郊野單元規劃：高度城市化地區國土整治和用途管制的重要抓手*

林 堅 陳雪梅 LIN Jian, CHEN Xuemei

0 引言

我國土地整治經歷了以土地開發復墾為主、以農用地整理為主和城鄉全域土地整治3個階段，而20世紀80年代初提出的國土整治，則以國土空間的開發為主。2012年以來，不論土地整治還是國土整治，都更加關注空間提質與生態修復的雙重目標，強調對山水林田湖草的整體保護、系統修復和綜合治理。與此同時，高度城市化地區作為我國經濟社會發展的核心地區，普遍面臨著土地資源趨緊、生態環境惡化等問題，但郊野地區的農村建設用地則存在閑置、荒廢、布局零散等低效利用現象[1]。為此，以上海市為代表，持續探索不同形式的郊野單元規劃，對高度城市化地區的鄉村土地整治、國土整治進行了一次空間組織創新，也逐漸承擔起城市集中建設區（以下簡稱“集建區”）以外的統一國土空間用途管制任務，有力地推進了鄉村振興、城鄉融合發展和生態文明建設。在新的歷史條件下，隨著統一國土空間用途管制、統一生態保護修復、統籌開展國土整治等要求的提出，如何看待土地整治、國土整治、郊野單元規劃之間的關系，尤其是結合國家建立國土空間規劃體系的背景，分析郊野單元規劃的定位和作用，已經成為一個重要議題。本文試圖從歷史演進的視角來探討上述問題，以期更好地理解郊野單元在高度城市化地區國土整治中的重要作用。

1 土地整治和國土整治：源于“治野”，拓展于“開發”，走向多目標統籌

1.1 土地整治:源于“治野”,拓展于“開發”,強調“提質”和“修復 ”

我國最早的土地整治活動可追溯到西周時期的井田制度[2]88。《周禮·遂人》記載，“凡治野，夫間有遂，遂上有徑；十夫有溝，溝上有畛……川上有路，以達于畿”，表明當時人們已經開始了以規整田塊、興修渠道和建設道路為主要內容的土地整理。古代奴隸社會的井田制、秦漢的屯田制、西晉的占田制、北魏隋唐的均田制等，均可視為土地整治的雛形[2]88。

我國現代意義上的土地整治則始于改革開放以后，經歷了土地開發復墾、土地開發整理和城鄉全域土地整治3個階段（見圖1）。1986年我國第一部《土地管理法》將“合理利用土地，切實保護耕地”作為立法主要目標，并對國有荒山荒地灘涂開發和生產建設損毀土地復墾做出原則規定，開始了以未利用地開發為主的土地整治[3]1。隨著工業化城鎮化的推進，非農建設占用耕地和土地資產流失嚴重，加上生態退耕戰略的實施，全國耕地資源數量一度銳減；為保護耕地資源、保障糧食安全，國家強調實行耕地總量動態平衡，嚴格保護基本農田，土地整治側重開展土地開發整理，后續又強調城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少掛鉤，以增減掛鉤政策為引擎的農村建設用地整理逐漸成為土地整治的重要組成部分[3]1-2。2008年以后，土地整治概念被提出，并逐步上升為國家戰略部署[3]3。為解決土地粗放利用和閑置浪費問題，中央提出對城鄉低效利用土地進行再開發，提高土地利用效率和效益[4]，土地整治從早期關注非建設用地尤其是農地的整治拓展為城鄉用地統籌整治，并蛻變為疏堵結合化解用地矛盾的主要手段，堪稱是對“治野”的繼承和發展。

圖1 1986年以來我國土地整治發展演變階段劃分

隨著土地整治的演進，土地整治的概念被明確定義為：為滿足人類生產、生活和生態的需要，依據土地整治規劃，對未利用、低效利用和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動，以保障土地利用的效益和永續性，是土地開發、土地整理、土地復墾和土地修復的統稱[5]。因此，土地整治強調對效益不高的土地進行挖潛和整理，體現“提質”；同時，將土地修復作為獨立的類型納入土地整治業務體系，強調對污染土地、退化土地等進行治理，體現“修復”。綜合我國土地整治的發展進程，土地整治首先是“治野”，旨在推動農業農村的發展，后續是關注“開發”，最終在生態文明建設背景下形成以“提質”和“修復”目標為主、“治野”和“開發”行動并重的思路。

