突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施探析

摘 要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政強(qiáng)制措施，適用于突發(fā)事件方面的特別法，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，文章探討了其定義、特征、種類和實(shí)施和執(zhí)行的基本原則，并以武漢新冠狀病毒肺炎事件為藍(lán)本，進(jìn)行了若干法律問題分析，提出了現(xiàn)行立法方面需要完善和修改的幾點(diǎn)意見。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;行政強(qiáng)制措施;立法完善

2019年12月底，突如其來的新型冠狀病毒肺炎，從武漢開始爆發(fā)、流行，并迅速蔓延全國(guó)，擴(kuò)散至港澳臺(tái)地區(qū)和部分國(guó)家。至2020年2月22日全國(guó)累計(jì)確診病例76395人，累計(jì)死亡2348人，研究探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政強(qiáng)制措施具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的定義

定義：突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政強(qiáng)制措施的定義及其特征

（一）定義

是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，行政機(jī)關(guān)及其他特定的主體為制止違法行為或者避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)被強(qiáng)制對(duì)象（包括公民、法人或者其他組織）的人身自由或者對(duì)其財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性限制或控制的行為。

（二）特征

（1）中間性行為，是一種臨時(shí)性措施，它不是一種最終的行政制裁。（2）實(shí)施主體的多樣性，即不限于行政機(jī)關(guān)，這是主要特征，依據(jù)《傳染病防治法》以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有關(guān)規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門外，事業(yè)單位（疾控中心）、臨時(shí)機(jī)構(gòu)（應(yīng)急處理指揮部）以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)也被賦予一定的強(qiáng)制措施權(quán)力。

三、基本原則

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的基本原則，適用于《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等特別法。具體有：

（一）法定原則;

（三）適當(dāng)性原則：采取應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)，不能過度。

（三）最大程度保護(hù)相對(duì)人利益原則：有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)被強(qiáng)制者的措施;

（四）教育與強(qiáng)制相結(jié)合。

四、強(qiáng)制措施的種類

（一）從實(shí)施主體分類（見《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》有關(guān)規(guī)定）：

（1）國(guó)務(wù)院

①疫區(qū)封鎖：國(guó)務(wù)院可以封鎖大、中城市的疫區(qū)或者跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國(guó)境;②緊急調(diào)集人員和征用儲(chǔ)備物資、房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。

（2）省、自治區(qū)、直轄市人民政府：對(duì)轄區(qū)的甲類傳染病疫區(qū)封鎖。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以上人民政府及其部門

①征用單位或者個(gè)人的財(cái)產(chǎn);②疏散、隔離并妥善安置受到威脅的人員以及其他救助措施;③控制危險(xiǎn)源、封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所、劃定警戒區(qū)、交通管制以及其他控制措施;④禁止或者限制使用設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所，中止或者限制人員密集的活動(dòng)或者可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及采取其他保護(hù)措施;⑤要求特定專長(zhǎng)的人員提供服務(wù);⑥采取防止滋生、衍生事件的措施。

但是，縣級(jí)以上人民政府可以采取的行政強(qiáng)制措施：①衛(wèi)生檢疫：報(bào)經(jīng)上一級(jí)政府決定……對(duì)出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫：②三停：停工、停業(yè)、停課;③控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽;④隔離、觀察、強(qiáng)制治療：對(duì)于傳染病病人和疑似傳染病病人可以采取隔離治療、觀察措施。

（4）各級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部

①緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備;②疏散或者隔離、對(duì)傳染病疫區(qū)實(shí)行封鎖。

（5）疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)

①對(duì)密切接觸者在指定場(chǎng)所醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施;②強(qiáng)制消毒。

（6）醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，對(duì)于甲類傳染病發(fā)現(xiàn)時(shí)

①隔離治療：對(duì)于病人、病原攜帶者、疑似病人采取隔離治療的權(quán)利;②可以對(duì)病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施;③必要的治療和控制傳播措施：醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)乙類或者丙類傳染病病人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)病情采取必要的治療和控制傳播措施;④尸體解剖查驗(yàn)、火化或者深埋。

