以更新實現共贏

張靜

成都寬窄巷

一個好的城市要通過持續的有機更新，不斷優化城市功能，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

近年來，中國城市經歷了以成片改造為主的城市更新“1.0版本”，正在探索以有機更新為主的“2.0版本”。新技術和新產業對城市肌理的激活，人與社會多元關系的協同構建、老城活化和人文共建……新形勢下，中國特色的城市有機更新多元路徑正在形成。

城市有機更新中的經濟意義和目標是什么？如何實現產業升級？多元化的共建共治共享模式如何在城市有機更新中發揮作用？本刊記者近期就此專訪了住房和城鄉建設部政策研究中心原主任、中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、城市更新研究中心主任秦虹。

有效的城市更新是空間、產業及業態的同步更新

《瞭望東方周刊》：國內城市更新主要經歷了幾個階段，每個階段分別有什么特點？

秦虹：我國由于東中西部城市發展很不平衡，目前從全國范圍看，城市美化、拆除重建、保護更新這幾種方式都同時存在。但在不同時期也有一些變化，如在改革開放頭20年，各城市均處于擴張時期，城市發展以擴張新建為主，當時城市更新被稱為舊城改造，其本特點是“拆一建多”“退二進三”的大規模推倒重建。這種方式雖然使城市空間職能結構、環境等問題得到一些改善，但也產生大量負面影響，如城市肌理被破壞，保護建筑遭毀壞，城市文脈被切斷，城市特色消失等。

20世紀90年代后，吳良鏞教授通過思考北京舊城改造的實踐提出城市有機更新理論。他提出，無論從城市到建筑，還是從整體到局部，城市都如同生物體一樣是有機聯系、和諧共處的整體。有機更新概念的提出大大提升了舊城改造的理念，它要求城市建設應遵從城市內在的秩序和規律，在城市文化和肌理的保護中提升建設品質，盡可能保留城市原有的道路、建筑及風格，但通過更新提升其質量和功能。如當年北京的菊兒胡同，近些年成都的寬窄巷子、廣州的永慶坊等都是有機更新的典型案例。

有機更新做起來特別難，因為投資成本很大，回收周期很長，有的居住類項目如保持原功能，在財務上幾乎無法實現。對地方來講，推倒重建反而是能快速實現經濟效益的。所以過去的30年里，城市有機更新理論只是在部分歷史文化城市的保護中得到小規模運用，而大部分城市，依然走在大拆大建的老路上。

秦虹

目前，我國的城市更新從粉刷外墻式的環境整治、到大規模拆除重建、再到點狀或片狀的有機更新這幾種方式其實是并存的，只是過去所有城市幾乎都是“拆”為主、“改”為輔、“留”極少，現在北上廣等城市已變為“留”“改”“拆”并存模式，有機更新的理念逐步被城市政府所接受。

《瞭望東方周刊》：政府接受了新觀念，城市更新進入新階段，這個“新”的特點體現在哪幾個方面？

秦虹：一是注入新內容，目前我國進入產業與消費雙升級的發展階段，因為城市的原有空間是服務于舊產業和消費結構的，所以有效的城市更新必須是空間、產業及業態同步更新。如大量城市第二產業在退出，那么就出現了原工廠、倉庫變成了寫字樓或商場，原來的鐵路、碼頭更新為城市公園，原來的辦公樓或招待所變成了租賃式公寓等。

二是重視新傳承，注重城市歷史的傳承和文脈的延續。在更新的同時又能帶給人們新的精神、文化、休閑體驗，舊空間變成了城市的“新名片”，例如，上海田子坊、北京南鑼鼓巷、成都寬窄巷子等。

三是滿足新需求，如2019年中央提出全國范圍內進行城市老舊小區改造，要對17萬個老舊小區進行有機更新，更新內容包括加裝電梯、增加停車位、更換管線、添加養老設施等等，目標都是滿足人們對居住產生的新需求。無論住宅還是其他建筑，城市內的舊建筑客觀上都存在著與新時代、新需求相關的提升空間。

2019年5月21日，浙江省湖州市吳興區改造升級后的歷史文化街區“小西街眾創空間”（ 黃宗治/ 攝）

四是采用新方式，這包括城市更新采用先進科技，將舊建筑與新功能、新形象有機地結合在一起，也包括城市更新的融資方式不再是全靠政府資金（含賣地資金），而是通過引入股權基金和資產證券化的方式，有更多機構參與進來。

五是呈現新趨勢，按照有機更新的理念，今后城市更新將會呈現出多元化趨勢：主導者多元化，政企合作方式會越來越多，這樣可能更好地兼顧公共利益和商業利益，有利于資源優化重組;內涵多元化，既有建筑原用途轉換的更新，也有在建筑原用途不變基礎上的功能提升;外延多元化，既有單體建筑的更新，如寫字樓等，也有社區、片區的更新，主要是歷史街區改造、文化創意園區等，如上海新天地、南京1912街區、北京萊錦創意產業園區、上海1933老場坊等。

城市更新實現城市資產升值

《瞭望東方周刊》：近年來，中國城市更新的力度和速度都在迅速增加，已經成為一個新的“風口”，城市更新究竟能夠實現怎樣的經濟目標呢？

秦虹：城市更新的目標應與城市可持續發展的目標高度一致，主要包括經濟目標，讓城市更有活力;社會目標，讓社會更加和諧;環境目標，讓城市環境更可持續。

城市更新目標的實現需要很多方面支持，如要有一個具有靈活前瞻性的規劃、出臺輔助民生的政策、良好的金融及監管體制等，但在空間更新的實操層面如何才能取得成功呢？通過大量調研和國外考察，我認為最重要的有四個路徑：科技為力、產業為核、設計為美、資管為要。

