鄉村宜居環境治理的實踐形式及提升策略
——以新興縣“三清三拆三整治”為例

潘利紅，陳泳詩

(華南農業大學馬克思主義學院，廣東 廣州 510642)

一 問題提出的政策背景

黨的十九大提出鄉村振興戰略后，全國各地將建設“生態宜居”的鄉村放在重要位置，彰顯了黨和政府對于鄉村生態環境治理的高度重視。習近平總書記指出：“我們已到了必須加大生態環境保護建設力度的時候了，也到了有能力做好這件事情的時候了。”[1]392對于廣大村民來說，干凈的鄉村人居環境、良好的鄉村生態環境成為鄉村居民日益增長的美好生活需要的重要內容。改革開放以來我國鄉村居民生活水平得到了快速提高，然而，在追求鄉村經濟發展的過程中，一定程度上是以犧牲鄉村人居環境為代價的。廣大鄉村基礎設施欠賬較多，一定程度上存在“臟亂差”的環境問題，特別是生活污水、生活垃圾、廁所衛生嚴重影響了鄉村人居環境質量，成了國家高度關注的重要問題。因此，鄉村人居環境治理是增進廣大村民生態福祉的重要內容，不僅僅在于改善鄉村人居環境本身，更是破解新時代鄉村社會矛盾，滿足廣大村民對美好生活需要的一個有效途徑 。

廣東省委省政府將鄉村人居環境治理作為廣東實施鄉村振興戰略的切入點。根據中共中央和國務院的三年行動整治方案，2018年6月廣東省委省政府頒布了《關于全域推進廣東農村人居環境整治建設生態宜居美麗鄉村的實施方案》，提出了“千村示范、萬村整治”工程，著力解決村民群眾反映最強烈的“臟亂差”問題，開展了以縣為責任主體，以對生活污水、生活垃圾的處理和“廁所革命”為主要內容的“三清三拆三整治”行動，全域推進鄉村人居環境整治工作，力爭到2020年全省村莊完成“三清三拆三整治”任務，讓鄉村成為安居樂業的美麗家園，從根本上改變鄉村面貌，建設美麗鄉村，全力推進鄉村人居環境治理和美麗宜居鄉村建設。廣東省委農村工作辦公室指出：“建設新農村‘三清三拆三整治’是基礎工作，主要解決農村長期以來的‘臟亂差’的難題”。“三清”是清理村巷及生產工具、建筑材料亂堆亂放，清理房前屋后和村巷道雜草雜物、積存垃圾，清理溝渠池塘溪河淤泥、漂浮物和障礙物；“三拆除”是拆除危房、廢棄豬牛欄及露天廁所茅房，拆除亂搭亂建、違章建筑，拆除非法違規商業廣告、招牌等；“三整治”是整治垃圾亂扔亂放，整治污水亂排亂倒，整治“三線”(電力、電視、通信線)亂搭亂接，其中前兩項是核心內容。因此，廣東省委省政府明確要求2277個省定貧困村，18996個自然村必須開展“三清三拆三整治”村容村貌整治工作。計劃到2018年底前，粵東、粵西、粵北地區60%以上、珠三角地區全部村莊將基本完成“三清三拆三整治”工作[2]。

二 以“三清三拆三整治”推進鄉村環境治理

新興縣是一個比較傳統的農業縣，農業為主導的產業特色明顯。2016年新興縣被列為國家農村產業融合發展(多業態復合型)試點示范縣，2018年被列為廣東省“三清三拆三整治”示范縣之一，逐步形成獨有的鄉村人居環境治理模式，為實現鄉村人居環境的可持續治理創造了十分有利的條件。

