美國海洋和大氣領域政策導向轉變及2020 財年計劃調整
——基于NOAA2011—2020 財年總統預算分析

邢文秀，劉大海，許 娟

（1.自然資源部第一海洋研究所，山東青島 266061；2.中國海洋大學經濟學院，山東青島 266100）

隸屬于美國商務部的國家海洋和大氣管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）是美國海洋和氣象領域的科技管理部門，主要監測海氣變化提供災害預警，供應海圖和航圖，開展海洋和海岸資源保護與利用管理，以滿足國家經濟、社會和環境需要。NOAA 每年2—3 月份會公布經過總統審查后的預算案，盡管這只是NOAA 對下一財年相關工作的總統預算案并非最終立法預算，但相關財政預算數據依然能夠有效反映部門工作方向和重點。通過NOAA2011—2020《總統預算》信息的比較分析以及2020 財年六大直屬機構總統預算的深度剖析，系統梳理NOAA 工作重心和工作動態，以此考察美國政府在海洋大氣領域宏觀政策導向的變化和未來計劃調整，為中國確定海洋發展戰略提供有益參考。

1 NOAA 職能及組織結構

1.1 NOAA 職能

NOAA 運營著陸基氣象平臺、船舶、衛星、飛機和現場臺站等構成的綜合觀測系統，觸角從太陽表面延伸到海洋底部，能夠為一線急救人員、災害管理者、武裝部隊和美國公民提供及時準確的天氣預報和氣象預警；提早數天預測干旱、颶風、龍卷風和暴風雪等惡劣天氣，最大程度降低重大自然災害帶來的損失；對漁業資源進行評估和監測，實現最大限度提高捕撈機會的漁業管理，維持健康的漁業資源；保護海洋生物資源及其賴以生存的棲息地，開展大規模棲息地整治修復，維持沿海和海洋生態系統平衡；收集海上數據，發展和完善海圖制圖工作，促進安全高效的海洋和沿海航行，確保個人和商業運輸的安全、高效和環境友好。

1.2 NOAA 組織結構

NOAA 隸屬于美國商務部，由商務部分管海洋大氣的助理部長（NOAA 局長）直接負責。除人力、財務、國際事務、項目協調辦公室等內設機構外，NOAA 下設國家海洋漁業局，國家海洋局，海洋及大氣研究中心，國家氣象局，國家環境衛星、數據及信息服務中心，海洋和航空業務辦公室等6 個直屬機構。這6 個機構都有其負責管理的項目和事務，在獨立運行的同時又相互合作，促進沿海地區環境和經濟的可持續發展［1］（見圖1）。

國家海洋漁業局（National Marine Fisheries Service，NMFS）負責美國專屬經濟區內海洋生物資源和棲息地的保護和管理，監測、評估、統計漁業資源，制定國家漁業管理計劃，保障海產品質量安全，為休閑漁業和水產養殖業提供支持，防治與修復過度捕撈，保障漁業可持續發展。NMFS 不僅在國家管轄海域的海洋生物資源管理中發揮著重要作用，同時還為國際海域管理提供科技支持和政策指導。

國家海洋局（National Ocean Service，NOS）是美國最綜合的海洋和海岸帶管理機構，具備世界一流的科學、技術和管理水平。NOS 主要負責海岸調查、國家大地測量、災害響應和恢復、海岸帶管理、海洋和沿海觀測等工作，為災害預測、應急響應、棲息地恢復、安全航行、捕撈業、娛樂服務業和沿海能源開發提供數據信息。

海洋和大氣研究中心（Oceanic & Atmospheric Research，OAR）是NOAA 負責提升地球環境變化認知的核心直屬機構。OAR 通過優化預測和提升地球演化過程認知水平，整合并推進NOAA 的研究，增強NOAA 的業務能力和管理能力。OAR 對海洋酸化、水產養殖、極端天氣、氣候和深海環境進行勘測和研究，并研發相關技術，直接提升國家觀測系統效率或轉化為行政管理手段。

國家氣象局（National Weather Service，NWS）主要職責是提供美國及其屬地、鄰近水域和海洋的天氣、水以及氣候預報和預警，以保障生命財產安全和國民經濟發展。在致命性天氣條件下，NWS 是美國唯一權威的預警來源。NWS 每日發布多種預報預警信息，涉及航空、海洋、火災、天氣、氣候、太空天氣、河流、洪水等多個領域。

國家環境衛星、數據及信息服務中心（National Environmental Satellite， Data， and Information Service，NESDIS）提供從衛星和其他來源實時獲取的全球環境數據，以提高國家經濟、安全、環境和生活質量。為履行其職責，NESDIS 采購、發射并管理國家民用環境衛星，并基于衛星的實時運行管理，開展天氣、氣候、海洋、海岸和生態系統等廣泛領域的環境監測，開發和發布基于衛星數據的產品和信息服務，影響公眾決策。

海洋和航空業務辦公室（Office of Marine and Aviation Operations Overview，OMAO）管理著NOAA各種專業船只和飛機，用于收集海洋、大氣、水文和漁業數據，以支持NOAA 航海制圖、漁業研究等多種環境和科學使命。OMAO 也在NOAA 范圍內，管理潛水、小型船舶并提供無人機系統(UAS)運行服務。此外，在發生重大環境災害后，其管理的船只和飛機隨時待命開展緊急災害調查，為公眾提供關鍵信息［2］。

