上海市郊野單元規劃的實施矛盾分析及對策
——以祝橋鎮為例

張璐璐 仇昕曄 付 航 ZHANG Lulu, QIU Xinye, FU Hang

郊野單元（村莊）規劃（以下簡稱“郊野單元規劃”）是鎮域、村域層面實現“兩規融合”“多規合一”的規劃，是覆蓋鄉村地區，統籌全地類、全要素的綜合性、統籌性、實施性和策略性規劃，是實施土地用途管制特別是鄉村建設規劃許可的依據。目前上海的郊野單元規劃編制經歷了3個版本，全市郊野單元規劃編制工作有序推進，其中浦東新區14個鎮（鄉）郊野單元均已于2019年6月獲得批復。

隨著規劃編制與實施工作的陸續推進，郊野單元規劃發揮了用地減量、城鄉聯動、促進生態保育、環境改善和引領鄉村地區轉型發展的成效，但實施過程中也面臨著鎮村發展動力不足、農民利益難以協調等問題；另外新《土地管理法》的頒布對規劃的技術邏輯也將帶來一定影響。為此，本文以上海浦東新區祝橋鎮為例，梳理郊野單元規劃編制過程中的難點及困惑，分析實施所面臨的問題及內在原因，從而對現行郊野單元規劃編制方法提出進一步優化完善的相關設想。

1 新一輪郊野單元規劃關注重點的轉變

我國“鄉村振興戰略”的提出（2017年10月）、《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）的正式獲批（2017年12月）以及自然資源部的成立（2018年3月）是郊野單元規劃升級為3.0版的主要背景。同時，2018年上海啟動《上海市鄉村規劃導則》的制定，進一步明晰鄉村規劃層次及各層級規劃的定位、責任和編制要求，郊野單元規劃3.0版作為其中的重要層級，同步啟動研究[1-2]。

郊野單元規劃的3個版本都與當時的實際工作密切相關，但側重點有所不同：1.0版側重于土地整治，其主要目的是實現低效建設用地減量化，初步形成以空間規劃為引領、以土地綜合整治為基礎、以城鄉建設用地增減掛鉤等政策為工具的郊野地區網格化精細管理平臺。

2.0版側重于全地類管理，更強調“全鎮域”統籌和“一張圖”管理，細化空間落地和土地利用，并建立項目庫和鄉村單元圖則以指導近期建設，同時勾勒出鄉村地區詳細規劃的雛形。

3.0版在前兩版基礎上更側重于農民集中居住和鄉村規劃實施，并正式更名為“郊野單元（村莊）規劃”。在編制過程中更加注重結合實際情況，加強對現狀的排摸調查，從而確定合理的規劃目標。其對鄉村建設的指導作用更強，能夠直接形成近期行動計劃，制定單元圖則，指導各村項目的實施[3]。

2 郊野單元規劃3.0版的內容和成效

祝橋鎮位于上海東隅，東枕長江，北接合慶鎮，南臨老港鎮、惠南鎮，西與川沙新鎮、宣橋鎮相連，是集綜合交通樞紐、商飛和自貿區等多重資源優勢于一體的特大城市臨空地區。

祝橋鎮郊野單元規劃范圍為73.71 km2，涉及41個行政村，5個居委會，305個自然村。生態稟賦良好，東部環抱十余公里長江岸線，西南坐擁萬畝良田，全鎮橫塘縱浦，水網密布，“名特優”農產品基地、佛羅倫薩小鎮、張聞天故居等鄉村旅游景點星羅棋布，經濟果林、蔬菜、花卉及標準化養殖基地均已形成一定規模，為鄉村振興和農民致富提供優質土壤。與此同時，祝橋鎮也面臨著建設用地減量任務艱巨、產業轉型和升級壓力大、公共基礎設施建設緩慢、農民居住品質落后等難題。

郊野單元規劃3.0版以貫徹中央鄉村振興戰略為目標，聚焦發展定位、底線管控、空間布局、鄉村振興、民生保障以及土地綜合整治等方面，主要內容和成效可總結為以下幾個方面。