(一)黨政嵌入，規劃引領

我國鄉村環境治理是在黨和政府的領導下進行的，要充分發揮地方黨政的積極性和引導作用。新興縣把鄉村人居環境的治理作為實施鄉村振興走在全省前列的首要任務。第一，成立了縣“鄉村振興領導小組”，各鎮成立了綜合協調組、規劃建設組、宣傳組、督查考核組，各工作組分工合作、落實責任，發揮各自職能。綜合協調組負責“三清三拆三整治”的統籌、溝通和協調工作；規劃建設組負責“三清三拆三整治”項目建設、監督指導項目施工和檢查驗收；宣傳組負責“三清三拆三整治”的宣傳發動和教育引導工作；督查考核組負責對各單位實施“三清三拆三整治”的情況進行督促、檢查和考核。第二，制定政策，強化政策引導。按照中央省市相關政策，制定規劃，強化政策引導，出臺《新興縣國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《新興縣廁所革命新三年行動計劃(2018—2020)》等文件。第三，健全獎懲機制。制定《新興縣鄉村振興推進工作以獎代補的實施方案》，對全縣128個行政村，每村劃撥30萬元作為“三清三拆三整治”前期費用，對按時完成清拆任務的村莊進行資金獎勵。第四，落實責任。新興縣先后制定了《關于推進鄉村振興戰略的實施意見》《關于開展“百局掛百村”“千干聯千村”活動的實施意見》等文件，實行縣處級領導掛點和“百局掛百村”“千干聯千村”制度，35名縣處級領導和114個單位掛點扶持全縣128個村的美麗鄉村建設，副科以上領導干部(含副主任科員)必須每月不少于5天返鄉(籍貫所在自然村)參與鄉村整治工作。以下是新興縣縣、鎮、村三級“三清三拆三整治”領導小組結構圖：

(二)鄉賢理事會“唱主角”

中共中央、國務院在《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》中指出，要真正使農民成為鄉村振興戰略的承載者、受益者、守護者、參與者以及衡量者。村民沒有積極性，鄉村就必然難以振興。《農村人居環境整治三年行動方案》指出：“尊重村民意愿，根據村民需求合理確定整治優先序和標準，提升村民參與人居環境整治的自覺性、積極性、主動性，保障村民決策權、參與權、監督權。”《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》中明確將“堅持農民主體地位”作為實施鄉村振興戰略的基本原則。新興縣在推進“三清三拆三整治”工作中培育和引導自然村鄉賢理事會唱主角，推動其協助政府發動對本村村民的清拆動員宣傳、參與資金籌措及管理、動員企業家鄉賢支持本村的美麗鄉村建設。自然村鄉賢理事會成員由各自然村有威望、有地位的能人、老黨員老干部老教師和熱心為本村經濟發展服務的企業家組成，并由理事成員會議選舉產生理事長、副理事長、秘書長。根據《新興縣關于培育和發展自然村“鄉賢理事會”的指導意見》，“鄉賢理事會”以參與農村公共服務，開展互幫互助服務為宗旨；以協助調解鄰里糾紛、協助興辦公益事業、協助村民自治為基本職責。目前，新興全縣1077個自然村全部成立了鄉賢理事會。

各自然村“鄉賢理事會”通過各種正式或非正式的活動全程參與本村的“三清三拆三整治”工作，向村民宣講“三清三拆三整治”的方針政策和意義。如：各自然村“鄉賢理事會”開展“三清三拆三整治”培訓班，由優秀理事會代表進行學習、參觀經驗介紹，講解鄉村振興的基本內容、意義以及農村宜居環境治理基本知識，并入戶派發宣傳單，現場跟村民詳細講解相關的政策法規、清拆內容。

鄉賢理事會通過線上線下平臺收集村民對清拆的意見和建議，在政府針對與清拆有關的各項決策舉行的座談會中發揮協助作用。如：自2015年以來，新興縣“鄉賢理事會”協助村民小組以座談會形式研究生態文明村建設1897場次、入戶宣傳2.5萬戶次、協助自然村以座談會形式研究申報“以獎代補”“一事一議”等項目5794場次。

鄉賢理事會在清拆項目的資金使用中發揮了審核作用。如：各自然村成立理財小組、財務監督小組，定期對捐款、捐物的情況進行公開，每一筆大于一定數額(一般是五千元)的資金使用必須經過理事會、經濟合作社討論通過后，將項目實施單位、實施地點、投資規模、工程進度等在村內進行公示，接受村民監督。

