以智慧城市建設推動縣域高質量發展的路徑研究

王丹丹 戴彧 王威

摘 要：縣域城鎮化已經成為新型城鎮化的關鍵，如何避免縣域成為城鄉二元割裂發展的分割線，正引起全社會的關注。智慧城市是目前國際公認的解決城市發展難題、提升城市品質和競爭力的重要途徑，縣域需順應發展形勢，有效發揮信息化對經濟社會發展的引領作用，以智慧城市建設推動高質量發展。

關鍵詞：智慧城市 縣域發展 信息化 新型城鎮化

一、智慧城市推動縣域發展的機制分析

（一）信息技術提升城市基礎設施供給能力

從1978年到2018年，我國的城鎮化率從17.8%提高到59.58%，城鎮常住人口由1.7億人增加到8.3億人[1]，大量人口短時間內涌入城市，為城市供給能力帶來巨大壓力，以供給側結構性改革推進新型城鎮化已成為適應和引領經濟發展新常態的客觀要求。

我國國民經濟和社會發展十三五規劃的重點任務分工中明確提出，要統籌建設綜合基礎設施，加快市政基礎設施智能化轉型。隨著新型智慧城市的發展，信息技術在城市基礎設施領域有了廣泛的應用，大大提高了城市基礎設施的供給能力。通過移動通信技術、物聯網技術等，城市建筑、橋梁、道路、管網、燈桿等公共基礎設施可實現“被感知”，海量感知數據被自動采集并上傳至城市運營服務中心，經過統計、分析和處理，可以幫助城市管理者合理地配置和遠程控制市政基礎設施資源，從而達到管網擴容、節約能源、疏解交通等目的。

（二）數據資源提高城市治理科學精細水平

對于縣域來說，在短期爆發式的城鎮化過程中往往忽視城鎮建設規劃，邊建設、邊規劃，規劃趕不上變化，很多縣域城鎮化甚至延續“攤大餅”的方式全面鋪開，嚴重影響城市建設的系統性、科學性，也為城市管理帶來了巨大的挑戰。同時，隨著近幾年一二線城市產業結構加速調整，大量污染企業向位于城市群、都市區以外的縣級單元遷移，對縣域城市治理能力提出了更高要求。

時隔37年，2015年12月中央城市工作會議再次召開。會議提出要提升管理水平，著力打造智慧城市。《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》指出，以網格化管理、社會化服務為方向，以智慧城市建設為契機，充分發揮現代信息技術的優勢，加快形成與經濟社會發展相匹配的城市管理能力。智慧城市的核心在于數據資源暢通流動，通過信息技術在城市治理中的應用，將城市全要素進行數字化，在信息空間形成數字孿生城市。在此基礎上，利用城市動態模擬仿真技術、大數據分析挖掘技術、人工智能技術等，對城市運行機理和發展趨勢進行預測分析，挖掘城市規劃、建設、管理等上下游環節的規律和缺陷，提供輔助決策的方案或建議，從而實現城市治理從感性決策到理性決策，從經驗決策到數據決策，從被動決策到主動決策的模式轉變。例如，利用物聯網、5G等技術，在防汛抗旱、生態環境保護、公共設施管理等領域開展智慧應用，可以實現覆蓋全域的現場實時感知，無須派出大量人力巡邏和值守，還可以通過模型算法得到最優的資源調配方案，從而提高治理的科學水平。

（三）模式創新促進城市公共服務便捷普惠

當前是我國全面建設小康社會的關鍵時期，既面臨社會流動性和開放性日益增強，以及民生訴求多樣化、利益多元化、服務個性化、方式便利化的新形勢，又迫切需要有效破解民生領域公共服務資源短缺失衡、區域城鄉差距擴大、均等化普惠化水平不高等老問題。在財權層層上移，事權層層下放的背景下，基層政府普遍承擔著較重的公共支出事務，醫療、教育等各項公共服務供給能力不足、公共服務城鄉配置不平衡等問題在縣域表現得更加突出。