1.2 國土整治:從重“開發”到重“整治”，實現開發、利用、治理、保護、規劃“五位” 統籌

我國的國土整治始于20世紀80年代。吳傳鈞院士認為，國土整治包括國土的開發、利用、治理、保護、國土調查以及為實施這些方面而制定的規劃[6-7]。這一概念實際是指國土開發整治，即通過國土考察、國土規劃和國土管理，因地制宜地進行生產布局，調整經濟部門結構，在一定范圍內兼顧統籌，對國土資源進行合理開發、利用、治理和保護，從而使國土的開發和整治與經濟發展、人口增長和環境保護相協調[8]2。而根據《土地整治術語》，國土整治也是指對國家管轄范圍內的地域空間（包括領土、領空、領海和專屬經濟海域）進行的開發、利用、治理和保護活動的總稱[5]17。在國土整治中，國土（整治）規劃是全面推動開發、利用、治理和修復4項工作的中心環節，也是協調各環節之間相互矛盾的有力措施，它以現狀為基底，明確國土發展中的問題，確定發展目標，并對開發、利用、治理和保護做出總體部署，著眼于長遠、全面、綜合的發展構想。

國土整治的目標和重點環節隨國土發展的主要矛盾變化而不同。早期的國土整治以開發和利用為中心環節，重在促進社會經濟生產效益的最大化。而隨著工業化和城鎮化的快速推進，資源過量消耗、生態環境惡化等問題日益突顯，生態文明建設得到高度重視，國土整治更注重生態環境的良性循環和資源的有效利用，其中心環節轉向國土治理和保護，更加強調對山水林田湖草的生態保護與修復，相應強調：國土整治要針對國土空間開發利用中產生的問題，遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，綜合采取工程、技術、生物等多種措施，修復國土空間功能，提升國土空間質量，促進國土空間有序開發的活動，成為統籌山水林田湖草系統治理、建設美麗生態國土的總平臺[5]8。

從重“開發”向重“整治”的轉變，表明國土整治與時代的發展要求緊密相連。但這并不意味國土開發、利用環節被放棄，相反，國土開發、利用環節被要求應兼備問題意識、戰略眼光和前瞻布局，總目標是提升國土開發質量。因此，國土整治始終要求涵蓋開發、利用、治理和保護4個環節，并且要求通過有效的規劃手段，統籌好國土在開發、利用、治理和保護之間的關系，乃至適應各環節動態變化及調整的要求，國土整治“五位一體”的系統性特征和訴求一以貫之（見圖2），“提質”和“修復”成為國土整治的重要時代目標。

綜上分析，土地整治始于“治野”，在后續發展中，其內涵和外延分階段拓展，但仍屬于土地管理的專項性工作，也可以理解為：土地整治是一種“土地利用工程”，出發點主要是“治病”，具體操作是通過多部門、多目標、多功能、多手段等的整合，對土地開發、整理、復墾、修復等業務進行統籌。而國土整治包括開發、利用、治理、保護及規劃的“五位”統籌，不但應對已經出現的國土空間利用的“病”，也具有預防國土空間的功能失調或退化的功能，兼顧“治病”和“治未病”，是一種具有針對性、前瞻性和戰略性的統籌活動。在生態文明建設的時代背景下，土地整治、國土整治均高度關注“提質”和“修復”的目標，這也為土地整治融入國土整治這一外延更寬、范圍更大的概念奠定了堅實的基礎。

2 郊野單元規劃：高度城市化地區國土整治和用途管制的空間組織方式創新

2.1 上海郊野單元規劃的發展及定位擴展

圖2 國土整治的開發、利用、治理、保護、規劃“五位”統籌[8]91-101

隨著城鎮化的快速發展，高度城市化地區普遍面臨土地資源緊缺問題，但同時鄉村地區非農用地閑置、農地利用零散的現象比比皆是。以上海為例，早在2015年，全市建設用地總面積為3 071 km2，已經接近《上海市土地利用總體規劃（2006—2020年）》的規劃目標3 226 km2，并且《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》進一步規劃減量，相應規劃指標將減至3 200 km2，可增加的建設用地逼近極限。然而，上海郊野地區的用地效率低下，遠郊區、近郊區、浦東新區、中心城區的單位建設用地GDP相對比例為1：1.7：3.2：11.6，現狀建設用地分布零散，用地結構不盡合理。這些和傳統郊野地區的規劃編制、實施及管理相對滯后不無關系。

