內蒙古和寧夏回族自治區低碳發展調研報告

田丹宇 王宇

摘 要：基于對內蒙古和寧夏的最新調研情況，分析了兩個自治區實現控制二氧化碳排放目標、促進經濟低碳發展和提升增長質量方面的重要意義。兩個自治區存在清潔能源未得到充分開發、產業結構偏重、實現峰值目標尚無實策等問題，應深挖西北地區清潔能源潛力，推進產業結構升級，發展綠色金融，依托重大國家戰略，繪就西北地區低碳發展工筆畫。

關鍵詞：碳排放形勢 內蒙古 寧夏

隨著“十三五”期間布局的一批國家重大高能耗項目在內蒙古、寧夏等省區相繼建成投產，西北地區控制碳排放的形勢堪憂。為提前把脈西北地區低碳發展形勢，推進全國“十三五”碳排放目標如期完成，筆者近日到內蒙古和寧夏回族自治區開展了專題調研，與省市氣候主管部門、技術支撐單位等相關負責人進行了交流，現將調研情況總結如下。

一、西北地區低碳轉型的重要意義

2019年兩會期間，習近平總書記在參加內蒙古代表團審議時指出，在“五位一體”總體布局中生態文明建設是其中一位，在新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略中堅持人與自然和諧共生是其中一條基本方略，在新發展理念中綠色是其中一大理念，在三大攻堅戰中污染防治是其中一大攻堅戰。講話要求保持加強生態文明建設的戰略定力，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，既為全國生態文明建設吃了一粒定心丸，也為西北地區指明了以綠色低碳轉型提升經濟增長質量的發展方向。

積極應對氣候變化是生態文明建設的重要組成部分，是保障國家生態環境安全、推進高質量發展的內在要求，也是中國深度參與全球治理、打造人類命運共同體的責任擔當。面對氣候變化等非傳統安全威脅，有必要準確核算中國各行政尺度的碳排放量，一地一策探索區域低碳轉型路徑，為早日實現國家碳排放峰值目標和中長期碳強度控制目標提供基礎支撐。

內蒙古、寧夏兩區作為國家資源儲備大省、西北地區經濟增長強省以及民族自治政策代表省區，在探索高碳能源稟賦地區的低碳轉型路徑方面具有一定代表性，在盡快換檔高質量發展路徑帶動周邊地區少走彎路方面具有一定示范性，在長遠布局域內資源枯竭型城市的可持續發展路徑方面具有一定引領性。綜合分析內蒙古和寧夏回族自治區的碳排放特征，有助于從“碳約束”的角度入手，探索內蒙古經濟提質增效、高質量發展的可行路徑，為全國的綠色低碳轉型貢獻“西北故事”。

二、內蒙古和寧夏回族自治區碳排放情況

（一）碳排放不降反升，清潔能源未得到充分開發

國務院《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》確定了全國碳強度下降目標為18%，其中內蒙古和寧夏回族自治區的碳強度下降目標為17%。近年來，內蒙古和寧夏回族自治區的碳排放總量和強度均呈現“不降反升”的現象，如不給予提早關注，內蒙古和寧夏回族自治區的碳排放情況極有可能成為全國如期完成碳強度五年目標、中長期目標和峰值目標的“拖后腿”地區。

值得注意的是，內蒙古和寧夏回族自治區均擁有豐富的可再生能源，太陽能輻射面積大、日照時間長，風能資源也十分豐富。例如內蒙古有“風力三峽”的美譽，風電裝機容量巨大，曾開發了全國第一個風力發電的清潔發展機制國際合作項目。但盡管新能源潛力巨大，內蒙古和寧夏整體能源消費結構仍以原煤為主，對煤炭資源的依賴程度較高，近幾年上馬的燃煤火電和煤化工項目遠未到淘汰期，新能源產業發展尚不完善。根據國家對省級人民政府控制溫室氣體排放目標考核中確定的省級電網平均二氧化碳排放因子，內蒙為0.7533，寧夏為0.6195，均高于全國平均水平，說明兩區電力生產的能源結構仍然偏重。

（二）排放來源較為集中，煤電和煤化工項目貢獻大

內蒙古截至2016年的煤炭儲量10246億噸，居全國第一，現有的煤炭產量約占全國產量的1/4，還擁有全國最大的氣田——蘇格里氣田。豐富的煤炭和油氣儲量使得全區發電量和碳排放量持續增長，人均碳排放遠高于全國平均水平。分地區來看，鄂爾多斯、包頭和呼和浩特是自治區內二氧化碳排放最多的三個盟市，占全區碳排放總量的一半以上，排放均主要來自原煤消耗。

