精準扶貧視角下慈善組織參與社會救助工作的探索

任 玙

(廣東醫科大學人文與管理學院，廣東 東莞 523808)

一 引言

自從習近平總書記2013年提出精準扶貧思想之后，全國的扶貧工作實現了扶貧工作對象精準、項目精準、資金精準、措施精準、人員精準、成效精準的精準化轉向。社會救助制度在保障弱勢群體的基本生存需求方面起到了積極作用，成為扶貧工作的重要輔助力量。隨著慈善法的實施，慈善組織不斷增加，積極參與應急救災、扶貧濟困、恤病救殘等社會救助活動，為社會公眾提供公共服務。

對于慈善組織參與社會救助的研究，一些學者已經開始了探索。徐斌(2015)從合作治理的視角提出在市場和政府平衡基礎上，協調政府和民間組織，構建中國慈善組織發展的合作治理模式[1]。韓君玲(2016)從政府救助供給局限性與現實救助需求多樣性之矛盾的角度，闡述慈善組織是加強社會救助功能最直接最有效的方法和路徑[2]。江治強(2015)闡述了慈善救助與社會救助銜接的合理性，認為慈善組織扶貧濟困的本質是與社會救助銜接的天然基因，政府的態度從行政干預和控制轉向合作[3]。鄭曉齊、宋忠偉(2019)認為應該完善慈善組織參與社會救助的制度環境，明確政府與慈善組織參與社會救助的責任邊界，加強慈善組織專業化人才隊伍建設，提升慈善組織參與社會救助的社會公信力[4]。高靜華(2018)認為需要培育基層慈善組織，建立慈善救助專項基金；引入專業社會工作者提供精準救助服務，實現慈善救助與臨時救助有效銜接，建立慈善救助工作機制和協調機制[5]。

這些探索分別論證了慈善組織參與社會救助工作的合理性和可行性，并對其與政府的關系和服務策略進行了相應的分析。學界普遍認為慈善組織在社會治理方面具有天然的優勢，為社會救助工作注入了新力量，為精準扶貧和社會救助的結合開拓了新思路。本文試圖從精準扶貧的視角，分析慈善救助活動中面臨的一些現實問題，并提出相應的改進措施，以期推動慈善救助活動的健康發展。

二 慈善組織發展現狀

我國現代慈善組織的發展歷程非常短暫，只有30多年時間。改革開放以后，我國的現代公益慈善事業才開始發展。1981年成立的中國兒童少年基金會是第一個慈善組織，標志著我國公益慈善事業的開端。隨著愛德基金會、中國婦女發展基金會、中國青少年發展基金會的相繼成立，我國慈善組織發展步入一個新時代。1989年 “希望工程”的出現激發了人民大眾的慈善熱情。1994年，第一個綜合性的慈善機構——中華慈善總會成立。從此之后，慈善組織紛紛涌現，積極參與社會弱勢群體的救助工作。2016年頒布的《慈善法》為慈善組織的發展提供了有力的法治保障。這主要表現為：第一，突破了以往雙重管理體制的局限，實行新的登記認定制度，慈善組織只需在縣級以上民政局登記認定便可成立，降低了慈善組織的成立門檻。第二，規定依法登記滿兩年的慈善組織，便可獲得公開募捐的資格，保證慈善組織能夠自主獨立地發展。第三，進一步加大了捐贈人的稅收優惠力度，激勵了社會的捐贈行為。第四，明確規定了慈善組織信息公開的權責，有利于提升慈善組織透明度，增強慈善組織的公信力。

《慈善法》的創新在于擴大了慈善組織的認定范圍，不僅包括慈善基金會，而且把非營利性社團、社會服務等組織也認定為慈善組織。《慈善法》通過法律明確中國慈善組織的發展以民間組織為主，支持慈善事業民間化，厘清政府和慈善組織的關系。《慈善法》放開公募權，實現慈善組織的市場化轉變，推動了慈善事業的發展。

