發展中國家與發達國家在全球金融治理中的博弈

謝暢

摘 要：發展中國家和發達國家由于發展階段的不同，在全球產業鏈中的地位不同，對于多邊開發銀行應該扮演的角色和應該起到的作用有著不同的期許。盡管雙方都能在開發合作中獲利，但是彼此獲利的程度不同。隨著發展中國家，特別是金磚國家的經濟影響力越來越大，發展中國家對于多邊開發銀行改革的訴求越來越強烈。與此同時，亞洲巨大的基礎設施投資缺口也為亞洲基礎設施投資銀行的誕生提供了契機。亞投行的快速發展是發展中國家積極主動探索與發達國家更有利的合作地位的重要探索。盡管面臨著宏觀和微觀的諸多不確定性，發展中國家依然需要堅持互利共贏的原則，為構建更合理的全球金融治理體系而努力。

關鍵詞：亞洲基礎設施投資銀行 多邊開發銀行 全球金融治理

亞洲基礎設施投資銀行自2016年開業以來，已經經營了超過3年。截至2019年11月15日，累計通過的投資項目達到53個，總計100億美元，①成員國在2019年7月13日達到100個。②憑借200多位員工的努力，亞投行踐行著“精簡、廉潔、綠色”的理念，成為多邊開發銀行中的新秀。時至今日，亞洲的基礎設施投資缺口依然很大，基礎設施投資的重要性也越來越得到世界的認同。亞投行的快速發展是對現有的國際金融組織的重要補充，也是發展中國家積極主動參與全球金融治理的重要體現。從金融危機之前，學者就開始討論全球金融治理的機制是否合理了，特別是亞洲金融危機給了亞洲的發展中國家慘痛的教訓。因此，構建亞洲自身在金融領域相互合作的機制，預防和化解金融風險一直是亞洲發展中國家的重要展望。而2008年全球金融危機之后，這樣的呼聲不僅在亞洲國家中甚為廣泛，歐洲國家對于全球金融體系能否適應經濟全球化中存在的機遇和風險也進行了反思。IMF和世界銀行的改革隨之開始，盡管改革進展緩慢，但是仍然在向著更合理的方向進行。2014年簽署《籌建亞投行備忘錄》的首批意向創始成員國包括了除印度尼西亞之外的東盟所有成員國，也許正是對于亞洲金融危機和2008年全球金融危機的回應。亞投行的成立和發展并不意味著發展中國家和發達國家之間博弈的結束，而是這場博弈的開始。本文試圖理解這場博弈背后的緣由，為看待未來全球金融治理秩序的演變提供一種思路。

一、博弈源起

發達國家和發展中國家的二元劃分說明這兩者之間存在著巨大的差異，并且這種差異決定了在發展階段和利益訴求方面的差異。這種差異并沒有在經典的國際貿易理論中呈現，但卻在現實生活中客觀存在，這種利益沖突的具體表現就是全球貨物、人員和資金流動方面的需求差異。發展中國家需要發達國家的資金和技術（主要是技術）來提高生產率;發達國家也希望能夠通過投資發展中國家實現財富的增值。發展中國家的人們渴望移民到發達國家，享受更多的發展機會和更好的生活條件;發達國家希望能夠引進廉價勞動力，同時又不稀釋自身的財富，盡可能阻撓這些廉價勞動力占據過多的社會資源。種種利益訴求在經濟全球化的飛速發展中得到呈現，其中一項突出的特點就是發展中國家和發達國家在全球金融治理中的博弈。

這種博弈主要面臨宏觀和微觀，或者說外部和內部兩方面的博弈。從外部方面講，盡管比較優勢理論告訴我們發展中國家和發達國家貿易會使得雙方都受益，但是比較優勢理論沒有告訴我們的是各自受益程度的多少。事實上，發展中國家在談判中處于明顯的劣勢：發達國家自身已經建立起一套完整的生產、消費、分配體系，發展中國家如果離開了發達國家的技術，自行摸索，很難實現快速的經濟發展。因此，比較優勢帶來的收益幾乎完全被發達國家取走了。盡管發展中國家也實現了快速的財富積累，但發達國家從發展中國家的發展中積累了更多的財富，只是由于財富基數大，所以國民總收入的增長速率相較發展中國家不那么顯著罷了。當發展中國家意識到自己越追趕，自己和發達國家的差距越大的時候，一場宏觀的博弈就開始了。

在微觀的博弈始于對外開放的財富再分配效應。雖然對發展中國家來說，改革開放的總收益是正的，但是對于不同的群體卻不都是正的，有的受益，有的受損。這種現象在發達國家同樣存在，但在發展中國家更為嚴重。因為發展中國家往往市場制度并不完善，政府的轉移支付功能和執法功能也不健全，受益的人不是坐擁壟斷地位，就是借助賄賂、尋租等非法手段。這種差異性反映在政治上就是發展中國家政治的不穩定性。

