中國省域戰略性新興產業政策工具體系研究
——基于政策指數統計分析

姚 威 ，胡順順 ，儲昭衛

（1.浙江大學中國科教戰略研究院；2.浙江大學公共管理學院，浙江杭州 310058）

1 研究背景

自2010 年10 月，《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》正式將發展戰略性新興產業作為國家戰略發布以來，各級地方政府在宏觀政策的指導下，不斷地制定戰略性新興產業和相關產業的規劃，相繼選擇了戰略性新興產業并出臺了促進該產業發展的諸多政策文件。2015 年，戰略性新興產業發展取得階段性進展，產業增加值占國內生產總值比重達到8%左右，相關產業增加值增速超過同期國內生產總值的2 倍以上。為繼續推動戰略性新興產業持續發展，2016 年底，國務院印發《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》重點提出“十三五”時期是“戰略性新興產業大有可為的戰略機遇期”，“要把戰略性新興產業擺在經濟社會發展更加突出的位置”［1］。因此，政策工具的使用仍然是推動戰略性新興產業發展的首要力量［2］。

雖然戰略性新興產業經歷了“十二五”時期的快速發展，但是有學者指出地方政府對于戰略性新興產業的政策選擇經驗仍有不足，區域政策工具選擇需要進一步的理論指導和評估診斷工具［3］。現有戰略性新興產業政策的研究大多流于經驗性的定性描述和經驗總結，規范深入的定量研究較為缺乏。目前定量研究的結果多關注行業選擇等表面現象［4］。而對各省戰略性新興產業政策的總體情況及區域差異缺乏深入細致的探究，因此本研究嘗試從政策工具的視角，通過構建政策指數來對地方政府戰略性新興產業的政策工具選擇進行統計評估，找出各省政策工具選擇的總體情況與不足之處，以期為我國省域戰略性新興產業政策的完善提供實證支持。

2 文獻綜述

2009 年首提“戰略性新興產業”概念以來，學界研究廣泛。近10 年來，學者們從多個角度對戰略性新興產業政策進行了探討和研究。為便于梳理，本文將近年來有關戰略性新興產業政策的研究劃分為3 個階段：廣泛探討階段、集中探討階段和深入探討階段。

2.1 廣泛探討階段的政策研究

有學者從戰略性新興產業的概念、特征等方面出發來探討政策導向。如李曉華等［5］將新興產業的特征歸納為戰略性、不確定性、正外部性和復雜性4 個方面，并在分析了新興產業發展環境的基礎上提出了有關新興產業發展模式與政策導向的幾條建議。也有學者從特定視角出發來為戰略性新興產業政策出謀劃策。比較有代表性的是：朱瑞博［6］從技術經濟范式的視角出發，運用技術革命4 個階段（爆發階段-狂熱階段-協同階段-成熟階段）分析了日本、美國在某一階段發展與衰退的原因，之后又分析現今技術發展新范式的趨勢和要求，最后結合之前的分析提出了中國戰略性新興產業發展的政策取向。還有學者從某一具體的政策類型出發進行研究。如蔣震等［7］分析了稅收對于戰略性新興產業研發環節、生產運用環節的作用，并針對這兩個環節提出了具體的稅收政策建議。童汝根［8］則從財稅政策出發對如何支持戰略性新興產業中人力資本投入提出了幾條建議。

另外，有學者從如何發揮政策本身的作用方面進行探討。如程新章等［9］基于對主流經濟學和演化經濟學兩種不同政策體系的研究，提出了能力建構、選擇性干預和政策協調3 種政策選擇。劉澄等［10］探討了美國、日本、歐盟和韓國的產業政策，然后從政策制定的方向原則、實施力度和實施手段等方面提出了產業政策發揮積極作用的路徑。這類研究并未提出具體的政策內容，而是對如何制定有效的政策提出了建議。還有一小部分學者從具體某一產業出發來研究戰略性新興產業的培育政策。如程郁等［11］以風能產業為例，選取丹麥、德國、英國、美國和荷蘭5 個風能大國，研究分析了各自風能產業發展歷程以及政策支持經驗，得出了“技術創新的突破并不必然帶動新興產業的興起和繁榮，新興產業不僅需要穩定、持續和保障有力的‘戰略利基市場’，而且更需要有力的政治支持和廣泛的社會認同”的結論。