圖1 NOAA 組織結構

2 美國聯邦政府預算編制過程

美國政府預算編制可分為行政預算過程和國會預算過程兩個相對獨立的階段，由行政機構和立法機關共享預算權。美國的財政年度是10 月1 日至下一年度9 月30 日［3］。行政預算過程，在每個預算年度前18 個月就開始準備，以2019 財年預算為例：2017 年春，國家經濟委員會和總統預算辦公室基于廣泛調查研究，向總統提交2019 財年預算指導方針，總統審查后將2019 財年預算總方針下達政府各部門。2017 年夏，聯邦政府各部門基于工作計劃將本部門編制的2019 財年的預算請求和證明材料提交白宮管理與預算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）審查匯總。OMB 安排專職審核員進行預算審查，必要時舉行聽證會或與各部門負責人直接面對面討論，之后提出書面審核意見，由各部門重新核定本部門2019 財年預算。經過嚴格的評估審核及匯總過程，OMB 將于2017 年12 月將平衡后匯編形成的綜合性行政預算草案提交總統。2018 年2 月第一個星期一之前，總統需審查簽署《總統預算》（President Budget，PB）并遞交國會，同時《總統預算》在全國范圍內對外公布，至此完成行政預算過程。之后進入國會預算過程，需經過參眾兩院就《總統預算》多次審核、聽證，形成共同決議案、立法（草案）、完成授權和撥款法案等三個主要階段，最后由總統簽署生效成為公法，國會預算編制過程得以結束［4］。

3 NOAA 預算分析及政策導向轉變

《總統預算》編制工作在整個預算活動中占有十分重要的地位，其合理與否直接影響到后續各環節能否順利進行。由于美國聯邦政府預算編制程序十分規范、嚴謹，且提供了充分的審議、評估、磋商和協調時間，極大程度上保證了《總統預算》的規范性、科學性、透明性和確切性，往往與最終的撥款法案甚至實際支出不會有太大的出入，能夠有效反映部門工作方向和經費投向投量。因此，本節基于每年NOAA 對外公布的部門總統預算案［5］，對2011—2020 財年經費變化及預算內容進行分析，以此考察美國政府在海洋大氣領域宏觀政策導向的變化。

NOAA 總統預算一般基于內部各機構提出的工作計劃形成直接義務（Direct Obligations）預算，直接反映各項活動與子活動的預算需求。直接義務賬戶又分為自由支配賬戶（Discretionary Accounts）和強制賬戶（Mandatory Accounts）兩大賬戶。其中自由支配賬戶由業務、研究和設施賬戶 (Operations， Research， and Facilities；ORF)，采購、收購和建設賬 戶（Procurement， Acquisition， and Construction；PAC）以及其他自由賬戶構成。強制賬戶主要用于NOAA 運營管理的相關基金項目。基于工作計劃形成的直接義務預算需經過金融和轉移兩步財務調整，最終得到自由支配撥款預算額和強制性撥款預算額（圖2）。從2011—2020 財年NOAA 總統預算數據來看，自由支配撥款預算平均約為直接義務預算總額的95%左右，是反映NOAA 工作計劃的最主要部分（見表1）。

圖2 NOAA 總統預算主要預算賬戶及編制流程

基于NOAA 對外公布的總統預算案信息，根據賬戶設置和機構分類，梳理形成2011—2020 財年NOAA 總統預算概況表（表1），并進一步繪制整體預算變化情況圖（圖3）。從總統預算變化情況看，2011—2020 財年間，以2016 財年為界，NOAA 預算呈現出波動上升和持續大幅下降的兩個階段性變化趨勢。2016 財年以前，鑒于2010 年墨西哥灣漏油事件、美國西部的持續干旱、2012 年颶風桑迪的破壞性影響、物種滅絕以及不斷變化的北極生態系統的影響，公眾對NOAA 科技和服務的需求可謂空前高漲［6］。加之美國前總統奧巴馬對海洋環境保護的大力支持，NOAA 預算總體呈現上升趨勢。其中，2013 財年，為響應奧巴馬政府積極遏制不必要行政開支的要求，商務部尋求在不降低工作成效的情況下提高項目效率的方法，因而2013 財年總統預算出現暫時性下降。