成功的城市更新必須通過資產管理創造城市的價值，所以城市更新從經濟意義上來說，其實是城市資產的更新和升值。通過資產管理來實現城市更新的經濟增值，使城市更新不單是一種物質改造，而是被賦予了管理的能效。

《瞭望東方周刊》：國內外有哪些通過產業迭代賦能城市更新的典型例子？

秦虹：國際視野來看，倫敦金絲雀碼頭從港口變身新型CBD，法國南特市從典型工業城市變身為著名的旅游城市，美國的芝加哥等工業大城市創造了“銹帶復興”等等，無一不是通過創新和產業、產品結構的升級從衰退的困境中實現再繁榮。

我國一些大城市在更新中也特別注重與產業同步升級，如，北京首鋼園區是目前北京最大的更新項目，過去首鋼是北京工業的一張名片，2005年搬遷之后，“新首鋼高端產業綜合服務區”建設以跨界融合創新為鮮明特色的新一代高端產業園區，規劃定位是建設體育+、數字智能、文化創意三個主導產業，消費升級、智慧場景、綠色金融服務三個產業生態和首鋼國際人才社區，形成“三產三態一社區”的產業體系，新首鋼區會成為北京的一張新名片。

再如，今年雖有疫情影響，但2月20日上海徐匯區出讓了一塊土地，創下了310.5億元的全國總價新高。這個項目的價值在于其功能定位，徐匯區原本第三產業就很發達，這個項目將打造集商務、商業、居住、休閑、文化、生態等功能為一體的中央活動區，實現“人工智能（AI）+藝術（ART）”雙A戰略，預計將吸引金融從業人員10萬人，提供就業崗位16萬個，經濟規模達到每年700億元以上。可以預計，這個項目通過產業及業態的升級將使其成為全國最前沿、最新潮的科技文創產業集聚地之一。

問需于民、問計于民

《瞭望東方周刊》：現在很多城市都成立了城市更新辦公室等專門部門，在城市更新工作中，政府和企業各自扮演的角色是什么？

秦虹：每當某項事務涉及多方利益時，設立專門的機構來協調非常重要，毫無疑問城市更新就屬于此類。如美國1950年時城市化率達到60%，城市更新任務加重，在1957年波士頓成立了城市重建局，負責城市更新與發展管理，承擔了資金籌措、計劃制定、業務管理到多方協調的不同職能和事務。我國2019年城鎮化率達到60%，長三角、珠三角、京津冀等地區核心城市的城鎮化率已達80%甚至更高，城市已進入存量更新為主的發展階段，上海、深圳等地順勢而為，成立了專門的城市更新管理部門，政府這樣的安排對引導當地城市更新有很大的積極作用。

政府在城市更新中的作用主要是依據城市更新的規律，制定相關法律法規和標準、調整原來的規劃指標、設立產業引導基金、出臺特定的支持性經濟政策等。新規對于我國城市尤為重要，因為此前擴張式發展了幾十年，目前幾乎所有的管理規定都是針對新建建筑的。比如在不拆除重建的條件下，更新后的建筑按什么標準驗收？這些都需要有專門的對策和規定。

企業在城市更新中主要發揮實施主體的作用，有的項目福利色彩很重，政府投入為主，企業只是參與建設;有的項目采用市場化運作，則企業承擔了從設計、融資、拿項目、建設、招商、運營的全過程，實際是全方位的實施主體。需要提醒的是，城市更新涉及政府、企業（包括原產權人和新產權人）、市民多方利益，企業這個實施主體必須協調好各方關系，不能單純謀利。

《瞭望東方周刊》：城市更新最初由政府主導，逐漸擴充到市場介入，最后是多方主體共同參與。多方主體共同參與的理想模式是怎樣的？怎樣實現更好的社會效益？

秦虹：在實施主體方面，歐美國家基本經歷了從政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門和社區等地方團體三方共同進行和控制城市更新開發的過程。近幾十年來，伴隨“以人為本”理念提出，城市更新更加強調社區參與，通過開展社區規劃，實施社區復興。

歐美與我們國情不同，但城市更新的一般規律有相似之處。在以人為本的核心理念下，我們的城市更新從單純的物質更新發展到基于經濟、社會、文化等多元層面的綜合更新。

城市更新的社會目標是通過更新復興鄰里網絡、保護和延續城市歷史文脈、推進公共資源的共享共治，實現社會和諧包容發展。

社區民眾參與城市更新非常重要。公共資源和公共服務的提供除了需要“自上而下”的規劃外，居民在組織和管理層面的參與、自治也是保證居民能夠切實獲得公共服務，共享更新成果，激發社會活力的有效途徑。通過優化居住、就業的土地利用，完善公共服務配套設施，梳理公共開放空間，營造可達性強、服務匹配、功能復合、開放安全的宜居社區。在提供機制上，圍繞城市更新計劃項目，借助區域評估、實施計劃、建設方案、項目設計等環節，以廣泛的公眾參與為基礎，問需于民、問計于民往往會取得更好的效果。畢竟，城市發展的目的就是讓人民的生活更美好。