2.1 全地類精細化識別管理,實現管控要素剛性傳導

圖1遠期用地規劃圖

郊野單元規劃搭建了鎮（鄉）層面“多規融合”的平臺，承接上位規劃在人口規模、建設用地規模、四線管控、耕地保有量、基本農田保護任務、建設用地減量化等方面的剛性傳導任務，在上位規劃引導功能區分類下，進一步下沉到圖斑，精準落實農用地、建設用地以及水域和未利用地分類下的各二級地類，并且基于第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）成果底版，對各建設用地圖斑進行確權，避免在規劃時“洗白”違法建設用地，有效保障了郊野單元規劃的合法性和準確性，進一步指導鄉村地區規劃實施（見圖1）。

在對圖斑精細化識別的過程中，發現同一塊圖斑可能會同時受到不同事權管理部門的相關規劃的管理，需要在已有地類的基礎上，對此類用地進行特殊的識別和標記。比如在農林水一體化布局圖中，農業部門的基本農田圖斑、林業部門通過《林業發展“十三五”規劃》確定的林地圖斑、規劃部門通過鎮總規藍線確定的河流水面圖斑，可能在空間上存在重疊，難以將該圖斑簡單地歸入某一類用地。因此需要對以上3項規劃進行疊加分析，識別出相應的土地圖斑并專門劃分為農林水復合利用區，該類圖斑需同時受到以上3項上位規劃的剛性管控約束（見圖2）。

2.2 搭建城鄉要素流動的橋梁, 形成城鄉互補的機制

圖2 農林水一體化布局圖

郊野單元主要通過對低效建設用地減量，釋放部分農村宅基地空間。在不突破上位規劃規?？偭康那疤嵯?，為開發邊界內城鎮建設用地貢獻指標，以實現土地價值的提升，同時對大部分減量用地進行復墾，以確保耕地、基本農田規模（見圖3）。這種提升土地價值的方式是對自上而下行政性分配城鎮建設用地的補充和改進，使過去不能流轉的農村集體建設用地通過指標轉移轉化為城鎮建設用地，使得農民可以分享土地增值收益。

從人的角度出發，在快速城鎮化、城鄉一體化的背景下，由于浦東機場噪音對農民居住環境的影響，農民也迫切希望通過實現人員和土地在城鄉間的流動，從而進城進鎮以改善居住環境。

在產業布局方面，通過土地的增減掛鉤，不僅在用地指標上實現城鄉要素的有效流動，也更有利于鄉村地區對土地進行整體統籌，有利于穩固農業生產、凸顯生態保育功能，并可以整合大面積的農村土地，打造較大規模的創新旅游服務設施等。以祝橋鎮為例，其郊野地區作為上海全球城市門戶花園，北部以合慶郊野公園為引領，打造郊野旅游區；西部結合現狀特色農業基礎，發展鄉村休閑區和田園綜合體；中部和南部以確保糧食及特色農產品為目標，培育智慧農業區（見圖4）。

圖3 近期增減掛鉤規劃圖

2.3 注重民生保障, 確保城鄉公共服務均等化

現行郊野單元規劃更側重農民居住和鄉村規劃實施，以提升農民生活品質及推動農村產業轉型升級為核心目標，以“摸清家底—統籌謀劃—近遠兼顧—配套保障—風貌協調”為技術思路：按照行政村為單位精準統計單元戶數、農業戶數和非農戶數，兼顧分戶需求；通過進鎮集中安置E（動遷）、歸并平移X和自然村保留Y等3種模式解決農民居住問題（見圖5）。明確具體用地布局、規模和主要控制指標（建筑高度、容積率等）。其中受規劃“三高”（高壓線、高速鐵路、高速公路）沿線、規劃河道、規劃道路、規劃市區級市政及交通設施以及85 dB以上噪音影響的居民戶采用項目動遷形式，不納入郊野單元安置范疇。近期主要解決現狀“三高”沿線以及10戶以下的零星居民點需求，遠期需滿足市級生態廊道內、噪音影響范圍內的農民需求。與此同時，結合村莊居民點的布局完善公共服務和基礎設施配套；通過近期農村集中歸并安置點的村莊設計延續地區傳統村落格局和肌理。

圖4 產業空間布局圖

根據遠期鎮級村莊布局情況，基于《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》的標準，對現狀已有的公共服務設施進行空間優化或規模擴大，對新建村莊缺乏公共服務設施的情況，進一步精確配置公共服務設施，確保城鄉公共服務均等化。

