我國養老基金法律監管存在的問題及對策研究*

宋秉斌，周 津

(江西農業大學 人文與公共管理學院，江西 南昌 330045)

一、我國養老基金法律監管的必要性

養老基金監管，是指為了確保養老保險基金的安全運行，國家有關部門、組織和個人依法對養老基金的運行過程所進行的監督管理。對養老基金的監管就是對其運營和管理過程的控制，同時也是運營和管理的結果控制。養老基金的法律監管，是指通過法律手段來明確養老基金監管機制的監管職責、法律地位和權威性，從法律的角度來確定監管的管理方法與行為標準，從而為養老基金的監管提供法律依據。

(一)維護勞動者的合法權益

養老基金是勞動者為保障自身在退休后喪失勞動力無法獲得收入時的生存需要，在其具有勞動能力獲得收入時所積累下的“活命錢”。基金的投資、運營、盈利、虧損都與勞動者的權益息息相關，但是由于大部分勞動者對養老基金運營情況了解不深，所以為了維護勞動者的合法權益，要制定相關法律法規，明確有關政策制定部門和國內外相關機構等在養老基金監管中的基本權利與職責，明確監管機構與其他機關之間的關系，從法律意義上規范養老基金的監管。

(二)障養老基金的安全

由于養老基金的特殊性，在投資運營過程中，容易出現“市場失靈”問題，因為養老基金各種的委托代理關系，會遇到很多信息不對稱的情況，存在養老基金的委托代理方為謀取自身利益而損害委托方利益，市場機制得不到正常運轉，進而使得養老基金的安全面臨風險。因此，我國社會迫切需要運用法律手段對養老基金在支付、運營、征繳、管理方面進行監管，明確養老基金的收支和投資營運的做法模式，以監管養老基金各種管理單位依法行使權力和義務，使得監管高效又順利地執行，從而保障養老基金的安全。

(三)順應世界發展潮流

老齡化問題不僅是我國社會面臨的困境，整個世界的老齡化進程都在加快。而由于歷史和經濟發展等多方面原因，相比于我國，許多發達國家在養老保障這一問題上都有一套成熟、系統、完善的體系。就養老基金監管這一層面而言，監管法治化是其中十分突出的特點，越是成熟的養老體系，在養老基金監管方面設定的法律制度就越完備。因此，我國應當借鑒世界的先進經驗，充分發揮法律制度對養老基金監管的作用。

二、我國養老基金法律監管的現狀

(一)我國養老基金的立法狀況分析

養老保險基金方面的法律規范文件，見表1。

表1 養老保險基金方面的法律規范文件

養老基金監管立法上主要有《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)《全國社會保障基金條例》 《基本養老保險基金投資管理辦法》(以下簡稱《投資管理辦法》)和《社會保險基金行政監督辦法》。

《社會保險法》中，社會保險涉及的監督主體眾多，職責交叉，結構比較混亂，而且對基金投資決策監管并未明確涉及。《全國社會保障基金條例》對目前基本養老基金投資中唯一的受托機構——全國社會保障基金理事會的職責和義務有較為詳細的規定。《投資管理辦法》是目前基本養老保險基金投資最主要、最重要的規范性文件，但其中的規定過于原則化，操作性不強，沒有更加細化和明確基金投資的程序，監管難以實現。《社會保險基金行政監督辦法》對養老基金的行政監督做出了比較系統的規定，但同樣只是對養老基金監督進行總體上、原則性的規定，而對養老基金投資過程中歷經的各個環節監督管理未做出具體規定，操作性較弱。

(二)我國養老基金法律監管存在的主要問題

1.監管缺失系統的法律制度

我國養老基金法至今仍沒有出臺，在現有基本養老保險基金監管法律制度中，還沒有形成專項、統一、完善的法律監管體系，目前的養老基金方面的法律主要是由一些較薄弱與尚未成熟的法規、通知和部委規章等組成，所以當養老基金在投資運營過程中出現各種各樣的問題時很難利用現有的規制系統解決。由于缺乏一部關于養老保險基金監管的統一的法典，或者是較為全面的針對某一監管問題的法律法規，所以現有的法律責任制度就會缺失較高的法律效力，同時也是無法發揮法律規范的強制功能。因此，養老基金監管在現實狀況中存在隨意監管、過度監管以及監管主體之間責任不明確等問題。

