“一國兩制”下中央對特別行政區的監督權

摘 要：“一國兩制”是我國為解決香港、澳門歷史遺留問題而創立的制度，其發展至今，既保障了香港、澳門的繁榮穩定和社會發展，但同時也帶來了不少需要克服的問題。當中部分的社會問題往往折射出一定程度的制度問題，單純依靠特區政府施政以解決問題，往往如同揚湯止沸，效果強差人意。研究和強化中央對特區的監督權可加強《基本法》在特區的具體落實，也可優化“一國兩制”的實施效果。

關鍵詞：一國兩制;監督權;高度自治權

“一國兩制”作為我國為解決特別行政區歷史遺留問題所作的重大舉措，在一個單一制國家中，同時保留社會主義制度和資本主義制度。在中央的全面管治權下，特區政府擁有高度自治權，值得注意的是，特區政府的高度自治權并非其固有權力，其來自于全國人民代表大會的授予，這與聯邦國家中，各州享有固有權利是有明顯區別的。特區政府的權力來源路徑是：全國人大（代表全國人民意志）--制定特別行政區基本法--授予特別行政區高度自治權。文章試圖從中央對特別行政區的監督權著手，研究如何完善與落實中央對特別行政區的監督權。

一、中央對特區監督權的正當性論證

（一）法定監督權

（1）直接法定——全國人民代表大會

根據我國《憲法》第57條的規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。”及兩部《基本法》分別規定：“根據全國人民代表大會確定的名額和代表產生辦法，由香港（澳門）特別行政區居民中的中國公民在香港（澳門）選出香港（澳門）特別行政區的全國人民代表大會代表，參加最高國家權力機關的工作。”由此可見，我國的民主集中制度雖未在特區內部實施用以組建特區政府及其他政府機關，但在國家治理層面而言，特區作為我國不可分離的一部分，當中被賦予以人大代表身份參與全國人大的工作是合法且合理的，也進一步印證了不管是在中國大陸，還是在特區，全國人大都是最高國家權力機關。因此，由于全國人大是最高國家權力機關，且依照《憲法》享有監督一切國家機關的權力，全國人大不僅有權監督中國大陸內的所有的國家機關，也有權監督特區內的國家機關，只是具體的監督制度需要依靠《基本法》的規定以保障其實施。

（2）間接法定——中央人民政府

根據兩部《基本法》第12條的規定：“香港（澳門）特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府。”明晰了中央和特區的關系就是中央政府與地方政府的關系，而我國作為單一制國家，其基本制度為中央政府統籌領導并監督地方政府實施職能，依法施政。但由于我國特區享有高度自治權，故中央人民政府只依法行使《基本法》規定的除特區自治范圍以外的權力，即使其對地方政府有管理監督的職責，其范圍也只與高度自治權密切相關。對于特區高度自治權范圍內的權力行使，中央人民政府雖沒有行使的權力，但在權力行使不當或超越高度自治權超越界限行使之時，中央人民政府基于其作為上級政府的職責，也需積極行使其監督權。雖然《憲法》或《基本法》均沒有明示中央人民政府對特區政府的監督權，但從單一制國家中中央政府和地方政府的關系中可見，上級政府確有監督下級政府的職權，故筆者稱之為間接法定的監督權。

（二）基于授權的監督權

（1）全國人民代表大會及其常委會

根據兩部《基本法》第2條的規定：“全國人民代表大會授權香港（澳門）特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。” 由此可見，全國人民代表大會把高度自治權的對象范圍授權給予特區行使，根據授權理論，授權是指權力行使的轉移，而非權力本身的轉移，授權者會保留包含變更、收回、以及對被授權者進行監督的權力。因此，即便是特區享有高度自治權的范圍，全國人大也依法享有監督權。同理，兩部《基本法》都規定了：全國人民代表大會常務委員會授權香港（澳門）特別行政區法院在審理案件時對本法關于香港（澳門）特別行政區自治范圍內的條款自行解釋。因此，全國人大常委對特區在自治范圍內對《基本法》進行解釋也享有監督權。

（2）中央人民政府

兩部《基本法》中，涉及中央人民政府向特區授權的內容共九處，其中包括了對外事務、國際司法互助關系等內容，當中提及中央人民政府全部或部分授權特區政府處理上述事項。基于授權理論，中央人民政府對特區政府處理上述事項應享有監督權。

二、中央行使監督權時面臨的困境

（一）督權行使流于形式

（1）全國人大及其常委會被動監督

全國人民代表大會作為國家最高權力機關，有修改《基本法》的權力，全國人民代表大會常務委員會作為其常設機構，有解釋《基本法》的權力，從修改權和解釋權的內涵來看，都應當包括了監督權，因為修改和解釋往往是在監督《基本法》落實的過程中伴隨而來的。但是，從實際效果來看，全國人大及其常委會一直處于被動監督的狀態，全國人大至今未曾修改過《基本法》，而全國人大常委會至今也僅進行了五次釋法。可見以修改權和解釋權為支撐的監督權長期沒有發揮應有的作用。

（2）中央人民政府的監督權缺位

根據《基本法》的規定，兩個特區都直轄于中央人民政府，而中央人民政府只負責管理與特區相關的外交、防務、行政長官及主要官員任命之事宜，而對于其他事務，均屬于特區政府高度自治權的范圍。如果僅分析法條，便認定中央人民政府對特別行政區只有管理外交防務等職權，這顯然是片面理解。應從中央人民政府與特區之間的關系來分析，如前所述，兩個特別行政區都直轄于中央人民政府，兩者之間的關系其實是中央人民政府與地方人民政府的關系，因此即便中央人民政府不直接行使與特區內部相關的管理事務，也應該享有對這種事務的監督權。而事實上，從每年特別行政區行政長官向中央人民政府述職的情況來看，就可以印證這種監督權的真實存在，因為行政長官述職的內容正是特區內部的社會經濟發展情況，可見中央人民政府對特別行政區的監督權應進行全面理解。