鄉賢帶頭捐資捐款，動員村民群眾出資出力建設家鄉。如：外出鄉賢蘇先生主動無償讓出其舊房屋作為集體建設用地，并為家鄉的垃圾廠、公廁等建設捐資；黃塘村鄉賢理事會會長何先生帶頭捐資一百萬元用于家鄉建設，并率先拆除祖屋，將騰出來的地用來建村道。在鄉賢的示范帶動下，其他鄉賢、群眾紛紛捐資、出力支持鄉村建設。

以上數據均來源于調研所得

(三)推行“公司+農戶”的溫氏模式

鑒于廣大村民群眾對美好人居環境的期望值越來越高，鄉村產業首先要環保、生態，其次才是效益。在生產、經營中，必須積極探索綠色生產與經營模式，主動公開環保信息。新興縣大力發展溫氏為代表的綠色鄉村產業。溫氏不僅是新興縣的龍頭企業，也是農業產業化國家重點龍頭企業和創新型企業，以畜禽養殖為主業、配套相關業務的跨地區現代農牧企業集團，產業覆蓋至農牧裝備、生物環保、人居環境、建筑、物聯網等多個業務領域，積極開展清潔生產和廢物料回收再利用、改善能源結構、加強環保監督管理，為綠色生產提供了較完善的“實踐藍本”。溫氏從中國農村實際出發，創造了“公司+農戶(家庭農場)”的溫氏模式，將科學健康養殖視為企業生命線，將環保工作視為企業發展過程中必須承擔的社會責任，如：在源頭上減少廢水排放及循環利用廢渣、廢物料，使其變廢為寶；在部分種雞場推廣使用自主研發的降解床處理技術。溫氏集團對合作家庭農場在環境保護方面制定了環保規范，在明確合作家庭農場為環保職責主體的前提下，要求合作家庭農場在畜禽舍建設方面，必須做到合理選址。同時，要求因地制宜建設環保設施，對廢棄物進行無害化和資源化利用。在生產工藝方面，必須采用干清糞工藝，以減少用水量，并做到雨污分流、清污分流和干濕分離。在環保設施方面，對于農業用地充足地區，家庭農場需配備堆糞棚、沼氣池、廢水儲存池和農業利用設施等，產生的糞污可充分利用，“變廢為寶”。對于農業用地不足的地區，家庭農場則需配備舍外“降解床+自動翻耙機”的糞污處理系統，對養殖過程中產生的糞尿全部進行降解，實現“零排放”，最終達到養殖生產全過程的零污染，其舍外降解床技術已被列入國務院辦公廳發布的《關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》中的推廣技術模式之一。

在基層政府、企業、村民的共同努力下，新興縣的“三清三拆三整治”工作取得顯著成效。根據《新興縣2019年政府工作報告》，截止2018年底，新興縣已拆除危、舊、棄房13005間，面積達471250平方米，完成生活垃圾、生活污水、水體污染整治434宗。全縣60%以上行政村完成了“三清三拆三整治”任務，5條精品村、128條示范村達到干凈整潔村標準，2條精品線路取得重大進展，村容村貌明顯改善。計劃到2019年底，全縣全部行政村全部完成“三清三拆三整治”環境整治任務，128個(60%以上)行政村達到干凈整潔村標準。至2020年底，159個(80%以上)行政村達到干凈整潔村標準，92個(40%以上)達到美麗宜居村標準。這充分顯示將生態宜居與“多元共治”形式相融合，能有效地改善鄉村人居環境和生態環境。下圖是新興縣“生態宜居”建設主要目標指標(到2020年目標值)：

數據來源：《新興縣鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》

三 鄉村宜居環境建設的困境

鄉村振興戰略實施以來，新興縣不斷重視鄉村宜居環境的治理。“三清三拆三整治”雖然取得了一定的成效，但鄉村環境還沒有從根本上得到改善，在整治建設過程中還存在許多問題。

(一)從政府“主導者”的角度分析

在過去很長一段時期鄉村環境治理的主動權掌握在政府手中，以致于部分基層政府習慣于發號施令，彰顯全能型政府的地位，壓抑了企業、村民等自主參與鄉村環境治理的積極性，阻礙了鄉村環境協商治理的有效開展。地方政府在“晉升錦標賽”的影響下，表現出功利化、短視化傾向。地方政府重經濟責任輕環境責任，重職權輕責任配置。個別地方政府急功近利，為獲取“立竿見影”的經濟效益而置環境保護于不顧，將民主協商拋諸腦后，不征詢村民意見，故意隱瞞企業環境污染隱患，最終導致當地生態環境不斷惡化。