2016 財年以后，為了轉向更有效的政府管理模式，重新聚焦國家安全和核心政府職能，NOAA 從2017 財年開始削減預算，2018 財年則被大幅度削減，自由支配撥款預算相對2017 年減少了大約11 億美元；2019、2020 財年預算持續削減。伴隨預算的大幅削減，NOAA 面臨著方向性和機構性等多方面的調整。其中NESDIS、OAR 所負責的氣象衛星研發、海洋和大氣研究等領域，2020 財年直接義務預算相比2016 年分別減少38.11%和33.90%，是NOAA 預算削減的重災區。特朗普政府在“優先重建軍隊”和“政府部門提效和減少預算”的總原則下，瞄準美國衛星經費、氣候變化這一預算重頭進行削減，并提出NOAA 和商務部要更多地探索利用市場，購買美國發達的商業衛星數據、利用商業化的云服務等，以達到在收緊預算的同時提振美國高端市場需求的目標。NOS、NMFS 近兩年預算也有明顯削減，除了順應政府預算收緊大趨勢外，這與美國總統特朗普上臺后采取的一系列政策脫不了干系。2018 年6 月，特朗普發布《關于促進美國經濟、安全與環境利益的海洋政策行政令》，廢除奧巴馬2010 年發布的《關于海洋、海岸帶與五大湖管理的行政令》，將以“保護脆弱的海洋環境”為主的國家海洋管理政策轉變為“有效開發利用海洋資源，促進經濟發展”為主的新政策［7］，意味著NOAA 在海洋觀測、資源保護、海洋環境保護投入資金的大幅降低。例如，根據2018—2020 財年預算報告，NOAA 開始支持水產養殖，開發海洋的生產潛能，大力發展經濟。面對極端天氣和氣候事件的頻繁出現，以及出于利益相關者對更準確可靠服務的需求，國家氣象局（NWS）持續發展和改善其天氣、水和氣候產品與服務，其預算近些年雖有下降但保持相對穩定。NOAA 船隊是必要的國家基礎設施，對履行國家交付的使命、基本職能和法定任務至關重要。為應對船只退役和船隊能力下降問題，NOAA 從2016 財年開始進行船隊資本結構調整，陸續開展系列研究和勘測船設計、購置和建造，這也使得OMAO 總預算在2016 財年達到高峰后，短暫回落并呈現逐步上升的趨勢。

表1 2011—2020 年NOAA 總統預算概況表 單位：千美元

圖3 2011—2020 年NOAA 預算概況及各直屬機構直接義務預算變化情況

4 2020 財年計劃調整

NOAA2020 財年提出約44.7 億美元的自由支配撥款申請，用以支持促進國家安全、公共安全、經濟增長和創造就業方面的廣泛目標。在預算削減的背景下，NOAA 預算將優先考慮滿足海洋觀測和監測、天氣預報和預警、藍色經濟發展方面的核心職能，為確保NOAA 能夠維持核心職能并對優先事項做出合理安排，NOAA 做出了削減大量計劃的艱難選擇，包括外部撥款計劃、北極研究和海洋觀測。盡管終止和調整有關計劃對NOAA 的工作充滿挑戰并且影響深遠，但隨著NOAA 轉向更有效的政府管理模式，重新聚焦國家安全和核心政府職能，這種計劃調整很有必要。

4.1 優先事項

4.1.1 優先事項一：降低極端天氣和水文事件的影響

美國平均每年發生10 000 次雷暴、5 000 次洪水、1 300 次龍卷風、兩場大西洋颶風，以及大面積的干旱和野火。天氣、水文和氣候事件平均每年造成650人死亡和150 億美元損失。美國經濟的1/3（約3 萬億美元）對天氣和氣候都很敏感［8］。推進美國全球建模計劃（U.S. global modeling program）是NOAA 優先級最高的事項。通過支持這一優先事項，2018 年NOAA 取得諸多重要成就，例如：（1）由于致力于加強決策支持服務、改進風暴預警技術以及加快信息傳播的速度，NOAA 在2018 年12 月伊利諾伊州爆發的29 次龍卷風中，為公眾贏得平均17min 的應急準備時間，超過原定12min 的目標，使得29 次龍卷風中死亡人數為0，僅有23 人受傷；（2）短期天氣模型在2018 年獲得重大升級，極端天氣和洪水預測（從18h 延長至36h）以及航空預測（從21h 延長至39h）的預測期大幅延長，預測區域也擴大到了阿拉斯加；（3）2018 年12 月初，作為NOAA 全球海洋觀測系統標志之一的Argo 計劃，以其第200萬份海洋溫度和鹽度狀況曲線，創下重大里程碑［9］。Argo 是一個由3 800 個自由漂移剖面浮子組成的全球陣列，測量海洋2 000m 上部的溫度和鹽度。這使人類第一次能夠連續監測上層海洋的溫度、鹽度和速度，所有數據在收集后的數小時內被轉送并公開。Argo 計劃改變了全球海洋的監測能力，提供了幾乎四倍于其他海洋觀測工具組合的信息，對海洋天氣預報至關重要。Argo 計劃還在向深海擴展，其深海浮標能夠測量到5.95 km（3.7 英里）的深度，幫助美國了解大部分未觀測到的深海［10］。

基于2018 年取得的成就，根據《2018 國家綜合干旱信息系統再授權法案》，2020 財年NOAA 將提議增加1 232 萬美元預算，創建地球預測創新中心（Earth Prediction Innovation Center，EPIC）， 促進科學技術轉化并應用到數值天氣預報［11］。EPIC是一個虛擬中心，其創新性的建模架構將把學術領域世界級的科學家、軟件工程師，以及研發運營的私營部門、合作機構聯系起來，利用全國范圍內專業知識來加強天氣預報，旨在2022 年建立起全球最好的天氣模型，在數值天氣預報方面促使美國重新獲得國際領先地位。同時，推動NOAA 下一代全球預測系統的改進，將天氣預報的準確預測范圍拓展到30d。NOAA 最稀疏的實地監測場地就是海洋，船載觀測是提升全球預測系統能力的最具成本效益的機會之一，因此，NOAA2020 財年提議增加220 萬美元用于購買船舶觀測數據，以提升熱帶和海洋觀測預警能力，以及完善全球天氣模型。這項工作將填補海上預警的重大數據空白，有可能數量級的增加船舶數據的可用性。

