也能避免土地流轉后再閑置的問題。例如，為了盤活閑置資源，2018年8月，浙江省寧波市江北區對洪塘工業公司地塊實行預告登記，2019年5月預告登記的受讓主體領取了施工許可證，順利解決了該地塊的閑置問題[5]。

2.3.3? 允許閑置土地有條件分割出讓

在符合城市規劃、產業規劃的前提下，地方政府可允許閑置土地使用主體有條件分割出讓面積較大的閑置土地，將不同的分割地塊分別轉讓給不同的優質市場主體。但是地方政府必須根據自身的產業規劃，對受讓主體的土地開發利用情況嚴加監管，防止土地再次閑置。

3? 創新監管環節中國有閑置土地的監管機制

3.1? 完善國有閑置土地監管的法律體系

3.1.1? 完善現行《閑置土地處置辦法》

針對在閑置土地處置操作中存在的問題和難點，應細化相關規定，進一步明晰國有閑置土地的認定標準，提高地方政府監管閑置土地的效率。與此相對應，同步完善《土地管理法》《房地產管理法》等法律，形成閑置土地監管的法律體系，為地方政府監管閑置土地建立更有效的制度體系。

3.1.2? 增強《閑置土地處置辦法》的法律地位和效力

建議將完善后的《閑置土地處置辦法》上升為法律，以提高該辦法的震懾力和威嚴性，讓建設用地使用主體能充分認識到閑置土地行為屬于違法行為，需要承擔相應的法律后果，從法律上約束建設用地使用主體閑置土地的行為，提高法律監管效力。

3.1.3? 加強《閑置土地處置辦法》實施落實的強制性機制

由于多年來我國存在閑置土地監管落實難的問題，建議增加閑置土地使用主體不按時履行或不履行政府依法依規作出處置決議的征罰辦法，以強制閑置土地使用主體依法履行職責，提高土地閑置的違法違規成本和不履行監管決議的成本。

3.2? 創建國有閑置土地的聯合監管機制

3.2.1? 建立部門聯動的閑置土地查處機制

通過集體協商或制度建設進一步明確發改、國土、建設、規劃、財政等部門在閑置土地處置過程中的職責，充分發揮各部門的作用，形成聯動查處合力，提高閑置土地監管的能力和水平。

3.2.2? 建立閑置土地監管的公眾參與機制

國土部門可通過定期公布所有閑置土地的具體情況，包括閑置情況、再開發利用情況及被依法處置情況等，將每一宗國有閑置土地都置于公共監督之下。同時，向公眾宣傳閑置土地處置的法律法規，提高公眾對閑置土地的認識，鼓勵群眾通過電話、網站、微信等方式監督和舉報閑置土地，充分發揮公眾對閑置土地的監督作用。

3.2.3? 對金融機構普及閑置土地知識

對銀行等金融機構普及閑置土地知識，讓金融機構及時了解閑置土地監管的各項規定，增加金融機構對閑置土地的關注度，提高金融機構及時發現閑置土地的概率，并對閑置土地使用主體實行審慎貸款和核準融資政策，防止閑置土地產生債務難題，避免增加閑置土地的監管難度。

3.3? 健全國有閑置土地的信息化監管機制

3.3.1? 建立建設項目用地監管系統

為了實現土地利用的動態監管，建議對每一宗建設項目用地的利用情況建立一個跟蹤監管的資料信息檔案，將宗地說明、現場照片、用地類型、用地規模、投資強度、容積率及建設進展情況等信息錄入系統，以利于實施實時、動態監管。

3.3.2? 建立建設項目用地信息化動態監察系統

為了及時發現閑置土地，建議對建設項目用地利用情況開展常態化高分辨航空遙感動態監管，實行從閑置問題發現、糾正到處置的全過程信息化管理。

3.3.3? 構建多途徑的綜合監管體系

為了綜合發揮各方監管的力量，建議利用網絡、數據管理等平臺將遙感技術、地理信息系統技術等現代信息化監管方式與巡察、檢查、舉報、信訪等傳統監管方法相結合，對閑置土地展開多途徑監督，以提高閑置土地的監管效率。

參考文獻：

[1]馮彪.中國地均GDP不到歐美1/4國土部定下5年新增建設用地3256萬畝硬約束[EB/OL].[2016-04-15]http：//finance.ifeng.com/a/20160415/14323848_0.shtml.

[2]楊秀琴.中國建設用地節約集約利用研究[M].廣州：廣東經濟出版社，2017.

[3]上海市政府.閔行區：多管齊下、部門聯動，推進閑置土地處置工作[EB/OL].[2015-11-18].http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw15343/u21aw1078704.html.

[4]明溪縣政府辦.明溪縣大力實施“騰籠換鳥”盤活閑置土地廠房[EB/OL].[2018-06-06].http：//www.sm.gov.cn/zw/zwxx/xjdt/201806/t20180606_1149541.html.

[5]朱軍備.激活土地二級市場 寧波緣何走在全國前列[EB/OL].[2019-11-06].http：//finance.eastmoney.com/a/201911061283005367.html.

（編輯：季? 鑫）