地方政府機構設置不盡合理，各自為政，多頭管理，相互推諉環境治理責任，嚴重妨礙鄉村環境協商治理的開展。國家、省層面雖出臺了一系列鄉村宜居環境治理政策措施，但還沒有完全得到有效落實，在進行鄉村宜居環境治理中資金投入較為短缺。生活污水、生活垃圾處理技術規范性較差，缺乏統一的標準，導致對鄉村宜居環境治理設施的管護不夠重視，存在“重建輕管”現象。鄉村的整體規劃有待加強。如新興縣鄉村房屋建筑缺乏整體規劃，往往根據宅基地朝向和村民自己喜好進行興建修建，布局較亂，安全隱患大，加之巷道狹窄，機械無法進村清拆。道路交通基礎設施薄弱、村與村分散布局，導致鏟車、勾挖機等機械進村難度大。天堂鎮住宅布局分散凌亂、院落空曠而占地面積大，極大地降低了土地利用效率；未嚴格執行“一戶一宅”制度，村民建房大多棄舊建新，致使良田被占；在鄉村道路上電線亂拉亂接和裸露在外的現象也比較普遍。截止2018年12月，新興縣尚未開通鄉村客運的行政村還有15個。受山地地形等各類因素限制，村莊之間道路網等級較低、路況不佳，危橋較多，成為制約新興地區鄉村發展的交通瓶頸，行政村與自然村之間的連接道路仍然不暢，這無疑加大了“三清三拆三整治”行動的難度。

(二)從村民“主體者”的角度分析

新興縣農業人口為34.89萬人，占70.78%，非農人口為14.40萬人，占29.22%，農業人口數與非農人口數的比值為5∶2。在6 歲以上人群中，初小及以下文化程度者占到總人口的81%，這反映了當前新興縣人口受教育程度整體偏低，導致了村民的整體素質和接受能力偏低。

村民的小農意識根深蒂固，大局意識跟主體意識不強；環境保護方面的專業知識、法制意識淡薄，導致真正應該作為主體的廣大村民置身于鄉村宜居環境治理之外。在“三清三拆三整治”工作中，村民往往更關心的是資金多少、道路怎么修、是否修到自己門口、拆遷有沒有征地補償之類的問題。當環境問題損害村民切身利益之時,相當一部分人秉承“大鬧大解決，小鬧小解決, 不鬧不解決”的信念, 以“鬧”為上策。在部分自然村“各家自掃門前雪”的現象十分普遍，非自家門前院后的垃圾、動物糞便、動物發臭的尸體等污染物，大部分村民選擇置身事外，這歸根結底還是思想比較落后導致的。

(三)從企業“守護者”的角度分析

長期以來，鄉鎮企業作為“理性經濟人”，以追求自身利潤最大化為價值目標。企業作為鄉村經濟發展的中樞，對當地經濟發展、就業等民生問題產生重要影響，這也導致部分地方政府、村民盡管目睹企業污染環境，但是為了維護自身的利益會選擇“視而不見”。企業相關責任人、員工環保意識淡薄，直接導致環保資金的投入短缺、環保隊伍和能源結構不盡合理、創新能力較弱和環保技術落后等后果，企業在缺乏重要的基礎支撐的情況下存在對鄉村環境治理的參與度、貢獻率較低的現象。小微型企業由于經營規模較小，經濟效益偏低，以致于他們投放于環保技術層面的資金更少，同時由于資金短缺、薪金不高、平臺不夠廣闊，一般得不到掌握“高精尖”環保技術的人才青睞，這無疑阻礙企業綠色之路的前進步伐。大型的企業即便財力雄厚，但是由于員工眾多，日常開銷龐大等因素制約，在利益的驅使下，企業高層在做出環保資金決策的時候會相對保守，而謀求更高的利潤。總之，不管是大型還是小型企業，利益關是阻礙企業維護鄉村綠色發展的攔路虎，而意識關則是消滅攔路虎的關鍵一環，必須引起重視。據調查，新興縣內存在一些企業污染宜居環境的現象，如：環保部門對新興縣太平鎮金沙開發區進行排查時，發現某食品廠的漂水車間的廢水收集池、成品車間旁的曬場廢水收集池、集成河邊的曬場廢水收集池、切工車間的廢水收集池設有排污暗道通往廠外的河流。又如：車崗鎮工業開發區的魚片加工廠生產車間產生的廢水經收集后進入污水處理設施，然而，收魚車間產生的廢水沒有進入污水處理設施，而是經旁邊的排污渠直接向外排放，排入廠外的河流。種種污染環境的現象如不加以整治，企業參與鄉村環境治理便無從談起。

