釣魚執法的合理性與合法性分析

摘 要：隨著我國社會主義法治建設的不斷發展，法律在社會中的地位不斷提高，在社會管理過程中，行政機關執法人員的執法方式受到越來越多人的關注。一些執法機關為了通過執法來增加單位和個人的經濟利益，使得我國社會上出現了一些“釣魚執法”的現象，而這種現象正呈現出一種擴展的趨勢。文章對“釣魚執法”的合理性、合法性以及存在的一些問題進行分析，并提出相關合理化建議來防范“釣魚執法”現象的出現。

關鍵詞：行政執法;釣魚執法;合理性;合法性

“上海釣魚事件”就是一個典型的“釣魚執法”案例。該事件中，當事人孫某出于善意，幫助路人，卻遭到行政機關“釣魚式執法”，從而被認定為“非法運營”，孫某為了證明清白自斷手指。最終，此事件在社會上引起了廣泛的關注，媒體也將該事件稱之為“釣魚式”執法。

一、“釣魚執法”的概念及其表現形式

（一）”釣魚執法”的概念

“釣魚執法”出自英美法系，是其中的一個專門概念，也被稱作執法圈套。“釣魚執法”是當事人無罪免責的理由，這點與正當防衛一樣。另外，行政執法中的“釣魚執法”就相當于刑事偵查中的“誘惑取證”，兩者較為相類似。

從法理學的角度來看，“釣魚執法”中當事人起初并無違法的意圖，而是在執法機關故意為其提供了違法活動實施的特定條件和環境，再加上引誘的因素之下，才從事了違法活動。

（二）“釣魚執法”的表現形式

從表現形式上來看，可以將其分為三種：第一種被稱作為“顯露式釣魚執法”，當事人一開始就有了違法的意圖，但當事人并未將其意圖顯露出來，而是通過執法人員的引誘，使之轉化為了具體的行為;第二種是當事人從未有過違法犯罪的意圖，而執法人員故意勾引當事人產生違法犯罪的意圖，最后當事人做出了違法犯罪的行為，這種被稱之為“勾引式釣魚執法”;第三種是“陷害式釣魚執法”，當事人無任何違法犯罪的意圖，執法人員卻故意設計來陷害當事人，使當事人形成違法犯罪的事實。

二、“釣魚執法”產生的主要原因

第一， 經濟利益的誘惑是“釣魚執法”產生的最主要原因。當前，執法經濟現象十分盛行，很多執法人員在執法過程中會更多地考慮自身利益。個別執法部門和執法人員甚至想盡辦法擴充執法力量，從社會上招聘了大量的“鉤子”。有了這些“鉤子”，執法人員與其暗中勾結，想方設法地誘使原本守法的公民產生違法犯罪的意圖，進而產生違法犯罪的事實，最終落入執法人員事先設好的圈套之中，行政機關再對當事人進行相關處罰。這些執法人員表面上看似合理合法地進行了執法獲取了利益，但使得當事人卻有苦說不出，甚至想向有關部門求助卻因為證據不足而無法維護自身的合法利益。在“上海釣魚事件中”一個“釣頭”就向媒體透露過執法部門事先與“釣頭”商量好價格，抓一輛黑車可得到五百元，“釣頭”得兩百元，“釣鉤”得兩百元，剩余一百元給執法人員。每次執法前，執法人員會與這些“釣頭”聯系好，約定好時間地點，從而進行“釣魚”。這樣一來法律的公正性、嚴肅性也因為“釣魚執法”而受到極大的破壞，同時也造成了一種不良的社會風氣，社會成員間的信任感逐漸喪失。另外，根據《中華人民共和國行政處罰法》第46條“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離”。但是有些地方還沒有嚴格執行罰繳分離的規定，執法單位的收入以及個人的收入與所罰款數目直接掛鉤，這些地方的財政部門會將罰款的部分金額返還給行政執法部門，行政執法部門再將這部分款項下發給下屬機構和個人。正因為有這些經濟利益的存在，“釣魚執法”現象也普遍出現。

