農村土地流轉的制約因素及對策研究
——以湖州市和孚鎮為例

鄧志英，黃 毅

(湖南工程學院經濟學院，湖南 湘潭 411104；湖南工程學院管理學院，湖南 湘潭 411104)

隨著經濟社會及科技、信息化發展，傳統分散的農業經營方式已不太適合現代農業機械化和規模化生產，其導致農業增收困難、農業效率低下，因此必須改變傳統農業經營模式，將閑置分散的農村土地集中起來實行連片經營與管理。早在2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中提出土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路。農村土地“三權分置”的政策使農地承包權與經營權分離，推動了農村土地自由流轉，提高了農地利用效率。十九大提出第二輪土地承包期后再延長30年，這一政策保證了農村土地經營的穩定性，有利于農民對土地進行中長期規劃，進一步加速了農村土地流轉的規模與進度。至2018年底，全國承包耕地中共流轉5.39億畝，比2017年增長5.3%。農村土地流轉是農村土地制度改革的重要環節，是實現農業發展、農民增收的必經之路，也是實現農業現代化的必經之路。那么經過多年的發展，各地區農地流轉的情況如何，流轉過程是否順利，又有哪些制約因素呢？本文以湖州市和孚鎮為例，根據和孚鎮政府提供的數據以及發放問卷調查方式獲得的一手資料，分析了和孚鎮農村土地流轉情況。研究組共對120家農戶發放問卷，回收率100%，問卷設計了包括農地流轉政策、流轉規模、流轉周期、流轉形式、簽訂合同情況、流轉價格等方面的10道選擇題。在分析與整理資料的基礎上，探討了和孚鎮農村土地流轉的基本情況以及制約農地流轉的因素，然后有針對性地提出一些對策及建議。

一 農村土地流轉基本情況調查

和孚鎮傳統農業十分發達，有全國聞名的水產養殖業、苗種業。和孚鎮下轄22個村委會，2018年農村常住人口4.9萬人，鄉鎮公共財政收入40350萬元，農村土地耕種面積39810畝，流轉耕地面積18655畝，占總面積46.9%。據調查和孚鎮農民參與農地流轉的積極性有了較大提高，農地流轉也呈現出一定規模。

(一)流轉形式有所增加，主要以轉包為主

和孚鎮區域內大多數農戶耕地資源較為豐富但利用率不高，家中主要勞動力以外出務工為主，務工收入是家庭主要收入來源，農業收入較少，仍然保留傳統農業生產方式，土地資源閑置率較高。近年隨著土地流轉政策的推廣，農民意識有所增強，參與土地流轉的積極性增加，土地流轉形式有轉包、轉讓、互換、股份合作等。至2018年底，和孚鎮農村土地(耕地)流轉面積達18655畝，其中以轉包(出租)方式進行流轉的有14672畝，占流轉總面積的78.6%，轉讓形式占比14.1%，互換形式占比7.2%，股份合作形式暫時沒有。可以發現目前和孚鎮農村土地流轉仍以轉包為主，其他形式有增加趨勢。據調查，和孚鎮農民了解農地流轉的意義，但是對農村土地流轉政策不很了解，想參與土地流轉卻不知從何處著手，也沒有專業人才來引導推進農地流轉工作。

(二)農地流轉增速緩慢，以中小面積為主

近幾年，和孚鎮政府重視農村土地流轉，農地流轉已經形成了一定規模。據調查和孚鎮近幾年土地流轉面積有所增加，2016年和孚鎮農村土地流轉面積為18353畝，2017年為18573畝，2018年為18655畝。家庭農場、專業種植大戶、農民合作社等形式開始出現，擴大了經營面積，實行了規模經營。但是，農地流轉增長幅度不大，與2016年相比較，2018年流轉面積僅增加302畝，參加土地流轉的農戶數2016年和2018年分別為10388戶、10402戶，僅增加14戶。

2018年底，和孚鎮農村土地流轉面積為18655畝，占耕地總面積的46.9%。其中，流入規模為10畝以上的農戶所流入的土地總數為16746畝。對于流入規模達到10畝以上的農戶，流入面積為10—30畝的農戶占總數的38.6%，所流入土地的總面積為2617畝；30—50畝的農戶占27.8%，總面積為3095畝；50—100畝的承包大戶占22.7%，總面積為2946畝；100—200畝的承包大戶占6.6%，總面積3169畝；200畝以上的承包大戶僅占4.3%，總面積4919畝。可以看出，達到10—50畝流轉規模的農戶數比例高達66.4%，100畝以上流轉規模的大戶只有41戶，占10.9%。和孚鎮耕地流轉仍以中小面積流轉為主，較大規模以上流轉比重偏低。

表1 和孚鎮農地流轉規模情況

(三)農地流轉主要在農民之間進行

農村土地流轉去向包括農戶、專業合作社、企業等等。根據2018年和孚鎮耕地流轉資料，流入農戶的面積是12467畝，占流轉總面積的66.8%；流向專業合作社的占25.10%；流向企業的占8%。可以看出和孚鎮農村土地流轉主要還是農戶之間的流轉，但是也呈現出多元化發展趨勢。目前，和孚鎮積極推進“戶改場”，指導農村能人、純農戶、大中專畢業生等創辦家庭農場，鼓勵合作社成員注冊家庭農場，這在一定程度上促進了土地流入家庭農場。