寧夏2015年、2016年、2017年全區年度煤炭消費總量雖然占比逐年下降，但仍占較高比重。寧夏區內國家級重點項目排放占比較高，其中寧東能源化工基地是國務院確定的國家級能源化工基地、國家重要的“西電東送”火電基地和煤化工產業基地，神華寧煤煤制油等煤化工項目在“十三五”期間建成投產，新增的碳排放量直接影響寧夏全區的碳排放進度目標。

（三）低碳試點數量不多，實現峰值目標尚無實策

2010年以來，國家陸續啟動了一系列低碳試點示范工作，形成了涵蓋低碳省（市）、低碳園區、低碳社區和低碳城（鎮）試點的全方位的多層次低碳試點體系。先后組織開展了三批共87個國家低碳省區和低碳城市試點，試點地區總體碳排放強度下降快于全國平均水平，其中73個已提出峰值年份目標。與工信部合作開展51個低碳工業園區試點，開展了首批8個低碳城（鎮）試點，指導地方在全國推進低碳社區試點，并開展近零碳排放區示范工程實施方案研究。很多試點省市成立了專門的低碳發展管理機構，探索建立了碳排放總量控制制度、重大項目碳排放評價制度、低碳產品標準標識與認證制度，出臺了一批配套政策，開展了地區溫室氣體清單編制，加強排放清單和核算體系等基礎能力建設。部分城市建設了碳排放數據管理平臺，還通過碳積分、碳幣、碳信用卡、碳普惠制等方式倡導綠色低碳的生活方式和消費模式，在推動低碳發展方面取得積極成效。

內蒙古自治區在第一批國家低碳試點中沒有被列入，只有呼倫貝爾市被評為第二批國家低碳試點，烏海市被評為第三批國家低碳試點。區內共有烏海經濟開發區、鄂托克經濟開發區、赤峰紅山經濟開發區被評為國家低碳工業園區。區內沒有低碳城（鎮）試點，近零碳排放區示范工程和低碳社區試點也數量寥寥。其中烏海市作為國家第三批低碳城市試點，明確提出要在2025年達到碳排放峰值，要開展的措施包括建立碳管理制度、探索重點單位溫室氣體排放直報制度、建立低碳科技創新機制、推進現代低碳農業發展機制、建立低碳與生態文明建設考評機制。但是調研中了解，這些低碳發展舉措并未落地，實現峰值目標的前景堪憂。

寧夏回族自治區有兩個城市銀川市和吳忠市被列入第三批國家低碳試點，石嘴山高新技術產業開發區被列入國家低碳工業園區，在前兩批國家低碳試點、國家低碳城（鎮）試點中均沒有代表。銀川市提出的峰值年是2025年，配套措施是健全低碳技術與產品推廣的優惠政策和激勵機制、推進低碳技術與產品平臺建設、建立發掘、評價、推廣低碳產品和低碳技術的機制。該市出臺了《銀川市低碳城市發展規劃（2017-2020）》和《低碳城市發展三年行動計劃（2018-2020）》，在銀川和靈武推進低碳社區試點，但如期達峰難度仍然較大;吳忠市提出的峰值年是2020年，印發了《吳忠市低碳城市試點工作行動計劃（2017-2020）》，在金積工業園區打造碳中和示范工程，擴大低碳產品認證，支持上橋、永昌等6個低碳社區試點建設，開展吳忠三中、吳忠九小創建低碳示范校園。但就目前的實際排放情況和調研了解，2020年達到排放峰值幾無可能。

內蒙古和寧夏回族自治區低碳轉型的可行路徑

（一）深挖清潔能源潛力，推進產業結構升級

內蒙古自治區的工業化水平領先于西部地區和大西北地區，但第三產業產值比重仍低于全國平均水平。自治區在經濟發展和城鎮化進程中出現的產業結構單一、經濟增長動力不均衡、部分行業產能過剩等問題不容忽視。寧夏回族自治區的產業結構高碳排放特征也極為明顯，第二產業及重工業占比較高，形成了“高投資、高出口、低消費”的經濟增長模式，重化工業在經濟總量中占比較高。