第二，行政權的擴大和行政權受監督制約的難度不斷增大也是“釣魚執法”產生的一方面原因。在現代社會，立法的原則性、綱要性等特點體現得越來越明顯，越來越重要。而立法機關所做的工作又是有限的，它不能為所有的行政行為都制定出相關法律依據，往往很多具體問題都是由行政機關自己去制定相關適用的細則、標準。如今的“行政”不再是傳統的行政，除了執行之外，更多的時候，“行政”被賜予了“立法”和決策的職能。[1]這使得行政權成為了公權力中最主要的部分，行政權的主動性和擴張性也日漸明顯。與此同時，導致的結果便是行政權的受監督難度不斷增大，“釣魚執法”現象普遍出現。

第三，執法人員的法律意識不高也導致了“釣魚執法”現象的出現。法治國家、法治政府的基本原則是依法執政原則，因此對于執法人員來說更要做到依法辦事。但是“釣魚執法”通過引誘、陷害的方式使得當事人陷入到執法人員的圈套中，從而使執法人員獲得證據，這種執法方式顯然與合法合理的要求背道而馳。而這些現象之所以能夠產生甚至呈現出擴展的趨勢，歸根結底還是執法人員的法律意識淡薄，忽視了社會主義法治國家建設中法律的重要性，未曾做到有法必依如另外，很多行政機關的非在編協管員他們的法律意識通常都不高，業務水平不專業。這些原因也足以導致“釣魚執法”現象進一步的加劇。

三、“釣魚執法”存在的問題

（一）“釣魚執法”不符合合法行政原則

現代法治國家行政活動中最基本原則就是依法行政原則。行政機關必須嚴格依照法定的權限、程序和法治精神進行行政管理，而要做到依法行政首先必須要做到合法行政，依法行政的首要前提就是合法行政。國家行政機關執法的具體內容要符合法律的規定，必須在法律規定的職權范圍內活動。“釣魚執法”卻與合法行政原則相沖突，這種執法方式沒有任何的法律依據。如“上海釣魚事件”中行政執法的依據是《中華人民共和國道路運輸條例》第64條。但是這條規定主要是針對“未取得道路運輸經營許可，擅自從事道路運輸經營的”這一類相對人，而該事件中的相對人單純是出于善意，并非是為了從事黑車盈利業務，因此行政機關對其進行處罰并不具有實體的法律依據。另外，行政機關執法的程序必須合法，要嚴格遵守法定的步驟、方式、順序和時限執法。而“釣魚執法”這種行政方式沒有遵守相關程序規定，因而不具有合法性。

（二）“釣魚執法”不符合合理行政原則

行政機關在執法活動中，必須做到適當、合理、公正，也就是要符合法的基本精神、立法目的，且具有客觀、充分的事實根據和法律依據，與社會生活常理相一致。執法主體要平等公正地對待當事人，以法的精神為指導，盡最大可能地、合情合理地、公平公正地照顧到各方利益。而“釣魚執法”的目的往往是為了獲得非法利益謀取私利，其對于個人的實際損害已遠遠超過行政利益。“釣魚執法”甚至采用違反道德的手段來誘使行為人采取行動以達到其目的。這種執法方式顯然不符合合理行政的原則。

（三）“釣魚執法”所收集的證據違法

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第57條規定“嚴重違反法定程序收集的證據材料”“以偷拍、偷錄、竊取等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料”“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料”不能作為定案證據。在“釣魚執法”事件中，行政機關通過勾引、陷害的方式使行政相對人陷入其設好的圈套之中，從而獲得所謂的“證據”，再利用這些虛假證據處罰當事人。按照以上規定“釣魚執法”通過不正當的手段獲得的證據都具有非法性。根據《中華人民共和國行政處罰法》第36條規定“行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查和收集證據。”因此，行政機關必須以合理合法的方式收集證據。

（四）“釣魚執法”不符合正當法律程序原則

正當法律程序原則要求行政機關在執法過程中必須遵循法定的步驟、方式、形式、順序和時限，執法要程序公正，不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的處理。“釣魚執法”事件中，行政機關對當事人作出處罰前并沒有事先通知當事人處罰的依據以及事實原由，事后也沒有聽取當事人的申辯意見，而是直接對其進行處罰。這不僅沒有考慮到相對人的合法權益，而且完全不符合正當法律程序原則。