根據全國慈善信息公開平臺的統計，截至2019年1月底,我國當前共計有在冊5285個慈善組織，具有公募資格的慈善組織有1451個。我國慈善組織主要集中于北京、廣東、浙江、江蘇等發達地區，西部地區數量較少。從全國范圍考察，基金會占慈善組織總數量的72.24%，社會團體占比17.88%。全國排名前十位的省份慈善組織總數占比為68.7%，具有公募資格慈善組織總數已經占到全國總數的58.5%(表1)。當前民政部指定的慈善組織互聯網募捐信息平臺有騰訊公益、阿里巴巴公益、微公益等20個公益平臺。截止到2019年5月份，慈善募捐備案數量為7498份。

表1 慈善組織數量分布圖(全國排名前十位省份)

資料來源：全國慈善信息公開平臺http://cishan.chinanpo.gov.cn/platform/login.html

根據中國慈善聯合會2018年9月21日發布的《2017年度中國慈善捐助報告》公布的數字，2017年度中國境內接收國內外款物捐贈共計1499.86億元，比2016年增長7.68%，較2007年的309.25億元增長385%；捐贈總額占同年全國GDP的0.18%，人均捐贈額107.9元，比2016年增長7.11%。

慈善組織參與的社會救助活動主要圍繞貧困地區的脫貧致富、提升教育水平、疾病治療援助、助殘等方面。慈善救助的介入解決了一些政府在教育、救災、疾病治療等方面想管又無法管好的“政府失靈”問題，減輕了政府社會救助工作的壓力，一定程度上支持了扶貧工作。

精準扶貧工作自十八大之后全面展開，是實現全面建成小康社會的重要舉措。精準扶貧的優勢在于做到扶貧到戶、扶貧到人，避免數字扶貧、平均數扶貧的弊端，能夠有效保障貧困地區的基本民生，保證低收入群眾實現真正脫貧致富。扶貧攻堅不但是政府的事情，也是全社會的事情。各方力量參與，形成全社會參與的大扶貧格局是扶貧工作成功的關鍵。習近平總書記強調要動員全社會力量廣泛參與扶貧事業，鼓勵支持各類企業、社會組織、個人參與脫貧攻堅。慈善組織與政府機構相比更具有靈活性、專業性、參與性、持續性和更高的社會關注度。2017年12月份民政部為推進慈善組織參與扶貧工作，發布《國務院扶貧開發領導小組關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》。該通知為社會組織參與脫貧工作指明了方向和明確了工作范圍，鼓勵慈善組織積極參與到扶貧實踐中。慈善組織的創造性、靈活性和專業性工作解決了許多政府無法全部解決的社會問題，與政府、企業扶貧形成優勢互補。慈善救助和精準扶貧二者之間相輔相成、協同共進，為我國的全民脫貧計劃發揮著積極作用。當前慈善組織主要參與“三區三州”等深度貧困地區的脫貧工作，以幫助 1660萬絕對貧困人口真正脫貧。例如，中華慈善總會從2003年起開展“慈善情暖萬家”扶貧濟困活動，向貧困地區群眾發放善款和生活必需物資，為他們送去社會的關愛和溫暖，幫助他們渡過難關、重建美好生活。這個活動一直持續至今，產生了廣泛而深遠的社會影響。1989年由中國青少年發展基金會發起的希望工程，是我國知名的慈善活動項目。截至2018年，全國希望工程累計接受捐款150.23億元，資助困難學生594.9萬名，援建希望小學20110所，希望廚房6236個，援建希望工程圖書室31109套，培訓教師114306名，資助建設希望工程音樂教室、體育教室、美術教室，開展遠程支教、科學文體、夏令營等各種活動，積極進行教育扶貧，促進貧困地區基礎教育全面發展。

通過在中國慈善信息平臺查詢，截止到2018年，參與扶貧與發展的慈善組織共有671家，參與教育救助的慈善組織共有1137家，參與醫療援助的有538家。在國家政策、法律的支持下，慈善組織正如雨后春筍般涌現。這反映了當前我國慈善組織進入了一個快速發展的階段，慈善救助力度不斷加大，推動了社會救助工作順利開展。當前，以9958兒童緊急救助項目、919大病救助等為代表的救助類項目，以壹基金緊急救災計劃、扶貧基金會緊急救援項目等為代表的救災類項目等均深受民眾認可。