面對上述問題，上海市較早提出郊野單元①郊野單元：指在集中建設區外的郊野地區實施規劃和土地管理的基本地域單位，它是郊野地區統籌各專項規劃的基本網絡，原則上以鎮域為1個基本單元。對于鎮域范圍較大，整治內容、類型較為復雜的，可適當劃分2—3個單元。的概念，開展了郊野單元規劃，先后歷經1.0版、2.0版和3.0版（見圖3）。上海1.0版郊野單元規劃主要是為解決低效建設用地、“多規合一”和“減量化”問題。規劃以鎮（鄉）級土地利用規劃和城鄉總體規劃為指導，承接區（縣）土地整治規劃，以田、水、路、林等農用地和未利用地的綜合整治為主，統籌協調集建區之外的鄉村建設涉及的各專項規劃，對集建區外零星建設用地、低效工業用地等進行拆除復墾，落實減量化方案和類集建區②類集建區：是指根據上海市土地利用總體規劃和土地整治規劃確定的減量化任務，在集中建設區外通過現狀低效建設用地減量化后，可獲得的相應的集中建設區外的建設用地規劃空間。類集建區在規模上由實際完成的減量化任務按比例確定，在布局上以城鄉總體規劃的遠景布局方案為依據，在用地性質上參照集建區的用地管控要求。布局方案[9]，由區政府編制，原上海市規劃和國土資源管理局（以下簡稱“市規土局”）負責批復，并通過規劃的實施方案來指導集建區外的項目建設和土地整治，也作為頒發“一書三證”的依據。1.0版郊野單元規劃實質是鎮（鄉）級土地整治專項規劃，目標在于“減量化”，試圖通過統籌組織部分建設項目，整治集建區外零散破碎、設施條件差、環境惡化的用地，本身也有部分的詳細規劃色彩，可以借助規劃許可手段來管控項目落地，從而有力地促進郊野地區土地的合理利用。

2016年，原市規土局頒布《上海市郊野單元規劃實施政策的若干意見（試行）》，郊野單元規劃進入2.0版，其對鄉村地區國土整治的促進作用明顯加強，更加強調對生態用地、永久基本農田的嚴格保護，城鄉用地增減掛鉤以及對有條件建設區的空間獎勵政策（“拆三還一”）、“圖則管控”等。規劃依據鎮域總體發展定位，聚焦空間統籌布局、近期空間布局和土地使用，整合近期重點建設項目，實行鄉村單元圖則管理[10]。它由區縣政府和原市規土局組織編制，報市人民政府批復。2.0版郊野單元規劃不再局限于對集建區外的土地開發整理，而是充分應用土地整治工具，勾連城鄉兩頭用地增減關系，并推動基本農田保護和生態環境改善；此外，借鑒城市控制性詳細規劃經驗，加強集建區外有條件地區的圖則管理，增強了土地用途管制功能，相當于土地整治規劃和控制性詳細規劃的結合。

2018年以來，上海修訂《上海市郊野單元規劃編制技術要求和成果規范（試行）》，更加聚焦鄉村振興戰略，提出要“聚焦近期，保障實施”“底線管控，集約節約”“全域統籌，上下聯動”。相應的，3.0版規劃也表述為郊野單元（村莊）規劃。規劃主要承擔鎮域用途管制、建設項目依據、推動國土整治等任務，在內容上強調空間統籌布局并增加了風貌規劃引導，著眼于鄉村地區的未來發展[11-12]。它由鎮（鄉）政府組織編制，區規劃和自然資源局審查，區政府審批，由上海市規劃和自然資源局備案，是法定性規劃。3.0版郊野單元規劃形成鎮域空間管制和村域圖則管控的兩級機制，成為在鎮級國土空間規劃未正式形成時的鄉村地區實施國土空間用途管制、核發建設項目規劃許可證的法定依據。它從一個為專項服務的平臺擴展為可發揮全域用途管制的管理工具，主要扮演補充高度城市化地區村莊規劃的角色。

2.2 郊野單元規劃的創新：“統籌國土整治”“統一用途管制”

從上海郊野單元規劃的發展脈絡來看，郊野單元規劃脫胎于土地整治規劃，但其定位和效力與時俱進，進行了多個階段的擴展，創新之處主要包括兩方面。

一是高度城市化地區國土整治的空間組織方式創新。率先在鄉村地區建立起全域覆蓋的網格化單元管理模式，并基于這種網絡單元實現了對國土開發、利用、保護、治理的統籌組織，通過在時序和空間上對各部門的協調，解決了各環節之間重復、矛盾的問題，保障了郊野地區國土整治的實施，生態環境保護修復、空間布局的優化以及土地資源的高效、合理化開發。