2016年，國務院辦公廳出臺《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，提出了創新我國政府服務的發展理念。2019年12月，國家發改委等7部委印發了《關于促進“互聯網+社會服務”發展的意見》，要求以智能化創新提高社會服務供給質量。在政府的引導和技術的驅動下，城市公共服務的模式、渠道、平臺等創新活動急劇增加。據統計，全國政務微信公眾賬號總量超過14萬個，功能由“信息發布”升級為政府“在線服務”的創新平臺;“支付寶+城市服務”平臺已覆蓋了31個省級單位，347個城市[2]。智慧城市對于城市公共服務，不僅是信息技術應用，更多的是一種輸出渠道和服務形式的變革，它可以不斷催生出全新的公共服務產品，使得公共服務的便捷化、普惠化成為可能。例如，在智慧教育領域，通過遠程直播，可以讓山區學生同步跟進城市名校的課堂資源，有效解決教育資源不均衡問題。在智慧醫療領域，基于人工智能的輔助診斷機器人的應用，可以解決基層衛生服務站優質醫生資源不足的問題。

（四）數字經濟加快城市產業發展轉型升級

我國縣域覆蓋面積廣，人口龐大，工農業總產值占全國一半以上，縣域產業轉型升級不僅是提升縣域經濟綜合競爭力的重要途徑，也是推進我國經濟社會全面轉型的重要基礎。改革開放40年來，支撐我國縣域經濟發展的外部條件、資源環境、產業結構、發展動力等都發生了根本性轉變，以科技創新為代表的數字經濟成為引領產業發展的新引擎。

一方面，智慧城市建設中的新技術應用形成了驅動縣域產業發展的巨大動力，智慧城市基礎設施的建設催生了大量對電子信息產品的需求，電子信息制造業這一勞動密集型產業不僅帶動當地制造業的發展，還為城鎮化過程中的農村轉移人口創造了大量的就業機會;另一方面，信息技術向傳統產業的滲透加快了產業轉型升級的步伐，以電子商務、智慧農業為代表的新業態，正促進縣域農業、制造業的優化升級和現代服務業的創新發展，對于調整縣域產業結構具有重要意義。例如“互聯網+”行動，推動了生態旅游、鄉村旅游的發展;農產品電子商務不僅可以帶動配套的生產、加工、儲藏、物流和電商服務業的發展，還可以開拓縣域消費市場新增長點。

二、縣域智慧城市建設面臨的挑戰

（一）信息化基礎總體較薄弱

自2015年10月國務院常務會議審議通過“電信普遍服務的補償機制”運行以來，行政村通寬帶的比例已超過了98%，行政村4G網絡覆蓋率也已超過98%，極大提升了農村及偏遠地區寬帶網絡基礎設施能力[3]。但在信息通訊技術掌握和利用、信息資源和知識的獲取等方面出現了新的差距，城鄉新數字鴻溝開始出現并呈現加劇的趨勢[4]。截至2019年6月，中國網民規模達到8.54億，互聯網普及率達61.2%。但非網民規模仍有5.41億，其中農村地區非網民占比為62.8%，農村人口依舊是非網民的主要組成部分[5]。此外，城鄉教育信息化水平、信息資源配置、信息消費、信息技術應用等方面存在較大差距，農村智能手機的普及率和信息應用App也都滯后于需求。總的來說，縣域信息化基礎總體仍舊比較薄弱，城鄉發展不平衡現象突出。

（二）數據資源整合共享不足

由于縱向的體制分割和橫向的發展差異，縣級政府各部門大部分系統之間在網絡、數據庫、業務流程方面沒有整合，業務協同聯動、數據共享交換難以實現，重復建設、信息孤島等現象大量存在。究其原因，一是現有信息系統通常是基于各部門自身的業務辦公與管理需求，整體架構缺乏靈活性、變更困難、可擴展性差，基礎數據庫物理分散，信息系統分散管理，缺乏協同整合能力;二是部分部門的信息系統由省、市統籌建設部署，縣級層面無法留存數據，需要上級層面進行統一協調部署，數據資源“縱強橫弱”;三是大部分縣級政府尚未建立規范有效的數據共享交換機制，很多部門間的數據共享還是依靠文件拷貝、郵件傳遞等方式實現，傳輸效率低下、數據資源質量也無法保證;四是缺乏標準體系的支撐，大部分縣級部門數據采集格式不統一、標準不一致、數據接口不兼容，導致數據獲取、數據存儲、數據交換等環節出現偏差，無法實現有效的數據共享。