四 推進鄉村人居環境“善治”的路徑

鄉村人居環境治理需要政府、村民、企業共同參與治理。可見，鄉村宜居環境治理的實質是政府各部門與各社會主體上下互動的過程，需要政府、村民企業充分合作，共同參與。

(一)增強政府的主導地位

目前鄉村宜居環境治理實踐都是在黨和政府推動下進行的。要想保持鄉村宜居環境治理長期有效，就需要在確保村民等主體的權益與地位時，進一步增強政府的主導地位，確立政府在鄉村宜居環境治理過程中的權威與中心。政府應綜合運用行政手段、金融政策、人才政策、獎懲政策、宣傳教育等多種治理手段。第一，完善鄉村的整體規劃。政府作為建設責任主體，履行主體責任，統籌生態宜居美麗鄉村建設。政府應制定具體的工作方案，對資金的使用、項目的實施、進度、督促檢查等作出安排，提高組織服務能力，強化各職能部門統籌協調與技術指導，建立專職機制，細化目標服務。倡導鄉村綠色生產方式、生活方式和消費方式，堅守生態保護紅線，加強飲用水源保護，構建綠色生態屏障。第二，加強招商引資工作，加大產業招商、定向招商和以商引商力度，出臺招商引資優惠獎勵措施，為環境建設積累更豐富的資金。與此同時，也要嚴格把關引進的企業的環保質素，把高污染、高能耗的企業拒之門外。第三，加強網絡、通訊、交通等公共基礎設施建設，改變鄉村基礎設施建設落后面貌。政府應借助現代化工具和技術，緊跟時代的步伐，加快互聯網和鄉村人居環境治理的深度融合，加大鄉村環境治理的財政資金投入和完善互聯網設備，教育和培訓村民學會利用互聯網收集鄉村環境信息，引導村民在網絡平臺上發表環境保護意見，為鄉村宜居環境建設出力。第四，加強環保人才引進。實施傾向性政策，完善鄉村環保人才引進機制，并在住房、教育、醫療等方面加大政策傾斜力度，以吸引更多為鄉村環境建設出謀劃策的人才。第五，積極加強對村民、企業的宣傳教育、法制教育，提高村民、企業的環保素養，鼓勵村民積極建言獻策。

(二)培育和強化內生主體力量的參與

鄉村宜居環境治理除了增強政府的外部支持外，還需要內生力量的參與。普通村民作為鄉村人居環境治理的內生力量，除了積極、主動配合政府共同參與鄉村環境治理外，自覺的行動更是必不可少。第一，設立“環境治理專項補貼資金”，激發內生主體參與環境治理的積極性。新興縣財政按農村人口每人每年15元的標準安排補助資金，鼓勵村民對生活垃圾進行合理化處理。第二，培育村民形成與社會主義核心價值觀相契合、與村規民約相融合的“良好作風”，并鼓勵村民積極參加政府以及各社會組織組織的環境宣傳教育、培訓、競賽等活動，教育村民自覺抵制陳規陋習。如：通過比賽競爭的形式提高村民對環境治理的參與度，新興縣太平鎮下沙村委對塘村召開的“建設美麗鄉村先進戶評比”大會上，陳德生戶、簡錦洪戶被評為第一期對塘村建設美麗鄉村最清潔戶，謝瓊芳戶、陳桂森戶評為較清潔戶。“競爭”的形式越來越吸引更多的村民參加到“三清三拆三整治”行動中，這是云浮市新興縣全域推進環境整治和建設美麗鄉村的一個縮影。第三，鼓勵鄉賢積極參與治理、建言獻策，宣傳模范精英的事跡，發揮精英人物的模范引領作用。如：新興縣筠誠控股的顏董事長，作為新興縣知名鄉賢，出資近四百萬元建設家鄉(出資建設教學樓、圖書室以及禮堂等)、美化家鄉(出資用于河道清淤、公廁保潔等)，他的事跡應該作為典范來加大宣傳力度，以感染更多的村民為家鄉的環境建設出資、出力。