綜上，在廣泛探討階段，學者們從不同的角度出發對戰略性新興產業政策進行了研討。在戰略性新興產業的起步階段，學者們大都是在理論上進行政策研究，也主要是宏觀層面的探討。

2.2 集中探討階段的政策研究

隨著時間的演進，學者們對于戰略性新興產業政策的研究越來越集中，針對財政、稅收、金融政策進行研究和探討的文獻如雨后春筍般出現。如尹小平等［12］通過對戰略性新興產業稅收優惠政策的梳理，提出我國的稅收優惠政策應側重稅基式的稅前優惠、實行流轉稅的退稅優惠，允許企業自主選擇研發支出稅前處理方式。逄曉霞等［13］則從“退”“減”“增”3 個角度闡述了新興產業稅收優惠政策的具體路徑。雖然同樣是稅收政策研究，但柳光強等［14］提出了從區域稅收優惠到產業稅收優惠轉變的設想。吳金光等［15］通過實證研究得出了“在整體上，財稅政策對戰略性新興產業的產值有很大影響；但在結構上呈現多樣化，并不一定能夠達到理想扶持效果”的結論。宗文龍等［16］從我國財稅政策體系的不足入手，提出了財稅政策設計的四項原則和建議，其中加大對科技型小微企業的財稅扶持力度應當引起政策制定者的關注。

在這一階段，學者們還對金融政策進行了集中分析。比如呂鐵等［17］通過對當前金融支持戰略性新興產業的現狀和問題進行分析，進而提出了創造新的盈虧平衡關系、建立多層次的資本市場和風投市場、創新金融供給模式等建議。郭淑娟等［18］則更進一步，針對戰略性新興產業的融資問題，提出了知識產權質押的新型融資模式，并論證了我國實施這種模式的可行性。與前兩者不同，劉洪昌等［19］探討了戰略性新興產業不同周期階段的金融支持模式，并在此基礎上提出了建議。

財稅政策方面，主要研究了稅收優惠政策的問題與改進方向、新興產業稅收優惠政策的具體路徑、區域稅收優惠到產業稅收優惠轉變、財稅政策扶持效果評價、財稅政策體系設計等，領域較集中，專業性較強。金融政策在這一階段也同樣是集中討論的熱點區域，如金融支持戰略性新興產業的現狀和問題分析，戰略性新興產業不同周期階段的金融支持模式，乃至是戰略性新興產業的融資問題都進行了詳細闡述，并在此基礎上提出了相應建議。

2.3 深入探討階段的政策研究

在深入探討階段，學者們的政策研究主要有以下特點：（1）不僅限于國家層面的政策研究，對于特定省市的政策研究不斷涌現；（2）對已有政策文本進行量化分析；（3）關注政策重構和政策框架體系的設計。

在地方政府戰略性新興產業政策研究方面，董曉宇等［20］通過對黑龍江、湖北、湖南、江西、山東、海南、陜西、北京和新疆等9 個省（區、市）的政府政策進行比較研究，發現地方政府構建政策體系在組織層次、自主創新意識、目標定位以及體制機制創新等方面具有典型。朱海玲等［21］從政策導向、政策協調、政策執行和政策評估4 個維度對湖南省的政策支持現狀進行了分析，并結合湖南省社會經濟發展的問題和實際情況，提出了加強頂層設計、提高自主創新能力、優化配套政策和完善評估機制等多項措施。謝振芳［22］從要素稟賦和全要素生產率的視角，提出了“項目導向+能力導向”的戰略性新興產業政策實施建議。

在對已有政策文本進行量化分析的文章中，比較有代表性的包括：劉建民等［23］選取了我國28 個省域1997—2010 年間高技術產業發展水平及其影響因素的面板數據構建了空間計量模型，并得出了“對外開放度、勞動投入、企業投入、當地經濟水平和交通完善度對高技術產業發展存在顯著的正向驅動作用，政府投入對高技術產業發展的促進作用不明顯”的結論，最后根據此結論，提出了空間效應下運用財稅政策促進我國戰略性新興產業發展的5 條建議。胡賽全等［24］從政策工具體系的視角出發，對我國31 個省（區、市）關于戰略性新興產業發展的政策文本中的關鍵詞進行編碼和量化分析，將我國新興產業政策工具體系分為四類：戰略規劃類、組織保障類、具體措施類和政策支持類。孫蕊等［25］通過整理分析我國2010—2013 年國家層面制定的戰略性新興產業政策，發現我國戰略性新興產業政策具有主題集中、聚焦“創新”、目標規劃過溢和需求型政策明顯不足等特征。趙福軍［26］搜集了34 個國家9 個行業共93 個案例，并運用描述性統計分析方法將世界主要國家的運用財政政策的經驗歸納為3 個方面：注重多種財政工具的配套使用；注重與其他政策的配合；注重選擇合適的財稅政策工具。