4.1.2 優先事項二：最大化海洋和海岸帶資源的經濟貢獻

全球藍色經濟蓄勢待發。2016 年，美國沿海縣人口超過1.33 億，占美國總人口的42%，并每年以0.84%的速度增長。海岸帶地區是支撐國防、漁業、交通和旅游業的經濟引擎，對美國經濟增長做出重大貢獻。NOAA 是美國政府提升海洋和海岸帶資源經濟貢獻的引領者。2018 年NOAA 通過支持這一優先事項，取得諸多重要成就，例如：（1）將物理海洋學實時系統（Physical Oceanographic Real-Time System，PORTS）［12］進行擴展應用，為更多的美國海港帶來了更安全的海上航行服務。（2）同美國地質調查局合作考察，發現并測繪一個長達137.1km（85 英里）的深海珊瑚礁，為支撐美國休閑漁業的發展拓展了空間。（3）籌集3 430 萬美元應對石油泄漏和工業污染等對海洋魚類、野生動物、棲息地和娛樂等公共自然資源造成的影響，并對美國公眾做出補償。（4）2018 年佛羅里達西南部的赤潮范圍達209.7km（130 英里），給沿岸居民的呼吸系統帶來極大的風險，NOAA 及時做出詳細預測和處理措施，大大降低了有害藻華的不良影響。（5）為減少海產品貿易逆差，促進經濟發展，NOAA 實施了一系列綜合措施，包括擴大水產養殖，增加就業；適當解除管制措施，減少國內漁業不必要的監管負擔；啟動海產品進口監測項目（Seafood Import Monitoring Program，SIMP），打擊非法、未報告和不受監管（IUU）捕魚和海產品欺詐行為。

基于2018 年取得的成就，2020 財年NOAA 依然將推進藍色經濟發展作為優先任務，以支持總統《關于促進美國經濟、安全與環境利益的海洋政策行政令》（EO13840），該行政命令旨在通過改善可靠海洋數據和信息的獲取路徑，來促進美國經濟、安全和環境利益的實現。2020 財年主要投入事項包括：投入400 萬美元，建立其第一個標準化、集中維護的無人系統(Unmanned Systems，UxS)操作計劃，為無人海上系統和無人飛機系統提供必要的操作支持，增強NOAA 資源和數據服務能力；投入500 萬美元，為國家海洋伙伴項目（National Oceanographic Partnership Program，NOPP）建立一個專門的資金來源，引導其他機構和社會組織資金的有效配置，并在海洋勘探、水產養殖、海洋廢棄物等領域為NOPP提 供 額 外 資 助。NOPP 是1996 年9 月23 日 經 第104-201號公法通過而設立的，目的是建立和開展“政產學研”間的數據、資源、教育和通信領域的伙伴合作，以統籌協調和強化國家的海洋事業。隨著越來越多的社會資金投入到該項目里，NOPP 已發展成為企業、非政府組織和學術機構參與聯邦海洋研究和教育項目的獨特催化劑；為區域海洋數據門戶建設增加400 萬美元投入，旨在更好地為美國沿海各州和海洋管理決策提供數據信息；根據《2018 拯救海洋法案》（Save Seas Act of 2018）授權，開展海洋廢棄物源頭防治計劃，保障野生動物、航行安全和人類健康；為減少海產品貿易逆差，美國未來10 年將大力發展海水養殖，NOAA2020 財年將繼續推進有關工作：完善海水養殖許可；做好養殖設施選址；推進水產科學研究；審查現行條例，做好立改廢釋工作；推進SIMP，加強對IUU 捕魚和海產品欺詐行為的管控和調查工作，旨在為美國漁民營造一個更公平的市場競爭環境，確保美國國內漁業安全和可持續發展。

4.1.3 優先事項三：空間創新

自從1970 年第一顆衛星發射運行以來，衛星觀測一直是NOAA 的核心任務。當前，NOAA 依賴衛星監測和預測地球和太空天氣，海洋和海岸線變化，以及區域和全球氣候。NOAA 最近對未來的衛星空間架構，即NOAA 衛星觀測系統和體系結構（NOAA Satellite Observing System and Architecture，NSOSA）開展深入研究分析，倡議NOAA 必須努力創新、更多采用新技術、發展更廣泛的伙伴關系，使整個架構靈活適應不斷變化的需求、風險和機遇，以更好的履行職責。國會認識到NSOSA 的重要性，將該項目納入《2018國家綜合干旱信息系統再授權法案》（公法115-423）。NOAA 基于NSOSA 的空間創新倡議將為滿足天氣預報任務所需的下一代衛星架構提供決策依據，是確保空間觀測連續性的關鍵步驟。高性能操作空間裝備開發和部署所需時間是10 ～15年。NOAA 必須在2027—2032 年內開始對現有衛星進行在軌補給，以將觀測能力不足的風險降到最低，因此相關后續系統的開發必須馬上啟動。NOAA2020財年開始執行NSOSA，2020 財年預算顯示NOAA 將通過更多地使用新技術、研發小型衛星以及擴展合作伙伴來實現NSOSA 最初步驟，滿足觀測任務需求。主要投入事項包括：初始投入226.8 萬美元，建立與NASA、其他機構和商業部門的合作伙伴關系；投入1 000 萬美元，探索從地球靜止軌道開展觀測的新方法；投入500 萬美元，購買商業性的全球衛星導航系統（GNSS）數據。