(三)推動企業走綠色化發展道路

推動企業走綠色化發展道路需要加強對企業的監管力度、完善企業內部的獎懲制度、推廣先進企業的優秀經驗。第一，加強監督、管理力度。如：新興縣東成鎮森村3隊養殖場負責人戚某涉嫌通過不正常運行水污染物防治設施的方式排放水污染物，新興縣環保局對其依法作出行政處罰：罰款10萬元；新興縣六祖鎮新屋村的一家養殖場有私設暗管偷排污水行為，私自用抽水泵和一條直徑5厘米的膠管將沼液儲存池的沼液抽出排入附近的佛子下坑，再經此坑流入集成河，新興縣環保局對其依法作出行政處罰：責令當事人立即改正環境違法行為；罰款5萬元，新興縣公安局依法對場主伍某作出行政拘留5日處罰；新興縣東駿陶瓷有限公司違反規定設置排污口、私設暗管，新興縣環保局對其依法作出行政處罰：罰款5萬元，并責令限期拆除。第二，可采取組織廣大企業向溫氏企業等先進企業學習的方式，推動企業建立和完善內部獎懲、考評制度。對于企業管理層，需按照“季度通報、半年督查、年度考核”的要求，對于工作不力、管理不嚴謹、進展緩慢的部門需提交書面說明及整改承諾，如造成嚴重影響的則需對相關責任人進行問責、處罰并責令其限期整改完善等。如：溫氏企業定期開展環保專項檢查，董事會每年至少開展1次環保專項檢查、事業部每半年開展1次環保專項檢查、分公司每季度開展1次環保專項檢查，及時發現問題和解決問題，對于高質量通過檢查驗收的單位予以獎勵，對于低質低效的單位則采取相應的懲罰辦法，并追究單位責任人的責任。對于普通員工，企業應該通過科學、合理的環保考核制度, 對于為企業環保作出貢獻的員工以獎金、福利、晉級等方式給予獎勵。晉級的評價標準應對標相應的環保貢獻，并保證相關的評價標準公開、透明；環保福利的發放應充考慮實際需求，如：給予衣、食、住、行或是休假方面的福利。反之，對于違反企業環保規定的員工則進行獎金、休假方面的扣減，情節嚴重者則按相應標準降級(辭退)處理。第三，積極推廣可供其他企業借鑒、學習的先進企業的技術。如：在技術方面，溫氏企業在處理畜禽糞便時，在畜禽養殖場內運用節能節水環保設備、干清糞工藝和漏縫板結合的機械刮糞裝置等高技術含量的環保設備，從多方面提高畜禽對水和飼料的利用效率，并設置降解槽讓畜禽的糞便“變廢為寶”，對環境保護起到重要作用。在人才方面，溫氏創新“公司+農戶(或家庭農場)”模式，因戶因人提出精準、有針對性的幫扶方案，在鞏固現有扶貧成果基礎上，繼續加大對貧困農民的職業技能培訓力度，將其培養為新型職業農民，讓農戶持續增收不返貧。在資金方面，溫氏創新“溫氏+扶貧戶”的模式，促進資金短缺的分散養殖經營模式向現代化規模養殖場轉變，溫氏按照主體功能區規劃計劃建設養殖小區，增加扶貧戶收入，推動畜禽養殖轉型升級，助力精準扶貧，推動了當地經濟發展和新農村建設。

有效治理能最大限度地增進公共利益，滿足公眾需要。政府、企業、村民共同參與鄉村宜居環境治理，以整治環境為“突破口”，建設生態宜居美麗鄉村，提升農村生活環境品質。