在深入探討階段，既有政策已經得到了實施，許多學者發現了政策制定和實施中的有效性和實用性不足以及趨同性等問題，提出了有關政策重構方面的觀點和建議。如李良成等［27］則構建了戰略性新興產業的知識產權公共政策三維分析框架，以期把握政策體系的規律特點，進而提高政策的實用性。閆俊周［4］通過收集東中西部6 省市的培育和發展戰略性新興產業的相關政策或文件，對其發展目標、重點產業選擇等進行了統計，研究結果認為各省份戰略性新興產業政策存在較高的趨同性。逯東等［28］基于不同地區的市場化程度，采用雙重差分模型得出結論戰略性新興產業政策顯著促進了國有企業創新。

綜上所述，現有戰略性新興產業政策的研究以定性為主，定量研究較少。而且，定量研究的結果多傾向于認為各省市的戰略性新興產業政策具有行業選擇重復度較高等趨同性問題。其實我國各個省市在發展戰略性新興產業時，雖然有自己的優勢和特色，必然更多的是面臨著同類省市的競爭，重復和趨同可能只是表面現象，背后深層次的科學問題應該是各省林林總總出臺的大量的政策工具選擇，這方面的研究非常匱乏。

3 政策工具分類的理論基礎與實證方法

3.1 理論基礎

政策工具是由政府及相關決策者使用的，用于實現政策改革目標的措施和手段，是“政府將政策意圖轉變為政策執行的中介環節”［29］。政策工具有不同層次和不同結構，但都存在著內在聯系，整體構成政策工具系統。Ramesh［30］將政策工具分為強制性、混合性和自愿性工具3 類，后續有學者將政策工具發展為4～8 類，但卻只有臺灣學者丘昌泰［31］的書中涉及到了組織保障類的政策工具。綜合來看，本研究依據Rothwell 等［32］提出的國際上較為通用的分類法，將戰略性新興產業發展的政策工具分為3類：即供給類政策工具、需求類政策工具以及環境類政策工具。每類政策又具體包含了4 個細分子工具（如表1 所示），共計12 種子工具。

表1 政策工具分類及其子工具

3.2 樣本選擇及樣本編碼

本文通過以下步驟獲得研究樣本：首先從萬方數據庫中的法規檢索系統中以“戰略性新興產業”和“政策”為關鍵詞進行檢索，其次從各省級政府官網中搜集相關政策文件，主要是2009—2018 年間的各省針對戰略性新興產業的規劃及專門政策。為保證樣本的信度，仔細閱讀并與相關專家討論文本，剔除了與戰略性新興產業無關的文件，最終得到31個省（區、市）的311 個相關的政策文件。

如上文所述本研究將政策工具分為供給、需求和環境類三類。為保證內容分析的可靠性和有效性，首先依據3 類工具建立了由108 個詞匯組成的關鍵詞庫，之后發給3 名相關領域的專家進行討論。基于專家的意見，剔除了分歧較大的關鍵詞，最終確定了81 個關鍵詞進入編碼環節，其中供給工具類關鍵詞14 個，需求工具類關鍵詞25 個，環境工具關鍵詞42 個。之后以關鍵詞為依據對政策文本內容進行頻次統計。最后對在同一類工具下的關鍵詞編碼得分進行加總，得到每個省（區、市）在這3 類政策工具的使用頻次，并計算政策指數。

3.3 政策指數統計模型

政策指數是作為政策文本定量分析的一種嘗試，旨在對區域戰略性新興產業政策工具體系給予整體評價［33］。政策指數即可作為總指數使用，也可進行分指數計算，且總指數可由分指數合成。而相應的政策指數既可以在時間序列上對某一地區的政策指數按時間段進行縱向比較分析，也可以對不同地區在某一個時刻的政策措施體系進行橫向對比研究。本文重點考察政策完善度、政策創新度和政策強度3 個分指數。