（二）學(xué)理分類（以實(shí)施對(duì)象性質(zhì)）

（1）對(duì)人身限制措施，如組織或者強(qiáng)制特定人員提供服務(wù)、緊急調(diào)集人員、對(duì)尸體的解剖或者火化處理、對(duì)特定人員的醫(yī)學(xué)觀察或者隔離治療;（2）對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制或者銷毀措施，如強(qiáng)制消毒、緊急調(diào)集物資、征用財(cái)產(chǎn)、撲殺家禽;（3）對(duì)行為限制措施;如停課、停業(yè)、停工;（4）對(duì)特定場(chǎng)所、地區(qū)的限制措施;如限制使用人員聚集的餐廳、酒店等場(chǎng)所、封鎖疫區(qū)等。

五、補(bǔ)償救濟(jì)制度

對(duì)財(cái)物的補(bǔ)償，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，可以征用財(cái)產(chǎn)，并應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)闹贫取５俏匆?guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，實(shí)際補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)太低又缺乏調(diào)整制度，比如，2004年非典時(shí)期，廣東省財(cái)政廳規(guī)定雞、鴨、鵝等禽類每只補(bǔ)助10元，嚴(yán)重低于市場(chǎng)價(jià)值[3]，難以補(bǔ)償養(yǎng)殖戶的損失。可他山之石可以攻玉，2011年12月，香港長(zhǎng)沙灣家禽批發(fā)市場(chǎng)因禽流感將19451活雞撲殺，每只雞補(bǔ)償30元。加拿大除按市價(jià)對(duì)撲殺的家禽補(bǔ)償外，對(duì)處理死家禽時(shí)發(fā)生的后續(xù)費(fèi)還要予以補(bǔ)償。從尊重私權(quán)和保障被征用的財(cái)產(chǎn)權(quán)益出發(fā)，可以參照市場(chǎng)價(jià)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

六、法律問題分析

（一）沒有宣告疫區(qū)卻采取疫區(qū)的行政強(qiáng)制措施，行政程序有瑕疵

疫區(qū)是指?jìng)魅静≡谌巳褐斜l(fā)、流行，其病原體向周圍播散時(shí)所能波及的地區(qū)。疫區(qū)宣布本身不是行政強(qiáng)制措施，但屬于采取行政強(qiáng)制措施的前置行政行為，2020年1月23日凌晨，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部對(duì)全市公交、地鐵、輪渡、長(zhǎng)途客運(yùn)暫停營(yíng)運(yùn)、機(jī)場(chǎng)、火車站離漢通道暫時(shí)關(guān)閉，實(shí)施了交通管制，在沒有宣告武漢市是否為疫區(qū)的情況下，采取行政強(qiáng)制措施，行政程序是有瑕疵的。

（二）實(shí)行交通管制、封鎖，但未經(jīng)決定、命令并公布，法律程序不妥

2020年1月23日開始湖北省內(nèi)龔家?guī)X、G4京港澳高速鳳凰山入口、其它出武漢市的高速公路口封閉。另外，對(duì)于武漢市公共交通工具、私家車等予以限制或者禁止出行，俗稱“封城”，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第10條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)決定并公布的。截至2018年，武漢市常住人口1108.1萬人，屬于超大城市。依據(jù)《傳染病防治法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)于超大城市的封鎖屬于國(guó)務(wù)院的權(quán)限。

2020年2月，全國(guó)很多地方，封村斷路，擅自設(shè)卡攔截、斷路阻斷交通等[8]，卻未經(jīng)當(dāng)?shù)厥〖?jí)政府決定，法律程序不妥，也反映了法律意識(shí)不足的痼疾。

七、現(xiàn)行法律完善或修改的建議

（一）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條的修改

2003年5月，抗擊非典之際由國(guó)務(wù)院頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，該條例第33條規(guī)定：突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部……;必要時(shí)，對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離，并可以依法對(duì)傳染病疫區(qū)實(shí)行封鎖。規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部封鎖權(quán)，限制了人身自由，與《傳染病防治法》沖突，該法僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府在特定時(shí)期對(duì)特定范圍的疫區(qū)封鎖，前述條例屬于行政法規(guī)，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，涉及限制人身自由的強(qiáng)制措施的事項(xiàng)只能制定法律，故《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第33條的規(guī)定超出了立法權(quán)限，建議修改。