4.2 直屬機構主要計劃調整

4.2.1 國家海洋局（NOS）

國家海洋局（NOS）2020 財年提出39 155.1 萬美元的預算請求，其預算優先考慮核心職能：海圖繪制、海洋觀測和定位數據收集、生態科學與監測、響應和恢復、海洋廢棄物源頭防治。為保障核心職能經費需求，NOS 壓減諸多外部撥款計劃，但繼續為合作伙伴提供國家層面的協調和技術援助。

（1）導航、觀測和定位活動。鑒于通過美國水域的交通量和美國海港的進出口價值預計到2021年翻番，并且在2030 年之后再次翻番［13］，因此精確海圖的重要性將大為增加。為支持產業發展，NOAA2020 財年預算繼續投資近2 億美元用于水文調查、海圖繪制、測繪及相關工作。其中，在海圖繪制上：NOAA 調查并繪制延伸至離海岸線200 英里的美國專屬經濟區重要航行水域的航線圖，計劃2022 年財年完成自動航海制圖系統Ⅱ的開發；在海洋觀測方面，NOS 主要通過開展潮汐海流數據項目和綜合海洋觀測系統（Integrated Ocean Observing System，IOOS）兩個項目進行關鍵海洋學觀測和預報。IOOS 是一個由聯邦和非聯邦觀測設備組成的統一網絡，NOAA 通過合作協議支持IOOS 區域組織的運營、維護、資本項目和傳感技術更新，IOOS 區域組織根據聯邦協調建設計劃部署相關觀測設施。在預算削減背景下，為保障核心項目的經費需求，NOAA2020財年削減部分外部撥款計劃，主要包括削減經費800萬美元，終止區域地理空間建模資助計劃；在區域觀測系統上削減1 905.6 萬美元的預算，減少對11個IOOS 區域性組織的撥款，轉而通過競爭機制，擇優向這11 個區域性組織提供財政援助，也就意味著在預算減少的情況下IOOS 區域組織面臨著更大的生存壓力。

（2）海岸科學與評估。NOS 下設國家海洋海岸帶科學中心、響應和恢復辦公室負責實施海岸科學與評估工作。NOS 2020 財年提議削減2 366.4 萬美元，終止對國家海洋海岸帶科學中心的資助，但會在其他辦公室保留一定人員，為其核心研究領域（有害藻華、厭氧菌預測和預防，生境和物種預測，海洋水產養殖選址方法和技術研究）繼續提供880 萬美元支持。NOS 增加預算710 萬美元，以支撐海洋廢棄物防治這一核心職能，制定海洋廢棄物源頭防治方案。

（3）海洋海岸帶管理和服務。NOS 海岸管理辦公室依據美國1972 年《海岸帶管理法》，通過國家海岸帶管理項目和國家河口研究保護區系統，為志愿參與的海岸州提供保護、恢復以及政策指導和技術援助。目前，共34 個志愿州通過實施海岸帶管理項目平衡了全國約99 082km 海岸線的保護與利用需求。國家河口研究保護區系統形成了由全國29 個獨特河口保護區組成的保護網絡，保護了超過5 260km2的河口土地和水域。2020 財年，NOAA 提議削減經費7 550 萬美元，取消海岸帶管理補助金。此前，各州和相關受資助者使用這些補助金開展了海岸帶規劃、棲息地保護和修復、海洋防災減災、公眾親水、海濱城市發展、港口振興等諸多活動。接下來，NOAA 將繼續通過支持各州管理計劃的實施、聯邦一致性審查和提供技術援助來支持各州參與國家海岸帶管理項目。NOAA 還提議削減預算2 700 萬美元，取消聯邦政府向各州提供的運行和管理國家河口研究保護區系統的資助，但NOAA 將為那些選擇使用州資金繼續運行河口保護區的州政府提供國家層面的組織協調和技術支持。

4.2.2 國家海洋漁業局（NMFS）

國家海洋漁業局（NMFS）2020 財年提出84 267萬美元的預算請求，繼續支持水產養殖和海產品加工貿易以降低海產品外貿逆差。2020 財年，NOAA將推進科學能力的提升，重點解決產業許可準入和管理制度等關鍵行業發展瓶頸。預算還計劃放松管制以減輕產業和漁民負擔。在進口方面，NOAA 將加強執法和海產品進口監察，以強化非法海產品的可追溯性。