(四)承包周期以中短期為主

2018年，和孚鎮農村流轉耕地中流轉周期在1年以內的有118畝，占流轉總數的0.63%；1至5年的有7207畝，占總數的比例為38.63%；5至10年的有7074畝，占總數比例37.9%；10—20年的共4256畝，占總數比例22.8%。可以發現和孚鎮農村土地流轉周期以中短期為主，流轉周期在10年以內占比77.16%，長期承包比例偏低。農戶對土地的依賴更多基于短期利益追求，沒有長期規劃，流轉周期較短。近年，政府發布將農村土地承包期再延長30年的決定，經營承包戶積極參與土地流轉，流轉周期有所延長。長期流轉一般由鎮或村集體牽頭，進行統一規劃與管理。

二 和孚鎮農村土地流轉的制約因素調查

(一)農戶流轉積極性不高

和孚鎮農地耕種主要以老年人為主。老年人其他非農收入往往很少，長年以務農為生，對土地有著特殊情感而不愿意參與流轉。對于進城務工年輕人，他們也不敢轉讓土地，害怕失去生活保障，基于長遠考慮，返鄉后農地仍是他們的基本保障。大多農戶想收獲土地流轉帶來的收益但是又害怕永久失去土地，所以寧愿選擇傳統的分散式經營，有的甚至拋耕棄耕，也不愿將土地流轉出去。即使流轉出去的土地周期也比較短，和孚鎮40%左右的農村土地流轉期限為五年或五年以下，較短的流轉周期影響了農業經營主體對農地的長遠投資與規劃，不利于農地的規模經營與農業產業結構的調整。

農業生產本身周期長，經營風險大、效益低，再加上近年來自然條件及農產品價格的不穩定，專業合作社、家庭農場等大規模農業生產經營能力有限，導致種植業收益不高。因此，和孚鎮很多荒地都被開發成了魚塘，并沒有用于農產品種植，這也是影響農地流轉的重要因素。

(二)土地流轉合同簽訂率不高且不規范

根據《農村土地承包法》第37條規定，當事人雙方在采取出租、轉包、互換、轉讓等方式流轉土地承包經營權的時候，應當簽訂書面合同。和孚鎮絕大多數農戶對農村土地流轉需要簽訂合同的意識不強，認為大家都是親朋鄰里，沒有必要簽訂合同。調查結果顯示，80%的農戶認為土地流轉簽訂合同的必要性不大[1]。2018年，和孚鎮簽訂的土地流轉合同份數僅有904份，涉及的流轉面積只有13116畝，僅占總流轉面積的70%。農戶進行土地流轉時，即使簽訂了合同也不太規范或者內容簡單、不全面，流轉雙方的權利和義務也不明確。根據《農村土地承包法》，當事人雙方在流轉土地承包經營權的時候，應當報發包方備案。和孚鎮農地流轉過程中，只有27%的流轉合同在村委會或鄉政府登記、備案過。絕大多數農戶在土地流轉過程中沒有備案意識，流轉過程簡單，基本不按正常程序進行[1]。由于合同簽訂不規范，流轉的土地如果因為自然氣候多變和市場的不穩定而導致利益受損，一旦不能及時協調解決，很容易造成糾紛隱患和群體性事件。

(三)流轉信息渠道不暢通，中介服務組織缺乏

和孚鎮尚未形成完善的土地流轉市場，中介服務組織機構和流轉機制缺乏，土地流轉行為往往由政府推動或農戶之間自發進行。由于政府部門沒有設立專門機構和專業人員來管理土地流轉相關工作，土地轉讓相關信息沒有及時公布，經常出現土地流轉供求信息受阻或滯后，想轉出的沒轉出，想承租的租不到的失衡狀態。據調查和孚鎮農戶對土地流轉相關政策了解不多，63%的農戶知道一點，甚至有29%的農戶一點也不知道，只有8%的農戶比較了解農村土地流轉的相關政策。和孚鎮土地流轉信息渠道不暢，傳播輻射范圍較小，農地流轉供求失衡現象時常發生，影響到和孚鎮農村土地流轉的速度和規模。

(四)政府政策扶持力度不大，對流轉價格監管不力

雖然和孚鎮政府已經出臺了農村土地流轉的一些相關政策，但由于多方面原因，有些扶持政策激勵性并不強或者沒有落到實處，專業大戶、合作社以及企業難以享受到政策帶來的實惠。此外，由于當地農村的養老保險、醫療保險以及社會救濟等保障功能較弱，進城務工的農戶擔心因土地流轉而失去基本生活保障[2]，農戶失地的后顧之憂阻礙了農村土地流轉的發展進程。