設政策工具政策完善度分指數為P，則政策分指數的完善度為Pi，j：

政策強度分指數主要衡量各工具的使用頻次，在文本中同一工具出現的頻次越高，即認該工具使用的頻次越高，進而政策強度越高。因此設政策強度分指數為S，Zi，j，k表示地區i 使用了第j 類政策工具的子工具k 的頻次，令bk等于31 個省（區、市）中表示使用第j 類政策工具的子工具k 的頻次最高的數值。則政策分指數的平均強度為Si，j：

設分指數政策的創新度為C，則政策分指數的創新度為ci，j：

其中：

設地區的政策指數為 ，則：

4 統計分析

4.1 描述性統計

樣本描述性統計分析如表2 所示，31 個省（區、市）的政策樣本中總計使用12 種政策工具1 581 次，平均每個省使用51 次政策工具。其中，使用最多的是環境類工具占46%，共計使用727 次；其次是供給類工具636 次，占40%；而需求類政策工具使用得最少，占14%，共計使用了218 次。

表2 政策指數描述性統計 單位 ：次

在具體的子工具使用方面，有4 個政策子工具使用最為頻繁，總次數均超過了200 次，遙遙領先于其他工具，分別是環境類的財務金融（Financial）政策工具（289 次，平均每個省使用9 次以上），供給類的教育培訓（Education）政策工具（229 次，平均每個省使用7 次以上），供給類的公共事業（Public Enterprise）政策工具（214 次，平均每個省使用6.9次），環境類的政治性（Political）政策工具（210 次，平均每個省使用6.7 次）。

使用最少的3 個政策工具都是需求類的，分別是商務管制（Commercial）政策子工具（15 次，平均每個省使用0.48 次），政府采購（Procurement）政策子工具（38 次，平均每個省使用1.26 次）以及公共服務（Public Services）政策子工具（76 次，2.45次）。需求類工具中使用最頻繁的海外機構（Overseas Agents）也才僅有89 次。

雖然環境類工具和供給類工具的使用較為頻繁，但在具體工具的選擇上還是有不平衡性。如環境類最少使用的子工具稅收優惠（Taxation）僅79 次，平均每個省使用2.55 次，與使用最多的財務金融政策相差近3.5 倍；供給類使用最少的政策子工具信息服務（Information）近83 次，平均每個省使用2.68 次，與最多使用的教育培訓類相差近3 倍（如表3 所示）。

表3 各具體政策工具指數描述性統計 單位：次

4.2 政策完善度

政策完善度的平均值為76.3%。分類來看，供給、環境和需求三類政策工具的完善度指數分別為90.3%，86.3%及52.4%。從中可以看到供給和環境類政策工具的完善度接近1，說明絕大多數省份都選擇了這兩類政策工具。相比之下選擇需求類政策工具的省份就少得多，為52.4%。事實上除西藏完全沒有選擇使用需求類政策工具以外，其他30 個省（區、市）幾乎都全部使用了三類政策工具。

在具體政策子工具的選擇上，絕大多數省份都選擇了供給類和環境類的全部4 種政策子工具，僅有少數幾個省（湖北和海南）選擇了全部4 種需求類子工具（完善度系數接近1），如表4 所示。具體的，對于供給類政策工具，31 個省（區、市）都選擇了公共事業政策工具；除重慶外，其他都選擇了教育培訓政策子工具；除青海、西藏、云南和湖南，其他都選擇了科技開發政策子工具；除山東等8 個省外，其他選擇了信息服務政策子工具。

對于環境類政策工具，31 個省（區、市）全部使用了財務金融和政治兩種政策子工具；除青海、新疆等五省外，26 個省使用了法規管制子工具；稅收優惠政策子工具沒有被充分考慮，有12 個省（占40%）沒有使用，僅19 個省份使用。

被大大的低估和忽略的是需求類政策工具，僅海南和湖北使用了所有4 種需求類政策子工具。其中沒有使用政府采購，公共服務和海外機構政策工具的省份分別為9 個、11 個和12 個，占全部省份的30%～40%。最被忽略的政策工具是商務管制，僅有廣東、浙江等6 個省份采用了這種政策工具，也就是說有25 個省完全忽略了商務管制政策工具的存在。