（1）漁業科學與管理。評估和監測工作是漁業管理的支柱，能夠有效保障NOAA 海洋漁業管理在最大限度提高捕撈機會的同時保持漁業資源的可持續發展。認識到漁業科學、評估和監測工作的關鍵性，NOAA2020 財年預算將繼續資助漁業資源評估，改進評估方法，擴大評估范圍，為區域和地方漁業管理決策提供技術支持。NOAA 2020 財年還將通過支持海水養殖繼續對國內海產品生產提供資助。目前，美國超過85%的海產品來自進口，其中一半以上產自國外的水產養殖。依賴進口使潛在的海產品工作機會流失海外，并對糧食安全構成威脅。美國擁有世界第二大的專屬經濟區，海水養殖產量卻僅排名全球第17 位，在安全和可持續的水產養殖領域具有巨大的待開發潛力。鑒于野生魚類資源達到或接近最高收獲水平，增加海產品供應的最大機會來自國內水產養殖。為此，水產業呼吁NOAA 采取措施幫助挖掘這一潛力的需求日益迫切。NOAA 2020 財年預算在國家海洋漁業水產養殖計劃中投入1 300.5 萬美元，強化海水養殖科學研究，提高海水養殖管理部門的監管效率，簡化審批程序，鼓勵可持續的海水養殖實踐。

（2）資源保護科學與管理。NOAA2020 財年提議削減400 萬美元預算，取消對John H. Prescott 海洋哺乳動物救援基金項目的資助。隨著這一削減，聯邦層面將沒有任何資金為海洋哺乳動物擱淺組織提供競爭性資助，以拯救、恢復或調查生病或受傷的海洋哺乳動物。盡管海洋哺乳動物擱淺組織成員仍然可以使用私人基金繼續推進工作，但取消對該項目的資助必將使得NOAA 從海洋哺乳動物擱淺組織所獲數據和資源的大幅減少，不利于NOAA 建立海洋哺乳動物健康與海洋生態環境的聯系。

（3）棲息地保護與恢復。為提升棲息地保護與修復的效果，努力造福漁業、海岸和海洋生物、海岸社區及區域經濟發展，NOAA 制定了生境藍圖（Habitat Blueprint）［14］準則。這些準則強調要加強內外部合作、實施獲取多重利益的生境保護、工作聚焦在能產生最大影響的地方。在漁業棲息地修復上NOAA2020 財年提議削減1 925 萬美元預算，減少地面棲息地修復項目（如濕地、河流、珊瑚礁和牡蠣），這將對漁業可持續發展、資源保護和恢復、生態系統健康和海岸社區發展帶來一定的不利影響。因此，NOAA 將在資源允許的情況下，繼續為各州、部落、地方社區以及其他項目和聯邦機構提供專業技術支持和政策指導。

4.2.3 海洋和大氣研究中心（OAR）

OAR2020 財年提出33 514.9 萬美元的預算請求，優先保障其核心職能，并適當削減了外部撥款計劃。OAR 將繼續為保障人身安全、管理自然資源和保持經濟發展提供強有力的科學技術支撐。

（1）氣候研究。NOAA2020 財年氣候競爭性研究項目共削減預算達6 000 多萬美元，終止區域綜合科學和評估計劃，減少NOAA 對合作研究所、大學、實驗室和其他合作伙伴的競爭性研究資助。提議取消北極研究，削減相關經費共374.5 萬美元，終止北極海冰建模和預測的改進研究，終止北極生態系統和漁業脆弱性的建模分析、北極海水酸化等多種北極研究產品，壓縮OAR 與其他NOAA 部門在相關北極項目的資助力度。

（2）天氣和空氣化學研究。OAR 的天氣研究項目多是協作和橫向組織的，因此通常會有多個計劃來提供資助。主要研究活動包括：1）龍卷風強風暴研究/相控陣雷達：OAR 正致力于將天氣預報模型信息與雙極化雷達觀測相結合，以更好地判定降水類型和密度，以及增加識別冰雹大小和探測龍卷風碎片的能力。推進相控陣雷達研發，將掃描天氣系統的時間從4 ～5min 縮短到1min 以內，以提供更早的天氣預報。2）預報員與研究人員合作計劃：研究人員和預報員共同在NOAA 公害性天氣試驗臺開發、測試和評估最新雷達衛星技術、決策支持系統以及天氣預報模型，促進研究成果高效轉化為預警報業務產品。3）早期預警：OAR 正努力將高分辨率衛星與雷達數據結合到一套分析方法中，使計算機模型能夠在特定災害天氣形成的30 ～60min 前，做到準確預測，以使決策者有時間采取更有效的行動來減少傷亡。4）提升洪水和干旱預測。5）空氣化學分析：通過對汞、氮和其他化合物的長期監測，來評估排放控制政策的有效性。NOAA2020 財年在天氣和化學研究上減少了3 411.1 萬美元的預算請求，主要做出以下調整：關閉空氣資源實驗室，終止對該實驗室在空氣化學、汞沉積和有害物質擴散方面的經費支持，以為其他優先項目提供資助；暫時終止機載相控陣雷達研發項目，促使有限資源優先保障高影響災害天氣關鍵技術，例如山洪暴發、雷暴和颶風的預測預警技術。