農村土地流轉價格是影響農村土地流轉的關鍵因素，而和孚鎮農村土地流轉價格不規范。由于信息不對稱，農戶對土地市場及農地流轉政策缺乏了解，對農地價值缺乏專業鑒定與判斷，大多數根據以往經驗或者往年土地的收入標準來定價，土地流轉的價格差別很大，沒有統一標準，有時損害了當事人的權益。據調查有65.8%的農戶對流轉價格不滿意，46%的農戶認為流轉價格比市場價要低，6%的農戶認為流轉價格高于市場價。和孚鎮農村土地流轉價格平均在500-600元/畝。由于沒有統一的定價標準和監管機制，橫港、張村、李市等村的部分土地價格被壓低到了450元/畝，而雙福橋村、新荻村等地的土地價格卻被抬高到了1000多元/畝。和孚鎮政府應該出臺農地流轉價格的相關標準與規定，成立權威農村土地鑒定機構對農地價格作出準備判斷，對非正常價格競爭進行嚴格監督與管理來保護農民利益不受損失。

三 促進農村土地流轉的對策及建議

積極解決當前和孚鎮農村土地流轉存在的問題，逐步探索出適應和孚鎮城鎮化和工業化，適應城鄉區域協同發展，激發農民積極性的土地流轉模式，有利于增加農民收入，實現農業規模經營與農業產業結構調整，促進農業現代化發展。

(一)提高農戶參與農村土地流轉的積極性

和孚鎮政府應通過各種形式和渠道大力宣傳農村土地流轉的相關法律法規和優惠政策，特別是現行的土地確權法，讓農民更加了解土地權利，積極維護自己權益，增加對農村土地流轉的了解，積極參與土地流轉，享受土地政策帶來的實惠。政府牽頭完善農民職業技術教育培訓體系，不斷提高農民的科學文化素質和勞動技能，增強職業技術水平和把握市場經濟動向的能力，為他們從事非農職業提供有利條件。

(二)加快農地確權工作

農村土地流轉的前提和基礎是土地承包經營權的確認，土地確權也能保障農村土地按規定用途使用。如果在產權不明晰的基礎上進行土地流轉，農戶將可能因為產權不明、土地用途不清而受到侵害，也可能因為不同土地使用類型流轉的收益不同而使得財產權利受到損失。政府應加快農村土地確權工作，使農民真正成為土地的權利主體。和孚鎮已經全面完成承包地實測工作，農地承包合同簽訂率達到90%以上，農村土地承包經營權證頒發率達到80%以上[3]。和孚鎮政府要加快農地流轉，確保農地確權率達到100%。

(三)完善農村土地流轉管理機制

為避免農地流轉而引發的矛盾，必須規范農村土地流轉中包括轉讓申請、登記和備案在內的各項手續。依法完善和規范農村土地承包經營合同和土地信息登記制度，加快土地承包經營流轉信息系統建設，記錄好農村土地的登記、認證和流轉。積極引導農民簽訂統一規范的土地承包經營權轉讓合同，建立和完善土地流轉雙方的資格審查和評估準入機制，完善土地流轉合同終止后的土地退還機制，加強對土地流轉經營的跟蹤處理和監督，切實保護參與土地流轉農戶的權益。

一是構建土地流轉信息網絡平臺。建立適合本地實際的土地流轉服務平臺，土地流轉服務平臺應積極發揮政策宣傳和信息發布作用。

二是要積極培育委托代理機構、法律政策咨詢機構、地價評估機構、仲裁機構、農業保險機構等一系列中介組織，確保農村土地流轉順利有序。農村土地流轉中介組織為客戶提供專業的市場信息、咨詢評估和法律事務服務，最大限度地降低農村土地流轉中的交易成本。

(四)發揮政府激勵和引導作用

完善進城務工農民保險機制，創新農民工保險制度，讓農民工積極參與農村土地流轉，避免土地荒廢。和孚鎮政府要加快完善農村社會保障體系，建立健全農村社會保障機制，使農民在基本生活、養老、醫療、子女教育等各個方面得到保障，解決農戶進行土地流轉的后顧之憂，從而降低農戶對土地的依賴程度，積極主動參與土地流轉[2]。和孚鎮政府應當設立土地流轉專項資金，完善財政獎勵機制。建議每年增加一定的專項資金獎勵，給予積極參與農地流轉的農戶以補貼，對于規模經營的農業主體給予政策支持。例如，對土地流轉面積達到1000畝以上的，在貼息和低息貸款方面優先考慮。

(五)積極培育新型農業經營主體

和孚鎮應創新農業發展方向，積極發展現代化農業，鼓勵農戶進行集約經營，建立股份合作社，鼓勵農戶以土地使用權、技術、資金等入股農村土地股份合作社，以農戶入股的方式流轉土地，獲得更多收益，實現規模化經營。依法建立專業合作社，引導農民積極加入合作社，做好優秀的農民專業合作社認定和名錄管理，指導組建全產業鏈、全要素型農民專業合作社。發展市級、區級的示范性合作社，給各個地方的農戶進行土地流轉樹立良好榜樣。這些方針政策都可以培育新型農業經營主體，進而促進和孚鎮農村土地流轉，促進農業產業的規模化經營，加速和孚鎮農村經濟的發展。