在上述數據的基礎上計算完善度指數，完善度指數最高的是湖北省，達到100%，這意味著湖北省使用了全部12 種政策工具。其次是浙江、上海等6個省（市），完善度為91.7%，具體分析發現，這些除了某種需求類政策工具（大部分是商務管制政策工具），使用了11 種政策工具。完善度最低的省份是西藏和內蒙古，僅50%；其次是新疆和江西，僅58.3%。這說明即便是政策工具使用最不完善的省份，也至少使用過6～7 種政策工具。

表4 政策完善度分指數

4.3 政策強度

相比完善度討論有和無的問題，強度則討論的是多與少的問題。政策強度的分析其本質還是頻次分析而不是政策文本內容的分析，強度指數的確定是基于這樣一個假設，在同類的政策文本中，同種政策工具被多次重復的應用（強調）說明政策的力度比較大。從總強度指標的得分來看，平均值為37.3%。三類政策工具的政策強度指數的平均值分別為環境類44%，供給類42.9%，需求類24.9%。需求類政策工具的政策強度還是遠小于前兩者。

供給類政策工具強度指數得分最高的是重慶，最低為西藏，其中公共事業政策工具強度最高，均值為56.9%，其次為教育培訓47%。科技開發和信息服務政策工具因為各有4 個和7 個省沒有應用，所以強度為零，拉低了平均分。

環境類政策工具強度指數最高的是重慶，最低的分別是新疆和內蒙古，均為38.6%。其中財務金融政策工具強度均值高達64.5%，說明該政策工具應用頻度很高很受政策制定者的偏愛。其次是政治政策工具均值46.1%，最小為稅收優惠政策工具均值27.1%。

需求類政策工具政策強度指數分數沒有拉開差距，最大仍為重慶，但是25%有22 個省。這主要是由于很多省沒有選擇需求類政策工具的緣故，造成很多得分為零。通過分析具體政策工具后發現，海外機構政策工具均值為37.3%，是最受到重視的政策工具，其次是公共服務37%，政府采購16.9%相對應用較少，而最被忽略的政策工具是商務管制，均值僅為8.4%。

表5 政策強度指數

4.4 政策創新度

創新度討論的是政策是否雷同的問題。如果從屬于某種政策工具的關鍵詞（或同類同義的關鍵詞）僅在某一省的政策文本中出現，則認為該政策是具有創新性的。創新度指數的平均得分為5.4%，相對而言，供給類政策工具的創新程度較高（6.5%），其次為環境類政策工具（5.3%），需求類政策工具創新指數得分最低為4.4%，這恐怕是因為需求類政策工具應用較少，因此導致產生的創新性的政策內容也不多（如表6 所示）。但政策創新度數值的單純比較還是難以描述區域間政策創新程度的相對差異，因此為了更清晰地比較政策創新程度，我們計算了政策創新基準概率F，計算公式為：

表6 政策創新度指數

4.5 政策總指數

綜合政策完善度、政策創新度和政策強度3 個分指數計算得出政策指數，表示政策環境的優越性，也體現出不同地方政府對戰略性新興產業工作的重視和支持程度。31 省（區、市）的戰略性新興產業政策的政策指數如圖1 所示，按指數大小可將其劃分為三類區域，分別是政策環境優越區域（政策指數區間為40%以上）、政策環境次優區域（政策指數區間為30%～40%）和政策環境薄弱區域（政策指數區間為30%以下）。這三類區域呈現明顯的梯度差異，與東、中、西3 個區域的經濟發展梯度差異基本吻合，按東、中、西區域劃分的政策指數平均數從高到底分別為43.1%、39.7%、37.7%。東北區域的政策指數整體最低，為36%。理論上，不同的產業發展階段需要不同的政策工具介入。已有研究表明，政府必須根據當前發展階段，選擇相應政策工具，才能有效促進經濟發展［34］，本研究也為該結論提供了證據支持。顯然，東北地區要想實現振興，仍需在政策工具選擇上發力。