二、戰略沖突

能夠和發達國家開展這種博弈的發展中國家其實并不多，只有像金磚國家這樣有一定經濟發展基礎的經濟體才有能力與發達國家開展這種博弈。從宏觀上講，就是要從比較優勢的談判桌上分得更多的收益;從微觀上講，就是要跟隨自身的節奏，循序漸進健全國家的執法和行政功能，適時對外開放。

基礎設施投資就是發展中國家最關心的問題，這里面既有資金問題，也有技術問題。印度、俄羅斯等國的主權信用等級大多達不到A級，更不要說有著更高風險的基礎設施投資項目，融資成本之高可想而知。首先，亞洲基礎設施投資銀行憑借AAA的信用評級能夠極大地降低這些基礎設施投資的資金成本，相當于自身發展的紅利被外國資本拿走的部分更少了。，這對于發展中國家來說是相當有吸引力的。其次，發展中國家缺少技術和管理經驗，有時還面臨一些腐敗現象，導致基礎設施一再延期，甚至成為爛尾工程。多邊開發銀行有著公開透明的招標方式和豐富的管理經驗，特別是主權擔保部分的貸款，能夠和地方政府合作，指導監督項目的進行，在完成項目的同時，也傳播了先進的理念，培養了本土的員工。

亞洲存在大量的基礎設施資金缺口。據亞洲開發銀行估算，從2016年到2030年，亞洲每年需保持1.7萬億美元的基礎設施投資規模，是現有8810億美元投資規模的兩倍。http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201703/20170302525067.shtml（2019/11/25）亞洲開發銀行2018年貸款、贈款總計216億美元數據來源https：//www.adb.org/documents/adb-annual-report-2018（2019/11/25），世界銀行集團在2019年6月30日結束的財政年度中承諾了近600億美元資金（全球范圍內）數據來源https：//www.shihang.org/zh/about/annual-report#anchor-annual（2019/11/25），亞洲占比大約在1/3，相較于這樣的缺口可以說是遠遠不夠的。此外，傳統的多邊開發銀行存在很多的問題。例如，世界銀行沒有考慮到國家內部發展不平衡的問題，對于很多不是貧窮的國家來說還有很多貧窮的地區。越南在2008年就進入世行標準的中低收入國家了，但2019年還有這樣的貨車慘案。很多中低收入、中高收入和高收入國家的部分地區同樣需要發展，世界銀行對此是心有余而力不足。此外，傳統的多邊開發銀行往往給當地政府或企業某些附加條款，偏向于主權貸款和民營企業。對于發展中國來說，基礎設施這樣的大規模、長周期、正外部性的投資很難通過民營企業來解決。

世界銀行、國際貨幣基金組織自身不知道這些問題嗎？它們當然知道。但是發達國家掌握股份和話語權的治理結構就注定了它們難以快速響應發展中國家的需求。以國際貨幣基金組織為例，在2010就已經達成的國際貨幣基金組織改革方案直到2015年底才得到美國國會的批準。在2019年的第15次份額總檢查在份額調整方面也缺乏進展。未來預計很難讓美國放棄其重要事項的一票否決權。新興市場國家和發展中國家GDP占全球比重已達到一半，對全球經濟增長的貢獻率超過80%，美國在全球經濟中的比重已經下降到約20%，但美國目前在IMF中仍擁有最大投票權，為16.52%，在重大決策上仍然擁有一票否決權，發達國家在IMF中仍居于支配地位。改革為什么難？原因在于發達國家，特別是美國不愿放棄自身利益。依托美元的支配地位，美國能夠分享大多數發展中國家經濟發展的紅利，因為發展中國家引進資金、技術不得不用美元。

多邊開發銀行的哪些發展方向是發展中國家和發達國家的沖突點所在？我們從世界銀行和亞洲開發銀行的投資行業就能有所了解。世界銀行投資最多的兩個領域是公共管理、能源開采，亞洲開發銀行投資最多的領域是能源、交通參見注釋4、5提供的年報。。在某種意義上，現行的多邊開發機構不是快速占領和開拓資源行業，就是為發達國家的商業資本鳴鑼開道。公共管理也好，交通設施也罷，快速打開的國內市場對于商業資本來說都是很有吸引力的。發達國家在多邊開發機構中的投入和商業資本獲得的豐厚利潤相比就微不足道了。發展中國家想要什么？發展中國家其實想要在基礎設施和生產性領域得到快速發展，使得本國財富能夠快速積累。比如發電站、港口、橋梁、通訊設施對于發展自身生產領域的優勢，擴大出口貿易都是很有吸引力的。然而，發達國家并不愿意看到發展中國家在生產領域的快速發展，甚至是在產業鏈領域不斷向利潤更高的產業逼近。發達國家渴望的是永遠把發展中國家定位為廉價勞動力和廉價商品的供應地，資源的提供地和高附加值產品的傾銷地。發展中國家的快速發展和發達國家的戰略目標是背道而馳的。這樣的根本性區別就注定了世界銀行、亞洲開發銀行改革必然困難重重。