三 慈善組織參與社會救助面臨的困境

(一)慈善組織參與動機難以把握，缺乏自律約束機制

隨著《慈善法》的實施，慈善組織數量越來越多。當前大部分慈善組織規模比較小，人數很少，沒有什么組織管理機構。慈善組織作為社會性組織，核心成員比較少，參與成員來自于各個行業。大家在一起工作依靠的是信任和道德自律，大多數慈善組織成員是具有較高道德情操的熱心公益事業人士。近年來的慈善實踐表明，有部分慈善組織或個人，借慈善活動之名行謀取私利之實。例如，“善心匯”打著“扶貧濟困、均富共生”旗號構建傳銷網絡，“云南慈善媽媽”以“保護兒童，預防拐賣”的名義騙取錢財，還有慈善組織將募捐而來的衣物進行轉手倒賣等事件引發了社會關注。這種不規范甚至違法的活動反映了部分慈善組織成員缺乏道德自律。這種組織可以稱之為偽慈善組織。這類組織行為，雖然沒有政府信譽的背書，不會對政府的扶貧工作帶來太多負面影響，但任其發展也會沖擊我國慈善事業的健康發展。

(二)社會動員程度低，活動資金來源不穩定

資金是保障慈善組織有效運作的關鍵因素。目前，我國慈善組織資金的籌集、使用和監管模式普遍不健全。在資金籌集方面，資金來源呈多樣化形態，主要有社會捐贈、政府資助、會費收入、投資收入、產業收入等[6]。由于政府對慈善組織的資助額度低，慈善組織自身投資能力有限，導致慈善組織資金來源大部分依賴于社會捐贈。目前，我國社會普通民眾由于長期受集權文化、社會保障體系不健全、貧富差距大等因素影響，慈善意識比較淡薄。雖然近年來由于教育水平的提升和宣傳力度的加大，社會慈善意識較之以前已經有了很大進步，但總體來說不算很高。社會捐贈的不穩定性，導致慈善組織的資金缺乏長期保障，不利于組織開展運作。慈善救助資金的不穩定性決定了其在精準扶貧活動中只能夠處于從屬地位，成為扶貧活動的補充。

以深圳某Y基金(Y為基金代稱)為例，它的運作資金主要依靠社會捐贈。從圖1可以看出，2013年Y基金的捐款收入增幅最大，達到歷史最高峰。出現這種情況主要是因為當年發生雅安地震，在國家的號召以及社會輿論的影響下，全社會積極參與到捐款活動中，Y基金籌集到的善款數額比以往都多。而其余年份Y基金只能靠自身名氣去獲得社會捐贈，捐款情況往往不太樂觀。

資料來源：Y基金官網

近年來，國內層出不窮的丑聞事件，使得公眾對我國慈善界產生極大的不信任，慈善組織受到空前的挑戰和質疑。慈善組織一旦遭到公眾質疑，它所積累起來的公信力和聲譽就很容易被破壞，直接后果就是社會支持力度減少，捐贈額大幅下降，必然會影響其社會救助活動的開展。

(三)專業人才隊伍建設滯后，組織成員缺乏穩定性

我國大部分慈善組織是依靠個人力量發起，再聯合志同道合的人共同發展起來的，大家往往懷著滿腔熱血和愛心開展慈善救助。慈善組織面臨的困境主要有兩方面。一方面是缺乏專業人才。目前，我國慈善行業專業人才較為匱乏。由于慈善行業是公益性行業，非營利的行業屬性決定其是對社會奉獻的行業。深圳Y基金在成立初期，面臨著人才難覓的困境，由于招聘中符合條件的專業人才多對薪酬不滿意，導致半年才招到一個合適的人。隨著組織發展壯大，工資水平略有提升，招聘到的專職人員由2011年的38名增加到81名，數量雖有增加，但遠遠不夠。《財政部、國家稅務總局關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》規定“工作人員平均工資薪金水平不得超過上年度稅務登記所在地人均工資水平的兩倍”，導致已經接近稅務登記所在地——深圳市人均工資水平2倍的Y基金工資水平幾乎沒有任何上浮空間。在深圳這座人才競爭激烈以及人均工資日益提高的城市，Y基金的薪酬待遇缺乏與其他行業競爭的優勢，很難吸納到優秀人才。除了工資問題以外，福利保障、工作不穩定性、公眾認可度等因素也影響著人才的流入。另一方面是人員流動頻繁。當前慈善組織員工離職現象頻繁，除工資待遇問題外，晉升機制不完善也是重要因素。很多慈善組織缺乏完善的晉升機制，沒有給員工提供明確的職業發展規劃，不重視在職培訓和學習，員工技能難以提升，個人發展受到限制。相當一部分員工加入到慈善組織，長時間得不到提升和發展，又面臨生活壓力等諸多問題，其奉獻精神也會讓位于現實的窘境。這種情況下，為了尋求更好的發展空間，員工往往會選擇跳槽，使得人員流動性增大。