（三）人才和資金壓力依然大

智慧城市建設是一個長期的、復雜的過程，需要政府、企業等投入大量的人力、物力和財力。縣域城市高級人力資源本來就不足，加上城市的虹吸效應使得具有優勢地位的城市往往將周邊處于劣勢的縣域資源吸引過去，導致大量的高學歷、高技能人才外出，向大中城市匯聚，縣域智慧城市技術創新人才嚴重短缺，尤其缺乏既懂技術又熟悉政府業務流程的復合型人才。此外，大多數縣級政府缺少或者沒有專門信息化工作推進部門和人員，身兼數職情況大量存在。人員隊伍存在平均受教育年限低、知識結構老化、對智慧城市重視和認識不足等問題，技術水平與實際業務需求存在較大差距。資金投入方面，縣域智慧城市建設投融資模式較為單一，基本都是依靠財政投入，未能充分發揮市場的力量，缺乏全社會的參與。一些縣級政府雖然吸引了運營商參與智慧城市建設，但未能建立科學有效的模式，智慧城市各參與方的權責利關系沒有充分明確，導致項目自身造血和產業帶動作用未能充分發揮，單純依靠極小的縣級財力難免捉襟見肘。

（四）智慧城市建設動力不夠

新一代信息技術應用和體制機制保障是推進智慧城市建設的重要動力。然而，大部分縣域經濟發展尚處于積累階段，經濟實力不強、發展后勁不足、創新資源要素缺乏，造成縣域自主創新能力薄弱。對于縣域企業而言，受本地科研機構數量不多、企業自身創新能力較差、核心技術對外依賴過多等因素影響，無法成為自主創新的主體。此外，由于行政管理體制機制缺乏變通性和創造性，縣域智慧城市建設缺乏有效的組織領導、項目統籌、協調推進、管理運營、人員培訓、考核評估等相關工作機制，無法形成智慧城市運營和管理的長效機制，無法充分激發社會力量參與建設的積極性和創造性，縣域智慧城市建設的可持續性不足。

三、縣域智慧城市建設的路徑建議

（一）以智慧社會為引領，注重城鄉統籌協調發展

黨的十九大報告在論述加快建設創新型國家時，提出了“智慧社會”這一概念。智慧社會體現了智慧城市和智慧鄉村的有機結合，有助于解決城鄉智慧化發展不平衡不充分問題，對于實施鄉村振興戰略具有重要現實意義。2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《數字鄉村發展戰略綱要》，要求“著力發揮信息技術創新的擴散效應、信息和知識的溢出效應、數字技術釋放的普惠效應，加快推進農業農村現代化”。縣級行政區是落地智慧社會和數字鄉村的最佳單元，是實現鄉村振興與數字中國的有力抓手。因此，縣域智慧城市建設要強化城鄉一體設計、同步實施、協同并進、融合創新，要注重縮小城鄉數字鴻溝，打造覆蓋城鄉的信息基礎設施和城市管理服務平臺，加強農業農村信息化建設，通過“互聯網+”產業生態圈輻射和帶動鄉村創業創新，形成共建共享、互聯互通、各具特色、交相輝映的城鄉融合發展格局。

