長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償政府轉(zhuǎn)移支付融資法律問(wèn)題研究

張倩婷　劉鑫雨

摘 要：通過(guò)界定生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付等概念，以仙桃為例進(jìn)行調(diào)研分析，提出針對(duì)性宣傳、暢通民眾參與渠道、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等建設(shè)性意見(jiàn)。研究長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償政府轉(zhuǎn)移支付融資的法律問(wèn)題，可以規(guī)范地方政府融資平臺(tái)設(shè)立和運(yùn)作，推動(dòng)法律與制度完善，促進(jìn)公平、協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;轉(zhuǎn)移支付;法律制度

文章編號(hào)：1004-7026（2020）08-0007-04? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F205;F283;F812.4? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

長(zhǎng)江流域環(huán)境狀況不容樂(lè)觀，加強(qiáng)立法保護(hù)刻不容緩。生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明建設(shè)“八大抓手”之一，是發(fā)展綠色化的有力抓手。政府在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，力推轉(zhuǎn)移支付融資，但是也出現(xiàn)了宣傳落實(shí)不到位、透明度欠缺、補(bǔ)償機(jī)制不完善等問(wèn)題。

1? 長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償政府轉(zhuǎn)移支付融資概念界定

1.1? 政府生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付融資概念

1.1.1? 生態(tài)補(bǔ)償

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿瑖?guó)內(nèi)外學(xué)者尚未形成統(tǒng)一定義。我國(guó)目前將生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫夥譃閺V義和狹義。廣義的生態(tài)補(bǔ)償包括對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)、破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償和對(duì)造成環(huán)境污染者的收費(fèi)。狹義的生態(tài)補(bǔ)償則主要指對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源保護(hù)所獲得效益的獎(jiǎng)勵(lì)、破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源所造成損失的賠償。這里采用狹義概念[1]。

1.1.2? 轉(zhuǎn)移支付

轉(zhuǎn)移支付是指政府或企業(yè)無(wú)償支付給個(gè)人以增加其收入、購(gòu)買力的費(fèi)用，是收入進(jìn)行再分配的一種形式。轉(zhuǎn)移支付包含政府和企業(yè)兩種。此處主要討論政府的轉(zhuǎn)移支付[2]。

1.1.3? 政府轉(zhuǎn)移支付融資

根據(jù)政府間的關(guān)系，可以把政府的轉(zhuǎn)移支付分為橫向和縱向兩個(gè)方面。橫向轉(zhuǎn)移支付是指同級(jí)地方政府間發(fā)生的資金平行轉(zhuǎn)移，多是富裕地區(qū)向貧困地區(qū)供資金援助。縱向轉(zhuǎn)移支付主為中央政府對(duì)地方政府資金的轉(zhuǎn)移，主要為共享稅分享比例的協(xié)調(diào)和重要投資項(xiàng)目的撥款[3]。

1.2? 生態(tài)補(bǔ)償政府轉(zhuǎn)移支付融資與政府其他融資手段比較

1.2.1? 生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有的財(cái)政融資手段

現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償手段是中央政府在預(yù)算內(nèi)對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付為主，同時(shí)加強(qiáng)省（自治區(qū)、直轄市）以下地方政府轉(zhuǎn)移的能力，逐步形成以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的制度[4]。利用財(cái)政融資手段進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償目前還不是很成熟。

1.2.2? 政府轉(zhuǎn)移支付與政府其他融資手段比較

政府其他融資手段主要有轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)項(xiàng)目補(bǔ)償及稅收返還等融資模式。

（1）政府轉(zhuǎn)移支付融資與政府其他融資手段相同點(diǎn)。二者都是通過(guò)一定的手段，使生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目獲得直接、間接的資金支持;資金性質(zhì)相同，即轉(zhuǎn)移支付都是財(cái)政資金，行為都是政府財(cái)政資金轉(zhuǎn)移。