（二）監督對象過窄

兩部《基本法》中都未提及全國人大及其常委、中央人民政府監督的對象范圍，但分析《基本法》的法條后，顯而易見的是中央對司法權和立法權的部分監督。這些監督權僅限于立法中對于“不符合基本法關于中央管理的事務及中央和香港（澳門）關系的條款，可將有關法律發回，但不作修改”以及司法中，“法院在審理案件時需要對本法關于中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港（澳門）特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港（澳門）特別行政區法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準，但在此以前作出的判決不受影響。”由此可見，中央對特區的監督對象僅限于部分立法和司法的范疇，且前提都是跟中央人民政府管理事務或中央和特區關系相關的問題，可見監督對象之窄，不利于具體落實《基本法》的規定。實際上，發生在特區中挑戰《憲法》與《基本法》權威的事件，特區政府往往無力應對，無法可施，這些挑釁法律底線的行為，使《基本法》乃至《憲法》的尊嚴也受到了威脅，但由于監督對象僅限于部分立法權和司法權的監督，即使特區政府施政陷入了嚴重的被動模式，中央慣常且唯一的做法也只能是支持特區政府依法施政，這反映了中央監督權未能落實到位。

（三）立法缺位問題

在香港特別行政區曾鬧得沸沸揚揚的23條立法，根據香港《基本法》第23條：“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系。”23條立法之所以會引起巨大的社會反響，除了受前殖民社會思潮影響外，立法缺陷也是很重要的原因，如果在法條內容直接設定了23條立法的時限，縮小可操作空間的范圍，社會對立情緒便能減弱。因此，從《基本法》第23條中可看出，《基本法》確實存在一些當斷不斷的立法問題，未能對社會起到指引作用。由于立法缺位的問題，中央對特區行使監督權也無從入手，若有一定時限范圍，對超時立法的問題，中央便可依法解決，以防出現社會對立的局面。

由此可見，中央對特區行使監督權面臨著不少困惑，需要完善和構建出中央對特別行政區行使監督權的制度以解決問題。

三、中央對特區監督權的完善

（一）建立恒長性監督權行使制度

（1）全國人大及其常委會主動監督

為確保香港和澳門繁榮穩定，《基本法》作為這兩地的最重要的憲制性法律之一，不可隨意改動，需要具有一定的穩定性，但為了保持《基本法》的活力以及與其現實生活的契合性，在“一國兩制“實施面臨著光憑特區政府一方努力無法解決的難題時，全國人大常委主動釋法甚至由全國人大修改《基本法》，都是存在一定合理性的，明確全國人大及其常委有監督《憲法》及《基本法》在特區實施的權力，并主動行使這項權力。面對如香港《基本法》第23條立法的挑戰，可嘗試建立監督權的保障制度，由全國人大常委會乃至全國人大主動監督，對《憲法》和《基本法》實施過程中遇到的問題提供法治化的解決方式。

（2）建立行政長官述職制度

現行的行政長官述職制度并未被法律作出規制，由于其不具備制約機制，故容易被理解為禮節性述職。但是，根據兩部《基本法》的規定，特區行政長官均需依照《基本法》的規定對中央人民政府和特別行政區負責，行政長官對中央人民政府負責乃其法定義務，故不應該把述職理解為禮節性述職，而應理解為實質性述職，并以立法方式確定賦予中央人民政府一定的糾錯功能。對于特別行政區行政長官的述職內容，不應停留在以往的一概肯定和支持方式上，而是針對其不足能提出改善建議和對策，落實監督權的行使。

（二）明確監督對象

（1）對高度自治權的監督

如前所述，中央對特區的監督權僅限于立法權和司法權，且監督范圍被限縮在中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關系的范疇，監督對象明顯過窄。事實上由于特區的高度自治權來源于中央的授權，故監督對象不應僅限于上述部分，應考慮落實對高度自治權的中央監督權，即對三個權力機關的違“憲”和違反基本法行為進行監督。

（2）確保有效監督

如前所述，如果監督權的對象擴展到違憲和違反《基本法》的方方面面，無疑會擴大了監督權的范圍，為了防止監督權泛化，破壞特區政府的高度自治權，應該建立一定的保障機制，對于行政、立法、司法的違憲或違反《基本法》中，采取主動與被動結合原則，一方面全國人大及其常委應積極主動地行使監督權，避免監督權流于形式，另一方面可嘗試由社會團體或公民主動提請全國人大及其常委行使監督權，確保監督權的具體落實。

（三）填補法律漏洞

《基本法》實踐至今，面臨了不少困難，當中不乏需要從立法途徑解決的。如《香港基本法》第23條存在的立法漏洞，還有如行政長官普選中何謂“有廣泛代表性的提名委員會”，在社會中引起了激烈討論，到底是全民代表，還是以一定民主方式協商產生代表，《基本法》應發揮其定紛止爭的功能，及時填補立法漏洞，在特區政府無力應對社會事件，以至于危害特區繁榮穩定的時候，中央應合法行使其監督權，以確保社會穩定繁榮，保證《憲法》與《基本法》在特區的實施。

參考文獻

[1] 王禹.“一國兩制”下中央對特別行政區的全面管治權[J].港澳研究，2016（02）.

作者簡介：劉曉穎（1992- ），女，澳門特別行政區人，碩士，講師，研究方向：港澳基本法。