（3）海洋、海岸和五大湖研究。NOAA 在海洋、海岸和五大湖研究做出了以下調整：取消自動水下航行器（Autonomous Underwater Vehicle， AUV）演示試驗臺，放慢評估海洋觀測新產品的速度；終止國家海洋補助金學院計劃，來自300 多個機構超過3 000 多名科學家、研究人員、學生和外部專家將失去NOAA 海洋基金的資助；降低對海洋未知地區的測繪和勘探力度；減少對海洋綜合酸化項目的資助等。有限資源條件下，NOAA 將優先考慮能夠對國家安全、經濟和環境健康有重大影響的活動。

4.2.4 國家氣象局（NWS）

NOAA 在2020 財年為NWS 提出了108 187.4 萬美元的預算請求，重點專注于NWS 的核心任務，即提供天氣、水、氣候預報和預警，推進美國成為一個氣象有備的國家（Weather-Ready Nation，WRN），幫助美國公眾最好地準備和應對極端天氣事件。

（1）觀測。NWS 通過運行高空觀測計劃獲取地球氣象數據垂直剖面圖；運行雷達觀測項目獲取云和降水的氣象數據來預測風暴的嚴重程度；運行地表觀測項目獲取地球表面的氣象數據；運行海洋觀測項目提供海洋和海岸帶實時氣象、海洋和氣候數據。NOAA2020 財年共提議削減地面和海洋觀測經費1 400 萬美元，其中在地表觀測項目領域，縮小國家中尺度氣象網項目觀測范圍和領域，從原來50 個州的地理觀測范圍縮小到最容易受到龍卷風和惡劣天氣影響的州，并將觀測對象限制在地面氣象觀測和閃電觀測。在海洋觀測項目領域，由于海嘯是低概率、高影響事件，NOAA 確保最有效地履行職責的前提下，在項目優先級上做出艱難抉擇，維持全套深水海嘯評估和報告設施，以支持海嘯任務，但將移除210 個NOAA 水位觀測網站中的17 個，終止對同樣支持海嘯任務的NOAA 水位觀測網以及美國地質調查局地震網的支持。

（2）中央處理。中央處理是NWS 氣象預測的第二個步驟，NWS 將從觀測活動中獲取的數據以可用形式交付給國家氣象局的建模人員和氣象學家。中央處理活動主要包括管理天氣和氣象超級計算系統、高級天氣交互處理系統、高級水文預測系統、社區水文預測系統以及信息技術基礎設施建設等。這些共同確保了從氣象觀測、處理到氣象產品應用這一工作流程的順暢有序。NOAA 要求增加預算對高級天氣交互處理系統進行周期性設備更新，防止硬件故障和組件退化；由于新型信息技術的交付使用使得天氣預報中心效率提升，NOAA2020 財年將在區域應用開發和集成團隊上削減1 010 萬美元預算；NOAA 提議減緩高級水文預測系統的服務拓展，削減200 萬美元經費，終止水文綜合預測服務（Hydrologic Ensemble Forecast Service， HEFS）的 研發和應用。HEFS 通過在全時間尺度上理解水文預測的不確定范圍，提高了降水、氣溫和流速綜合預報的可靠性，使得相關決策更加科學明智。

（3）分析、預測和支持。分析、預測和支持活動是通過專業知識促進觀測數據和模型輸出結果轉化為預測預警產品，以及為國家提供決策支持服務。在分析、預測和支持領域，NOAA 2020 財年提議削減1 100 萬美元預算，計劃將位于夏威夷的太平洋海嘯預警中心與位于阿拉斯加的國家海嘯預警中心合并，通過運作一個中心保持海嘯核心預測和預警能力；削減預算180.6 萬美元，終止NOAA 航空科學研發以及R2O（Research to Operations）轉化工作，僅維持當前水平的航空天氣預報產品和服務。

（4）傳播。向美國公眾傳達預警和預測的能力對于保護公民人身和財產安全至關重要。NWS 的傳播經費主要支持NOAA 氣象廣播計劃和綜合傳播計劃（Integrated Dissemination Program， IDP）。在綜合傳播計劃上，NOAA2020 財年提議增加223 萬美元的預算，用于資助馬里蘭州大學和科拉多州博爾德的IDP 操作程序的升級和強化。IDP 能夠提供可擴展、強健、安全和共享的IT 基礎設施，能確保在關鍵天氣事件期間的彈性和可靠性。