最先感到不滿的是以金磚國家為代表的有一定工業水平，同時又存在優勢互補的經濟體，金磚國家新開發銀行一方面能夠減少基礎設施投資中對美元的依賴，另一方面能夠加強金磚國家自身抵御金融危機的能力，成立了一個應急儲備基金。但是金磚國家畢竟覆蓋面積不廣，發展中國家吸引外資和引進發達國家的先進技術的核心任務也無法實現。發展中國家需要的不是和發達國家脫鉤，而是爭取在更有利的條件下和發達國家合作。這一歷史任務催生了亞洲基礎設施投資銀行。

三、塵埃落定

2014年，首批意向創始成員國的財長和授權代表在北京簽署了《籌建亞投行備忘錄》，當時簽署的成員國主要是發展中國家，而且范圍也不廣。盡管幾個歐洲國家、澳大利亞和韓國最初都對此設想表示感興趣，但在美國的施壓之下并沒有簽署備忘錄。亞洲基礎設施投資銀行從一開始就歡迎發達國家的參與。經過漫長的準備工作，在第四次談判代表會議時，德國、意大利、法國、澳大利亞等眾多發達國家加入，亞洲基礎設施開發銀行的歷史任務開始步入正軌。這表明發達國家也不是鐵板一塊，發達國家和發展中國家也不是二元對立的關系，存在著共同利益，都認為更合理的國際經濟秩序更有利于雙方的發展。發達國家對發展中國家的傳統定位不適用于全球化的發展趨勢。

亞投行籌備工作中多方博弈的過程已經我們很難揣測，但是通過最后的成果《亞洲基礎設施投資銀行協定》我們能夠看出發展中國家掌握了更多話語權，自己的需求得到了落實，發達國家也表達了合作的誠意。首先，《協定》確保了域內成員的出資比例不低于70%，在分配股本的時候按照60%市場匯率法和40%購買力平價法加權平均計算的GDP作為基本依據。總投票權由股份投票權、基本投票權以及創始成員享有的創始成員投票權組成，體現出更為合理的股權和治理結構和對于不同國家的國情、發展方式和市場主體的充分尊重。不附加意識形態和政治條件，尊重各國國家主權、發展道路、核心利益和政策空間，在治理標準上，強調考慮發展中國家謀求長遠和廣泛發展目標以及提升自我發展能力的需要。[6]這些都是亞投行不同于世界銀行、亞洲開發銀行等現有多邊開發銀行的特點。同時亞投行具有以增量帶動存量改革的重要作用，積極與世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行等機構合作，對于這些機構相對緩慢的改革進程具有積極的示范作用。

無論是發展中國家還是發達國家，大家加入亞投行說明大家具有共同的利益，都能從中得到切實的好處。對于發展中國家來說，他們希望能夠以更便宜的價格獲得更好的基礎設施，改善人民的生活水平，能夠為人民提供就業機會，能夠出口產品;對于發達國家來說，世界銀行等機構的改革進展緩慢，亞洲基礎設施方面的巨大缺口也是重要的投資機會。在亞投行這個平臺，發展中國家和發達國家的地位更加平等，發展中國家的需求能夠有更多機會得到回應。發展中國家能夠獲得生產能力的提高，更便利地融入世界的價值鏈，而不用擔心掠奪性開發。掠奪性開發的重要特征是投資并不能帶來自身生產能力的提高，反而背上沉重的債務負擔。經濟上不合理的建設，超前的建設，不合理的高標準往往造成失敗的投資，這種現象在中國企業的海外發展中也客觀存在。亞投行在經濟評估方面的能力和對資金的嚴格把控能夠減少此類不合理建設。

亞投行的成功建設和正常運轉并不意味著發展中國家和發達國家博弈的結束，在可以預見的未來，這種博弈還將長期存在，并且也會在其他國際金融治理體系中進一步展開。已經開展的改革包括金融危機之后巴塞爾銀行監管委員會納入了中國、印度、巴西、俄羅斯等發展中國家，發展中國家在國際金融風險監管方面的作用越來越重要，國際貨幣基金組織和世界銀行的份額和治理結構也將不斷調整。

四、展望未來

多邊開發銀行在全球金融治理中扮演的角色將隨著發展中國家的崛起而發生微妙的改變。多邊開發銀行是市場化標準的傳播者，也是推進經濟全球化的重要機構，同時也在強化現有的以美元為核心的國際貨幣體系。隨著發展中國家的崛起，發展中國家將會要求在經濟全球化中獲得更多的好處。如果大量交易和決策不再途經美元，那么以美元為核心的國際貨幣體系將會被削弱，更多的雙邊本幣結算將會使得整體世界貨幣體系更加穩定，避免對美元和美國經濟的過度依賴，實現貨幣體系的風險分散，但同時需要效率和穩定性更高的全球交易和支付體系。整個交易和支付體系以及雙邊本幣結算的推進，將是未來發展中國家和發達國家博弈的新的舞臺。