慈善組織屬于松散的社會組織，大部分成員屬于兼職或者愛心奉獻，其成員的流進流出相當自由。如果缺乏樂于長期奉獻的核心骨干成員，在慈善救助工作的長效機制建設方面往往就缺乏足夠的規劃，容易以短期效益取代長期效益。

(四)被救助對象的福利依賴化背離慈善救助初衷，弱化了脫貧激勵功能

慈善救助和精準扶貧的初衷是解決弱勢群體的生存發展問題，滿足人的生存權和發展權的需要。在國家大力開展脫貧工作的背景下，除去年齡、疾病、生活環境等因素的影響，大多數貧困問題可以通過后天的努力和社會的援助來加以解決。慈善救助和精準扶貧都是為了幫助弱勢群體擺脫生活困境而做出的努力。精準扶貧是政府責任的體現，慈善救助是社會責任的體現，二者并行不悖。在實際慈善救助過程中我們多是關注扶貧對象的物質脫貧問題，少有關注貧困產生的根源。究其原因主要是慈善組織希望追求速效，提高社會影響力，在救助過程中把活動做得轟轟烈烈。所以救助活動往往通過現金支付或物質補償的這種短平快的救助方式來開展直接援助。這種方式難以根本解決問題。在實際運作過程中，一些被救助對象產生福利依賴，不思進取，不通過努力改變自身經濟狀況，而是等待社會的援助。現實中被救助對象故意不脫貧、越救助越貧窮甚至通過造假獲得救助的現象時有發生，這些都偏離了慈善救助的初衷，濫用了社會救助資源。

四 完善慈善組織參與社會救助的建議

(一)加強慈善組織信用體系建設，增強組織成員的道德自律性

慈善事業做為一項光彩事業，其成員應該具備較高的道德情操和自律性，樂于為慈善事業奉獻，通過幫助他人獲得心靈的釋放。在自律性建設方面，一方面成員應該加強自身的思想道德建設，提升個人的道德素養，修身養性，從內心進行德化，培養自己成為一個高尚的人。另一方面，現實中由于個人道德水準問題難以準確評定，所以較好的方式是建立道德約束機制，明確哪些可以做、哪些不可以做，通過建立活動規則來約束成員的行為。

對于慈善組織成員，我們可以仿照社會信用體系建立慈善信用體系。對于在慈善活動中有過不良記錄的人員，建立信用記錄制度，限制或禁止其參加慈善活動，有效提高慈善組織成員的道德素質。

(二)健全組織管理結構，實現規范化管理

慈善組織在發展中缺乏監督，容易產生運作不規范問題。健全的管理結構是慈善組織進行內部控制、有效運行的重要保證。慈善組織應當健全組織架構，合理分配內部權力，把決策權、執行權、監督權分設在不同的機構，明確界定各部門的職責權限，加強組織內部的監督管理。一方面，慈善組織通過完善組織框架，保障決策層、執行層、監督層三者既相互獨立又相互聯系。其中，決策層的成員應當趨于多元化和專業化，并避免人員過多，出現無實權現象；執行層應當高效執行組織項目；監督層應當保持其獨立性并發揮好監督功能，對組織的財務報告和會計資料進行嚴格審查，防止貪污腐敗行為發生。另一方面，慈善組織從行政、人力資源、財務、項目、信息公開等方面入手建立起全面的制度體系，根據實際情況發展不斷完善相關規章制度，確保工作人員、財產、慈善活動都依章程運作。