內蒙古和寧夏回族自治區的生態環境脆弱，易受氣候變化的不利影響，低碳轉型刻不容緩。建議“十四五”時期在西北地區重點布局一批可再生能源項目，深挖豐富的太陽能、風能和生物質能發展潛力;同時應盡快推進以碳排放總量控制制度替代碳排放強度控制制度，努力探索一條高碳能源稟賦下的低碳轉型路徑。

（二）發展綠色金融，探索跨區域用能補償

調研發現，內蒙古和寧夏回族自治區在依靠市場手段控制碳排放方面具有一定基礎，兩個自治區都曾是清潔發展國際合作機制的重要項目來源省。內蒙古自治區將跨區域碳排放權交易列為生態文明改革重大任務，印發了《內蒙古自治區開展碳排放權交易試點工作方案》，2017年包頭市電力企業代表與深圳市完成了碳排放權清繳履約，在全國率先實現了非試點地區跨區交易。

寧夏回族自治區出臺了《關于實施生態立區戰略加快發展綠色金融的實施意見》，提出到2022年全區綠色信貸余額增速高于各項貸款平均增速、綠色債券和綠色基金規模穩步增加、綠色保險覆蓋面不斷擴大的發展目標。寧夏省財政積極為企業循環經濟項目提供貸款擔保。寧夏清潔發展機制中心開發了多個清潔發展機制重大有償貸款項目，發揮了重要支撐作用。

同時，兩區均是典型的資源型地區，各類能源資源非常豐富，使得內蒙古成為“西氣東輸”、寧夏成為“西電東送”的主干線。作為能源外調大省，內蒙古和寧夏回族自治區本地生產的電力外調到華北、華南電網，每年為京津冀等地區輸送大量的天然氣，造成了本地二氧化碳排放量的迅速升高。建議內蒙古和寧夏回族自治區與能源輸出對口地區建立區域協作補償機制，增強能源轉型的保障力度;建議探索重大項目單獨核算機制，對省區內重大國家級項目進行單獨碳排放核算，沿用“十二五”的差異化考核政策。

建議在發展綠色金融的過程中，各類主體應各司其職，能夠有效形成經濟發展向綠色、低碳、高質量方向轉型的合力。政府部門應通過參與國際倡議、出臺綠色金融法律法規和政策性文件等方式，釋放清晰的綠色發展政策信號;金融機構應通過發行債券、保險等金融產品，識別并支持由綠色低碳潛力的實體項目;專業機構應著力研究綠色金融的評價指標體系、風險評估方法、數據系統，盡快形成能夠指導綠色金融實踐的通用原則和通用標準;實體企業應主動提升綠色金融意識和能力，前瞻性布局企業發展方向，有效利用綠色資金實現高質量產能，打造“綠色低碳生產方式——獲得綠色資金支持——促進環境保護和改善——實現發展品質升級”的良性循環，將綠水青山就是金山銀山理念落到實處。

（三）依托重大國家戰略，繪就低碳發展工筆畫

建議結合國家精準脫貧攻堅戰，對某些不再適宜居住的地區進行生態搬遷，退耕還林還草，涵養生態;對于人口聚居的村鎮，應宜商則商、宜農則農、宜牧則牧，因地制宜發展分布式可再生能源，探索打造“低碳社區”、“零碳小鎮”等低碳樣板;對于具有一定產業基礎的市盟，應進一步著力提升公眾低碳意識，建立區域低排放標準，提高管理精細化水平，加快能源轉型和產業升級。

建議結合國家“一帶一路”倡議，依托內蒙古和寧夏回族自治區豐富的生態旅游資源、少數民族文化資源、沿邊和“一帶一路”沿線優勢，發掘少數民族巖畫文化產業、草原和林下種植產業、沙漠和黃河生態旅游產業，適度控制畜牧業排放，努力培育低排放產業，提升經濟發展品質，提升產業結構質量，提前規劃布局戰略性新興產業，為西北地區注入可持續發展動力。

內蒙古和寧夏回族自治區跨域國家東北、華北和西北三大區域，具有“地廣人稀”的特點，人均道路面積居全國前列，人均碳排放較高，如不盡早開展低碳轉型，將會影響全區的未來碳排放潛勢。自治區下轄各盟市的經濟發展、資源稟賦和增長潛力各不相同，應細化低碳發展載體，以工筆畫的精神繪制低碳發展藍圖。

（田丹宇，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心政策法規部。王宇，清華大學能源環境經濟研究所）