（2）政府轉(zhuǎn)移支付與政府其他融資手段不同點(diǎn)。補(bǔ)償形式：轉(zhuǎn)移支付通過(guò)各級(jí)政府財(cái)政支持，將資金直接撥付到生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中;政府其他融資手段，比如稅收返還政策，是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈g接的資金補(bǔ)償。資金投向?qū)ο螅荷鷳B(tài)補(bǔ)償預(yù)算內(nèi)的專項(xiàng)資金，往往投資某個(gè)具體的工程項(xiàng)目，聚焦于更新項(xiàng)目某個(gè)方面的投資;轉(zhuǎn)移支付往往更加廣泛，比如對(duì)某一領(lǐng)域的投資。

2.1? 調(diào)研基本情況

本次調(diào)研以調(diào)查法為主。湖北仙桃屬長(zhǎng)江流域江漢平原腹地，亞熱帶季風(fēng)氣候，雨量充足，四季分明。境內(nèi)河渠相通，近武漢，交通承上啟下，四通八達(dá)，是華中地區(qū)重要汽車零配件生產(chǎn)基地、食品環(huán)保產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，近年經(jīng)濟(jì)充滿活力但環(huán)境污染壓力大。當(dāng)?shù)胤e極響應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略制定規(guī)劃，有生態(tài)補(bǔ)償和政府轉(zhuǎn)移支付融資基礎(chǔ)[5]。發(fā)放問(wèn)卷360份，回收357份，有效率為99.16%。按調(diào)研對(duì)象特征進(jìn)行詳細(xì)劃分。

2.2? 長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償政府轉(zhuǎn)移支付融資法律現(xiàn)狀

2.2.1? 民眾對(duì)環(huán)境關(guān)心狀況

（1）民眾關(guān)心長(zhǎng)江流域環(huán)境。數(shù)據(jù)顯示（圖1），比較、有點(diǎn)關(guān)心占比超半數(shù)（31.67%+34.17%）;少數(shù)人毫不關(guān)心（5%）。不論處在何年齡段，人們都關(guān)心環(huán)境問(wèn)題，并且與教育程度關(guān)系不大，這利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)日咄七M(jìn)。

通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)，群眾對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境關(guān)心多為社會(huì)責(zé)任感驅(qū)使，這與近來(lái)國(guó)家環(huán)境政策宣傳落實(shí)、人們環(huán)保意識(shí)提升有關(guān)。

（2）距離影響關(guān)心程度。人們對(duì)長(zhǎng)江流域關(guān)心程度受到自己居住地和長(zhǎng)江流域間距離影響（如圖2）。居住地“住在”“靠近”長(zhǎng)江流域的人較居住地“不在”長(zhǎng)江流域旁的人而言，對(duì)長(zhǎng)江流域環(huán)境更關(guān)心。長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)政策對(duì)居住地離長(zhǎng)江流域越近的人生活覆蓋多，影響更大。

2.2.2? 民眾對(duì)相關(guān)內(nèi)容了解有限

數(shù)據(jù)表明，約77.3%的民眾不了解“生態(tài)補(bǔ)償”概念，21.1%有些了解，僅1.7%比較了解（表1）。對(duì)“轉(zhuǎn)移支付”概念了解情況也較差。

此外，人們對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政府轉(zhuǎn)移支付融資的政策也不太了解，但有較高了解欲（表2）。

從事相關(guān)行業(yè)的工作人員或財(cái)政局工作者占對(duì)政策有些了解、比較了解的比例約70.7%。不了解但想要了解的人中37.79%為農(nóng)林牧漁業(yè)，政策與他們生產(chǎn)活動(dòng)家庭收入掛鉤。學(xué)生占18%，多出于個(gè)人對(duì)于社會(huì)的關(guān)注和親友活動(dòng)與此有關(guān)而想了解。了解政策信息途徑多為新聞報(bào)道、網(wǎng)上查找（47%）和微博、微信等APP（34%），只有較少人（5.3%）從政府政務(wù)部門了解這些信息。