(三)提高知名度和美譽度，增強資金籌集能力

資金籌集能力決定著慈善組織發展規模和速度，也決定著慈善組織的生死。慈善組織運營發展的基本條件是擁有足夠的資金維持其運營。圖2是我國2016年社會捐贈的總體情況，其中企業捐贈占捐贈總額的65.20%，是捐贈的主力軍；個人捐贈占捐贈總額的21.09%。根據發達國家的經驗，成熟的社會捐贈體系中平民捐贈比例應該高于企業捐贈比例。這也是我國捐贈體系未來的發展方向。因此，慈善組織應積極宣傳，讓更多的民眾加入組織，參與組織活動。民眾可以在活動中了解組織的宗旨和項目，通過參與社會救助項目活動，親身感受扶貧濟困對于自身道德素養的提升作用，可以增強對于組織的好感和認同度。信息公開、政府監管、社會監督是提升慈善組織公信力的關鍵因素。慈善組織積極做好自身的修煉，自覺接受政府部門和社會公眾監督，按時披露信息，取得社會的信任和支持。慈善組織通過提高自身知名度和美譽度來擴大社會影響力，拓寬籌資渠道，提高資金籌集能力，以獲取更多的社會捐贈。

資料來源： 《2016年度中國慈善捐助報告》

與政府建立良好合作關系也是獲得運作資金的重要渠道。政府通過購買服務的方式，開展對慈善組織的扶持，解決慈善組織發展中普遍存在的資金短缺問題。慈善組織應當與政府建立起友好合作互助關系，發揮自身服務和專長優勢，以爭取更多的財政撥付資金來開展工作。政府在購買服務時，應該對意向組織進行綜合評估。對于評估優秀的組織，政府在購買服務時可以給與更多支持和傾斜，以激勵優秀的慈善組織脫穎而出。

(四)適度調整薪酬制度，加強人力資源建設

首先，慈善組織內部應當建立起合理的薪酬制度，改善福利條件，完善晉升和職稱評定機制，從而保證員工享有合理的待遇、完善的福利保障以及潛在的發展空間，以吸引和留住人才。其次，慈善組織應當給員工制定科學的職業發展規劃，定期組織員工開展學習和培訓，保障員工的發展晉升空間，提高員工的專業化服務水平，增強組織競爭力。最后，建立穩定的志愿者隊伍，吸納志愿長期從事公益活動的熱心人士。慈善活動的公益性決定了參與者本身是基于社會道德責任感而來，而不是為了報酬而來。在人力資源管理方面，應該大力加強志愿者隊伍建設，形成一批穩定的志愿者群體，促進志愿服務走向規模化、專業化、多元化，更好地協助慈善組織開展社會救助工作。

(五)建立被救助者信息共享平臺，實現精準救助

為了避免福利依賴現象，建立救助信息共享平臺非常有必要。信息平臺可以和扶貧信息平臺聯網，利用大數據功能對被救助者接受的救助情況進行分析，開展救助效果評價。對于由于疾病、年齡、身體殘疾、失能等因素造成貧困的社會成員應該給予及時、長期的援助，幫助這些弱勢群體擺脫生活困境，滿足其生存需要。信息平臺有助于建立長效救助機制，可以對符合救助條件的對象開展長期跟蹤幫扶服務，幫助被救者走出困境或者幫助被救助者尋求更高的社會援助。對于那些由于懶惰長期依賴救助的個人，應根據情況減少或停止援助，實現救助的公平化，做到精準扶貧、精準救助。

五 結論

政府的社會救助是基于公民權利而建立的，主要滿足公民的生存權，實現社會公平。慈善組織參與社會救助則基于社會道德而開展，體現人與人之間的關愛，傳遞社會的溫暖，是人類至善情懷的展示。隨著經濟體制和社會結構的變革，我國社會保障制度中的社會救助體系由原來的單一政府主導模式轉變為政府、社會力量共同參與模式。政府以政策倡導、立法支持等形式鼓勵慈善組織等社會力量參與到社會救助中，這使得社會救助呈現出社會化的新特征。

在救助的連續性方面，慈善救助與政府推動的精準扶貧相比存在一定的差距，決定了它只能夠成為社會救助工作的補充力量。慈善救助緩解了政府社會救助工作壓力，增強了社會救助服務效果。慈善組織參與社會救助的發展是一個長期、系統、逐步完善的過程，需要慈善組織不斷加強自身建設。只有慈善組織、政府、社會成員積極協同參與，才能有效促進我國慈善事業的發展和社會救助體系的健全。