（5）科技一體化。NWS 識別并轉化新的科學理念和技術，改進預警、預測和決策支持服務水平，推進氣象有備國家（Weather-Ready Nation）建設。在預算削減的背景下，為保障相關項目的核心經費需求，NOAA 做出了如下調整：削減經費500 萬美元，擬終止NWS 實施《消費者選擇替代制度分配損失法》（Consumer Option for an Alternative System To Allocate Losses Act， COASTAL Act）的相關工作，尋求在現有資源條件下對該法案的推進。COASTAL Act 于2012年6 月簽署通過，目的是在受災損失不明確的情況下，更好地識別風與水兩個致災因素的損害貢獻，以降低聯邦應急管理局（FEMA）國家洪澇保險項目的成本。COASTAL Act 要求NOAA 在美國遭受破壞性熱帶氣旋襲擊后，進行詳細的風暴后評估，表明熱帶氣旋影響區域內給定位置破壞性風和水的強度和時間。若評估結果被NOAA 認證超過90%的準確度，則結果被輸入FEMA 管理公式，以確定相關損失在風和水之間的分配比例；提議削減600 萬美元預算，減少對國家水模型的資助，推遲國家水模型升級工作。2016 財年，NOAA 推出首個可操作的水模型，標志著洪水預報的巨大改進。預算削減背景下，NOAA 將繼續向公眾和管理部門提供有價值的河流預報指導。

（6） 系 統 采 購。 下 一 代 天 氣 雷 達（Next Generation Weather Radar， NEXRAD）使用期延長計劃。NEXRAD 是商務部與國防部、運輸部的三方項目，于20 世紀90 年代中期投入使用，最初設計使用壽命為20 年，盡管該系統已接近使用終期，但離聯邦政府全面部署新一代天氣雷達還有大約20 ～25年的時間。因此，NWS 于2015 財年啟動使用期延長計劃，采取系列技術更新工作，維持NEXRAD 的可用性，延長壽命15 年，直到當前系統網絡被重新替換。2020 財年，NOAA 將在延長計劃上削減經費237.9 萬美元，總計投入1 875 萬美元，計劃維修22個發射機底座，重建30 個基座，翻新50 個雷達站等。

4.2.5 國家環境衛星、數據及信息服務中心（NESDIS）

NESDIS2020 財年提出147 271.1 萬美元的預算請求，將繼續支持極軌衛星和地球同步衛星項目以及增加商業數據購買。

（1）環境衛星觀測系統。NOAA 2020 財年預算繼續把開發新一代極軌衛星放在優先位置，以維持強大的天氣預報能力，同時還對下一代氣象衛星系統做出規劃。NOAA 2020 財年提議在新一代極軌氣象衛星系統中投入87 799.1 萬美元，該系統將為NOAA 的數字氣象預報模型提供原始數據。NOAA于2017 年11 月成功發射NOAA -20 號，改變了氣象預報的規則，來自該衛星的數據將用于提早數天預測颶風、龍卷風和暴風雪等惡劣天氣，并評估干旱、森林火災、惡劣空氣質量和有害沿海水域等環境危害。NOAA 還將投資4 083.8 萬美元用于GOES - R系列地球同步環境衛星系統計劃的運營、維持和開發，探索基于地球靜止軌道的連續監測和跟蹤方法，以更好的滿足公眾對高質量、及時、準確天氣預報的需求。

（2）國家環境信息中心運營。NOAA 的國家環境信息中心管理全球最重要的環境信息檔案，包括海洋、大氣和地球物理領域全面的歷史和實時數據與信息。NOAA2020 財年提議削減365 萬美元，降低區域氣候中心項目支持力度。在預算持續削減的背景下，NOAA 將尋求最好的方法為當地、州、區域和國家決策者和用戶提供氣候數據、信息和智力支撐。

4.2.6 海洋和航空辦公室（OMAO）

OMAO 2020 財年提出35 494.5 萬美元的預算請求以支持船隊建設、飛機運營，以及海上和空中的數據收集。目前，NOAA 船隊包括16 艘研究和調查船，占聯邦海洋學船隊的50%。NOAA 的船只是必要的國家基礎設施，每年開展100 多項對國家安全、公共安全和國民經濟至關重要的任務。但是NOAA 有8 艘船舶目前已超過其設計使用壽命，并將于2028 年退役，NOAA 船隊在不調整資本結構的情況下面臨能力下降的問題。因此，NOAA 于2016 財年啟動船隊資本結構調整工作，2020 財年將繼續投資7 500 萬美元用于調整船隊資本結構，支持第二艘 A 級船舶建造，還將進一步規劃B 級和C 級船舶。

5 結語

由于美國近年來經濟不景氣，美國總統特朗普為增加國民就業機會提出把海洋開發放在首位，推行促進美國經濟、安全與環境利益的海洋政策。NOAA 預算自2017 財年就呈現一個明顯的遞減趨勢，在2018—2020 財年更是做出考慮政府核心職能，削減大量計劃的抉擇，

其中包括完全取消為一些最普遍、最成功的項目提供資助，例如“國家海洋補助金學院計劃”、“海岸帶管理項目”和“國家河口研究保護區系統”等以及在海洋觀測、評估、監測活動上削減了大量預算。由于資金投入不足，NOAA 不得不在某些項目的優先級之間做出選擇，削減或終止部分活動，這將對美國海洋資源和沿海經濟的可持續發展，以及以科學為基礎的海洋管理工作帶來直接的沖擊。盡管NOAA 的預算減少，但作為美國管理海洋與大氣的一個科技部門，NOAA 接下來將與時俱進開發先進的技術和工具以滿足美國公眾的需求，因此其在海洋與大氣科技方面的重要性仍然不言而喻，需要我們持續關注并做好相應戰略準備。