四、防范“釣魚執法”的合理化建議

（一）完善行政執法領域的立法

在我國公權力機關中行政機關處于特殊地位，行政權是公權力中最主要的部分，如今的“行政”，除了執行之外，更多的時候，被賜予了“立法”和決策的職能，其主動性和廣泛性的特點也表現得更加明顯。因此，行政機關必須依法行政，才能有效地防止“釣魚執法”現象的出現。而要做到依法行政首先必須要做到有法可依，不斷完善行政執法領域的立法。與行政執法最具相關性的法律是行政處罰法，而該法當中并未明確規定對非法證據的認定標準，雖然對非法證據的認定在其他相關司法解釋中有規定，但也只有對行政訴訟這一階段才具有約束力，對行政處罰行為則缺乏直接的效力，因此在該法當中應當完善相關規定，其他行政執法領域的法律也應當同步修改完善。最重要的就是要制定出統一行政程序法典，這樣才能保障國家行政程序法制的統一，使行政程序法制系統化，節約立法成本。另外，制定統一的行政程序法典還可以提高國人的法律意識，特別是國家公職人員的行政程序法意識，最終達到建設法治國家的目的。

（二）嚴厲打擊“執法經濟”現象

當前個別部門片面地為了追求經濟效益，利用手中的權利違法執法，將公權私有化，從而達到增加個人執法業績，提高個人收入的目的。“釣魚執法”也是如此。只有將“執法經濟”扼殺在萌芽階段，才能有效地杜絕“釣魚執法”。要嚴格限制行政機關在社會上招聘“協防員”，國家法律明確規定國家公務員必須要參加考試才能入職，公務員在執法過程中業務水平更加專業。此外，各地要嚴格按照法律執行罰繳分離的規定，行政機關的利益和執法人員個人的收入不得與罰款數目相掛鉤，行政機關對當事人所做的罰款不得返還給執法單位和個人。

（三）強化行政執法人員素質

行政執法人員素質的高低直接關系到執法的效果。素質良好的執法人員則會依法執政，然而素質較低的執法人員則會忽視法律的重要性，他們往往濫用職權，從而導致“釣魚執法”現象的出現。因此，必須強化他們的個人素質，對他們進行相關法律方面的思想教育，提高其法律意識。執法者應當奉行法治精神，嚴格執法。另外，對于“協防員”等編外人員也要加強教育，因為這一類執法人員往往是奮斗在“釣魚執法”的前線，因而更有必要提高他們的業務水平，增強他們的法律意識，使其嚴格遵守法定程序執法。

（四）防止公權力的腐敗，加強對行政權的監督

腐敗與領導班子的個人專斷有著密不可分的聯系，當一個部門的一把手能夠對整個部門的所有事項一個人說了算的時候，他想不腐敗都難。為此，各地方、部門要按照法律規定的集體決策程序對重大問題進行討論，最后再作出決定。通過這種方式可以有效避免領導班子的個人專斷，以及腐敗的滋生和公權力的濫用，進而防止“釣魚執法”。此外，公眾參與程序和公開透明程序也都可以有效地防止公權力的腐敗，促進政務透明公開。對于行政權的監督而言，首先，行政機構要對其內部進行嚴格監督。其次，國家權利機關、國家監察機關、各級人大常委會應當加強對各級行政機關的監督，社會公民也應當積極參與對行政機關的監督，防止其對公權力的濫用，唯有內外兼顧方能有效監督。

參考文獻

[1] 姜明安.行政法[M].北京：北京大學出版社，2016.

[2] 吳昊天.行政非公開取證相關問題研究[D].華東政法大學，2014.

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[5] 姚天宇，王勇.“釣魚執法”的行政違法性及其規制[J].政治與法律，2012（06）.

[6] 宋兆源.我國行政程序法典化研究[D].中國海洋大學，2013.

作者簡介：徐杰（1998- ），男，江蘇南通人，本科，南京航空航天大學經濟與管理學院，財務會計與審計專業。