相比之下，東部地區在政策完善度和政策創新度方面的優勢較大（如表7 所示）。究其原因，東部地區經濟發展長期處于我國前列，對產業發展政策工具的使用經驗更加豐富，且要實現產業趕超，其產業政策的選擇會更加困難，在沒有先進經驗可借鑒的情況下，必須進行政策創新［35］。

表7 區域平均政策分指數

在表7 中，西部地區的政策創新度的平均值僅次于東部地區，差距較小。筆者認為，其中原因有兩個方面。西部地區的產業發展滯后，尚處于“追趕階段”，要想實現快速發展，一方面可以模仿先進省份在“追趕階段”的政策選擇經驗［36］，而模仿的政策工具可能別的省份已經不再使用，是一種“模仿政策創新”；另一方面可以結合自身發展特點創新政策工具，產生了“原始政策創新”。這兩方面的疊加，導致西部地區的平均政策創新度指數較高。

圖1 全國31 省（區、市）戰略性新興產業政策指數

5 結論與建議

本研究在搜集了我國31 個省（區、市）關于戰略性新興產業的311 個政策文本，通過引入政策指數，并從政策完善度、政策強度和創新度3 個維度對各區域戰略性新興產業政策工具的選擇偏好進行了分析和比較后發現，各省（區、市）在政策工具的使用上并不平衡。具體表現在，環境類政策工具是最受中國政策制定者青睞的政策工具，其次是供給類政策工具，而最受忽視的是需求類政策工具。子工具的使用也同樣如此，供給類的4 種政策子工具普遍使用較多；環境類四種政策子工具中除稅收優惠外也都應用較多；需求類政策子工具整體上被忽視，高達21 個省份沒有使用該政策工具。政策指數呈現東、中、西、東北從高到底的階梯狀差異特征。

同時，與一些學者認為各省市政策創新度不高的結論相反［24］，本文的結論顯示，除黑龍江、安徽和內蒙古完全沒有在政策內容方面進行創新（創新度指數為零），其他地區均能夠或多或少的結合自身發展基礎和資源稟賦等條件在政策工具的具體使用上進行創新，而且超過一半的省市具有較高的政策創新度。在除了北京（17.7%），廣東（10.9%），浙江（10.9%）等經濟發達地區創新度指數得分較高外，寧夏（10.9%），新疆（9.1%）和西藏（9.1%）等西部欠發達地區創新度得分也很高，只是創新度區域差異較大。綜上所述，建議從以下3 個方面促進戰略性新興產業政策的完善與發展：

（1）加強需求類政策力度，完善戰略性新興產業政策工具生態。切實運用政府采購工具，保障戰略性新興產業中初創企業的產品流通，利用政府本身的經濟資源打開新興產業市場。加強政府的公共服務能力，避免對戰略性新興產業的過度干預，重在簡化服務流程、壓縮行政審批時間，進一步降低企業的制度性成本，給企業發展創造更大的空間。同時，也要兼顧使用商務管制工具，正當使用政府權力強制性規范市場行為，要在滿足目標群體需求的前提下，引導戰略性新興產業市場采取政府預想的行動［37］。充分調動海外企業或科研機構在我國戰略性新興產業中的參與力度，鼓勵海外企業和科研機構同國內合作，也要鼓勵優秀企業主動“走出去”設立海外機構，加快推進我國戰略性新興產業國內外合作發展。

（2）加強政策評估，動態優化政策子工具使用結構。加強對本省市戰略性新興產業發展的監管，建立戰略性新興產業信息平臺，對政策的實施過程進行評估，對無效或低效的政策子工具及時更改或完善。同時，也要防止在政策工具選擇的過程中出現權力尋租的現象，防止官員私自通過政策工具掌握國家資源的“權錢交易、以權謀私”等尋租行為，加強對政策制定者的監督，通過制度方式對政府官員進行制約。

（3）結合區域發展現狀，進一步提高政策創新度。對于政策創新度較低的地方政府，建議加強與其他省市在戰略性新興產業政策設計領域的學習和交流，在吸收解決其他地區優秀經驗的基礎上實現政策創新。同時建議鼓勵與臨省或發展情況相似省份組成政策共同體，推動區域科技政策合作制定，增強政策創新活力和智力基礎。此外，在充分調研本省經濟社會發展現狀的基礎上，鼓勵優秀企業和產業從業者參與政策制定過程，充分發揮社會力量在政策創新中的作用。