（二）需要適當(dāng)擴(kuò)大隔離治療或者醫(yī)學(xué)觀察的對(duì)象范圍

《傳染病防治法》第39條規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)有甲類傳染病人、病原攜帶者、疑似病人采取隔離治療措施，前二類人的密切接觸者采取醫(yī)學(xué)觀察及其必要措施;對(duì)于乙類、丙類傳染病人采取必要治療和控制措施，根據(jù)武漢新冠病毒肺炎（乙類傳染病）疫情的實(shí)際，對(duì)于乙類傳染病人采取治療措施是不夠的。武漢市對(duì)于確診新冠患者、疑似病人、發(fā)熱患者、密切接觸者，前述四類人均規(guī)定采取隔離治療或者醫(yī)學(xué)觀察措施，因此，現(xiàn)行《傳染病防治法》修改時(shí)可以適當(dāng)擴(kuò)大采取醫(yī)學(xué)觀察或隔離措施對(duì)象范圍。

（三）建立強(qiáng)制治療、醫(yī)學(xué)觀察和集中隔離人員的補(bǔ)償制度

現(xiàn)行法律對(duì)于突發(fā)事件強(qiáng)制措施造成財(cái)產(chǎn)損失給予補(bǔ)償，然人身自由受限的補(bǔ)償制度未立法。武漢新冠狀病毒肺炎流行期間，各地對(duì)于新型冠狀病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接觸者，普遍采取了強(qiáng)制治療、醫(yī)學(xué)觀察或者集中隔離一定期限的強(qiáng)制措施，期間的醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、住宿費(fèi)（納入醫(yī)保和財(cái)政兜底的除外），除需要立法規(guī)定有單位的人員應(yīng)按正常出勤支付其在隔離期間的工資外，沒有職業(yè)或者個(gè)體勞動(dòng)者的損失補(bǔ)償沒有制度保障，因被隔離者染疾或者可能染疾并非己愿，被隔離利于公益卻延誤了工作，適當(dāng)補(bǔ)償以分擔(dān)損失合符公平的價(jià)值取向，故宜建立補(bǔ)償制度。

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[2] 見國(guó)務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二條[S].

[3]《廣東省高致病性禽流感防治經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》第五條：國(guó)家對(duì)疫點(diǎn)和疫點(diǎn)周圍3公里范圍內(nèi)所有禽類強(qiáng)制撲殺，對(duì)因強(qiáng)制撲殺而受損失的養(yǎng)殖者按補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，……：雞、鴨、鵝等禽類每只補(bǔ)助10元，各地級(jí)以上市（以下簡(jiǎn)稱地級(jí)市）可根據(jù)實(shí)際對(duì)不同禽類和幼禽、成禽的補(bǔ)助有所區(qū)別[S].

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[7] 武漢市將對(duì)“四類人員”集中收治和隔離[EB/OL].荊楚網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1657416213185642434&wfr=spider&for=pc，2020-02-02.

[8] 史晨陽(yáng).封村、斷路，誰(shuí)給的權(quán)力？[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/370907827_120032，2020-02-06.

[9] 見《傳染病防治法》第四十三條規(guī)定[S].

[10]《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》報(bào)道.武漢：對(duì)新冠肺炎患者和密切接觸者集中隔離，拒絕配合的強(qiáng)制執(zhí)行[EB＼OL].https：//www.sohu.com/a/370215778_465287，2020-02-02.

作者簡(jiǎn)介：陳國(guó)華（1963.03- ），男，漢族，法學(xué)碩士，湖南祁陽(yáng)人，現(xiàn)任職于廣東御福律師事務(wù)所，二級(jí)律師，研究方向：行政法、經(jīng)濟(jì)法。