2.監管體制不受法律有效約束

我國養老基金的基金管理與行政管理權限的設置沒有明顯的界限，當前我國社會基本養老基金的管理與監管是由勞動保障部門的下屬部門，地方各級社會保險經辦機構以及勞動保障行政部門的基金監管部門負責，也就是說養老基金管理的機構與負責基金監管的機構不是獨立的。因此，在現有的監管體制內，養老基金的投資運營權和運營監管權以及養老基金行政管理和資金管理的職能分配不清，造成了“政資和監管不分”的問題。在這種模糊不清的監管體制下，“自我監管”基本難以實現，法律對監管的約束力往往因行政機關的干預或影響發揮不了作用，監管職能無法實現有效的監管。

3.監管實施的法律措施單一

由于我國養老基金監管的立法層次較低，在現有的法律制度中對基金投資監管機構的設置、監管的內容、監管的權責以及監管的方式等具體的規定都太過籠統，沒有詳細的說明。此外，目前我國養老基金運營管理的信息變化快，數據量龐大，然而相關的法律監管制度相對滯后，難以適應當前的基金運營狀況。我國缺乏統一的、獨立的專業部門對養老基金實施具體有效的監管，也未配備專業人員和技術資源對養老基金的投資過程進行跟蹤審計，因此養老基金的監管措施較落后，缺乏創新性。

三、完善我國養老基金法律監管的建議

(一)建立專項系統的養老基金監管法律制度

未來的養老基金監管法應分兩個部分，一部分是對本質問題的監管，例如養老基金的性質、所有權關系等做出法律規定，起到基本法的作用。就明確養老基金行政管理中的法律關系而言，對相關行政管理部門在養老基金的征繳、監管上明確職責，以明確的法律條文加以具體說明，同時對行政無作為的情況設定標準，說明相應的消極后果以及約束、制裁的方式。另一部分是對養老基金的入市投資法規的監管，就明確養老基金入市運營中的法律關系而言，要分別明晰養老基金運營過程中的委托方與代理方等不同主體在基金征收、運營、管理等方面擁有的權利、應承擔的義務、應履行的責任。例如在養老基金投資方面，要對主體的資格、財產所有權的歸屬、法律地位、投資比例以及信息披露和法人治理結構等方面做出明確的規定來規范從業行為。監管有了明確的法律依據，才能有效地對養老基金的使用和安全進行監督管理，所以我國社會應重視建立專項系統的養老基金監管法律制度，這是我國養老基金監管的主要依據。

(二)優化和強化養老基金的監管體制和法律約束力

要加快養老基金監管體制改革，解決“政資和監管不分”問題。首先中央要設立專門的基金管理機構對所有的養老基金進行管理：其次設立專門基金監管機構對養老金進行監管，其中，監管機構要采取集權模式，這有利于依法追責，也能解決原先行政干預、影響法律監管效力發揮的問題，可以使法律在養老基金監管體制中的約束力得到優化。當然，基金監管機構的集權式監督應該是透明、公開的，因為只有通過公開監督的工作才能及時矯治集權監督過程中出現的問題和缺陷，從而不斷提高監督的效率。此外，在加強監管的過程中應該整合資源和建立健全權責，做到尊重制度的系統性、完整性和尊重自身發展的規律的科學監管。

(三)創新養老金法律監管措施

在當前大數據時代，我國要設立專門的養老基金監管機構，就需要配備具有高專業素養人員的監管隊伍，通過科學技術手段去提高決策監管的效率，例如對養老基金的投資監管可以利用科技、互聯網技術，通過計算機對養老基金信息進行數據處理。為了將養老保險基金領域的欺騙和不精確的行政行為風險降到最低限度，瑞典主管社會保險基金監管的衛生和社會事務部更是與警察部門、服務部門和地方稅務機構密切合作，通過電子數據來相互交流信息，由此建立信息共享機制，這樣在養老保險基金運營和管理的過程中，可及時將基金財產的管理狀況向有關負責部門報告，從而維護受益人的合法權益和保持信息的公開。我國應加快完善相關制度和技術設施，盡快建立以養老保險基金為中心的統一的社會保障基金信息監控系統，從而實現高效的法制化、信息化監管。

實現養老基金的保值增值是我國養老基金入市投資運營的根本目標，但市場的收益與風險是相互伴隨的，養老基金的完整與安全直接關系到廣大人民的利益與社會的穩定，對養老基金的有效監管就是降低、回避其投資風險，保證養老保險基金的安全保值和維護社會穩定發展的關鍵環節。而健全和完善養老基金監管的法律制度是實現有效監管的重要前提，如何通過法律的手段對養老基金進行監管，是我國當前必須要解決的重大問題。由于當前我國養老基金監管的法律體系還處于起步階段，因此，可以結合本國實際情況，學習發達國家現行的有效經驗，填補我國養老基金監管方面法律制度的缺失，完善現有養老基金法律監管制度中的不足，從而實現我國基本養老保險基金監管的效率，實現養老基金保值增值的目標。