（二）以體制機制創新為保障，實現健康可持續發展

智慧城市建設需要以信息技術應用和體制機制保障為雙輪驅動，要將體制機制創新放在與工程項目建設同等重要的位置，才能保障智慧城市的可持續發展。結合國內諸多城市的經驗教訓，智慧城市體制機制的設計包含組織領導、機構調整、項目管理等幾個方面。在組織領導上，設立相關工作領導小組，一般由政府一把手擔任組長，各部門一把手任小組成員，統籌推進智慧城市建設;在機構調整上，由具體部門負責全市（縣）智慧城市、大數據等信息化領域的建設實施和組織協調工作，該部門通常匯聚了一批既懂信息技術又懂政府業務的復合型人才;在項目管理上，可制定信息化項目全流程管理細則，確保各領域、各部門的相關項目建設符合全市（縣）智慧城市的頂層設計和總體要求。

（三）以三融五跨為原則，遵循省、市的融通要求

習近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調，要推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。縣級行政區的智慧化建設需要符合省、市的總體布局和標準規范，不能形成新的信息孤島。一方面，要充分利用省市統籌建設的信息化基礎設施、共性支撐平臺、垂直業務應用系統等軟硬件資源，避免重復建設和資源浪費;另一方面，要利用數據共享交換平臺，與上級進行數據共享，不僅要向上提供基層采集的數據，也要通過前置機、數據接口等方式對垂管應用系統中的本地數據按需留存，以形成縣域城市大數據資源，為本地智慧應用夯實數據基礎。

（四）以實際需求為牽引，建設本級特色智慧應用

在與國家、省、市智慧城市規劃充分對接的基礎上，根據自身經濟社會發展的特點，以及各領域的現實問題，確立符合本地實際的智慧城市體系框架。對于省市統籌建設的智慧應用，可以結合本地的特殊需求，在垂直應用系統的基礎上進行功能拓展;對于省市尚未統籌建設的領域，探索建設本地特色應用，特色智慧應用的數據要納入城市大數據資源體系，避免形成領域信息孤島。此外，智慧城市的建設、運營和管理是一個長期的系統性的工程，對于縣級政府來說，人才、資金投入壓力很大，在頂層設計的框架下，可堅持急用先行的原則，區分項目建設輕重緩急，分步有序開展新型智慧城市項目建設，在共性支撐方面和需求迫切的領域率先突破，力求建設實效。

（五）以外部資源為支撐，破解資金、人才等難題

智慧城市建設投資規模大、技術水平要求高，受經濟社會發展水平和規模的限制，大部分縣域智慧城市建設面臨資金緊張、人才不足、技術缺乏等難題，這需要發揮政府整合多方資源的能力。在資金方面，打破政府投資的單一渠道，引入市場化運作機制，采取政府和社會資本合作的方式。還可以將智慧城市建設與農業農村信息化、特色小鎮、數字鄉村等其他政策要求工作相結合，充分利用共性的建設成果，積極爭取上級的資金和政策支持。在人才方面，當地政府可以組織建立智慧城市專家咨詢委員會，聘請國內外智慧城市領域權威專家，參與縣域智慧城市規劃設計、工程審批、項目驗收、評估考核、人才培訓等工作，引入外部智力支撐。

智慧城市是城市未來發展的方向，縣域作為我國實施數字鄉村戰略和推進新型城鎮化建設的關鍵單元，應該參與到智慧城市建設中，結合省市要求和當地發展情況，因地制宜做好頂層設計和項目布局，通過信息技術驅動和體制機制創新推動智慧城市建設，從而促進經濟社會實現高質量發展。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國家統計局.中華人民共和國2018年國民經濟和社會發展統計公報[J].2018.

[2]新型智慧城市發展報告2017[M].中國計劃出版社，2017-12-01.

[3]我國超98%行政村通光纖、4G[EB/OL].

http：//www.gov.cn/xinwen/2019-08/02/content_5418092.htm.

[4]艾維依，陳明慧.城鄉新數字鴻溝問題分析及其對策[J].實事求是，2018（3）.

[5]中國互聯網信息中心（CNNIC）.第44次中國互聯網絡發展狀況統計報告[R].2019（8）.

（王丹丹，國家信息中心信息化和產業發展部。戴彧，北京國信恒達智慧城市科技發展有限公司。王威，國家信息中心信息化和產業發展部）