二是在鎮域層面統一國土空間用途管制的空間組織方式創新。即基于鎮域單元整合各類專項規劃，明確規劃責任主體，以“底線管控”“規劃許可”“分區管控”和“單元圖則”等強化全域空間用途管制，是在鎮（鄉）級國土空間規劃缺位情況下對郊野地區空間規劃體系的搭建嘗試，對落實農村建設空間、農業生產空間、生態空間的管控要求具有重要意義，有利于國土合理開發、利用、治理和保護，對推動鄉村振興和城鄉融合、促進生態文明建設具有重要意義。

3 展望：以郊野單元規劃推動高度城市化地區的國土空間治理

上海郊野單元規劃的探索歷程表明，在高度城市化地區開展單元式、網格化的鄉村規劃實踐和管理，有利于極大促進國土空間的基層治理，有效銜接國土空間規劃體系的各項要求。對照國土空間規劃的五級三類體系要求，郊野單元規劃涵蓋鎮、村兩級，兼具鄉鎮級總體規劃、村莊規劃（城鎮開發邊界外詳細規劃）、國土整治專項規劃實施方案等功能，使得國土空間規劃、用途管制、國土整治規劃等任務得以整合，并落實到鄉村地區基層，推動國土整治和用途管制的實施，推進鄉村地區國土資源的合理利用，實現高效的國土空間治理。做好高度城市化地區的郊野單元規劃，應該繼續加強以下4方面工作。

圖3 上海市郊野單元規劃階段劃分及其主要內容和規劃定位[13]

3.1 積極融入國土空間規劃體系

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確指出，“在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制‘多規合一’的實用性村莊規劃，作為詳細規劃”，以上海為代表的郊野單元規劃實際上已經做了開拓性的探索。未來，高度城市化地區應推行多村聯合編制的郊野單元規劃，以規劃傳導、用途管制依據、推動項目實施等為核心任務，進一步加強規劃的管控性、實用性和統籌性，使之成為各級國土空間規劃任務在鄉村地區的最終落實端。

3.2 動態統籌國土整治各個方面

郊野單元規劃要加強對開發、利用、治理、保護的空間布局研究，統籌全域全要素，優化空間結構，有效騰挪用地，推進鄉村地區國土空間數量、質量、生態、文化、景觀等“多位一體”的保護修復和利用。要豐富用地指標的動態調整機制，包括在保證質量的前提下實施耕地總量動態平衡，推行建設用地復墾獎勵掛鉤，優化城鄉建設用地增減掛鉤、增存掛鉤等政策。加強生態補償制度研究，探索退耕還林還水獎勵掛鉤、生態修復面積獎勵掛鉤、生態保護占地補償等，形成生態用地與農用地、建設用地之間的增減勾連機制，推動國土整治的有效落實，釋放國土整治各項工作統籌推進的紅利。

3.3 推進鄉村地區用途管制落實

嚴格遵循上位規劃對生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界的劃定結果；緊密銜接區（縣）、鎮（鄉）層面的分區，依據分區的主導功能做好向單元或地塊傳導，管控用地性質及用地結構；以一個或多個行政村建立的單元為基礎，建立“名錄+邊界+指標”的技術管理工具框架，擬定“管控要求+職責清單+實施主體”的行政事權清單及各級法律法規、規章制度清單，強化3種用途管制工具的管控力度。

針對建設和非建設活動，實施差別化用途管制。以鄉村建設規劃許可或建設用地規劃許可管理建設活動，以產權許可管控耕地、園地、林地、水域灘涂、草地等的使用。將與各類專項規劃一致的土地使用納入單元圖則，并將近期落實項目入庫，以“圖則化管控+項目化管理”推進國土整治的實施。

3.4 加強上位規劃的傳導和協調

加強上位規劃以及各類專項規劃對郊野單元規劃的傳導，在單元層面協調整合各專項規劃，尤其是加強近期項目落實的研究和協調。更值得注意的是，國土整治專項規劃綜合了國土開發、復墾、整理、修復等要求，其提出的各類項目安排，對實施國土整治具有重要的作用，對編制乃至實施郊野單元規劃是至關重要的。