2.4 明確近期行動計劃, 指導鄉村建設

郊野單元規劃3.0較以往版本更加突出對于鄉村建設的直接指導作用，通過確定近期行動計劃，制定單元圖則，指導各村項目實施。通過確定近期減量化實施方案、農民集中居住近期實施方案（見圖6），結合已經明確的近期建設項目，確定近期項目庫和實施方案，并在近期規劃的規劃年限內調整用地，利用建設用地增加掛鉤實現地類平衡。

3 郊野單元規劃3.0版在實施中的問題分析

3.1 建設用地減量面臨邊際效益①邊際效益指多投入一個單位產量所得到的追加收入與所支付的追加成本的比較。遞減

祝橋鎮作為上海典型的遠郊城鎮，郊野地區建設土地使用相對低效、粗放，在上位規劃建設用地指標的要求下，減量任務嚴峻。祝橋鎮開發邊界外建設用地總量為20.71 km2，其中工礦倉儲用地為3.77 km2，農村居民點為7.17 km2，在10.82 km2的減量指標壓力下，農民宅基地和工礦倉儲用地自然成為主要減量對象。2016—2018年3年間減量1.18 km2，主要騰退的是高能耗、高污染、低效率的城市開發邊界外的零星現狀工業用地，減量動力主要取決于地方政府的行政力度，而不是農民或市場的自由選擇。根據近期減量計劃安排，2019—2022年需完成4.78 km2，可以預期的是減量難度將越來越大。

建設用地減量化過程中，街鎮等主體積極性不高，其主要原因在于：工礦倉儲等集體經營性土地的減量，會減少集體經濟組織的收益，對村級經濟發展產生較大影響。同時由于土地整治資金主要來源于新增建設用地有償使用費、耕地開墾費等財政資金，集中建設區外低效用地的搬遷補償的資金主要通過區鎮自籌，大多也來源于財政收入，導致區鎮財政壓力增大。尤其是在遠郊地區，土地級差收益并不顯著，減量化的釋放往往導致支出大于收益。除了財政壓力之外，由于郊野地區建設用地權屬復雜，減量的同時涉及土地權屬與收益的重新分配，需重新界定原有土地權屬（主要是使用權），重新分配土地收益（如新增耕地經營權、建設用地占地補償、農業用地規模化經營傭金等）。

3.2 農民集中居住落地仍有一定難度

祝橋鎮現狀農村居民點用地粗放、人戶分離以及地緣關系綁定特征較為顯著，具體體現在：

一是人均居住面積大，郊野地區農村居民點建設用地（開發邊界外宅基地）面積為8.45 km2，人均用地面積達180 m2。

二是鄉村戶籍空心化與外來人口集聚化特征并存，一方面，外出務工的農民由于在城市中缺乏穩定的就業崗位及社會保障，不愿意放棄農民身份；另一方面，他們又不在農村居住，導致大量宅基地閑置，取而代之的是大量外來人口集聚。

三是長期以來村集體與本村居民利益緊密，現行郊野單元規劃中跨村跨單元的集中居住方式將意味著村民與村集體利益的重新解綁與整合。

雖然郊野單元規劃3.0版通過“E-X-Y”3種方式，妥善地從數據層面解決了近、遠期的農民居住需求，但集中歸并方案的實施還將面臨較大阻力，區位條件不同的村莊，其訴求有所不同：近城型村莊（鄰近城鎮或者產業園區）在交通出行與公共服務方面較為便利，因此往往更加傾向于維持現狀，通過出租閑置房屋獲取收入；遠郊型村莊由于部分受機場噪音困擾，村民搬遷意愿強烈，但搬遷后離耕種田地太遠，若是缺乏完善的社會保障以及再就業輔導措施配合，難以實現農民至市民身份的轉變；旅游型村莊的鄉村經濟活躍，部分農民住房可作為民宿、農家樂出租，在獲取租金的同時甚至可以解決自身就業問題，因此村民搬遷的意愿也很低。從鄉鎮實施主體而言，資金自籌壓力仍較大，雖然市、區有部分財政補貼，但動遷安置和過渡、社會保障支出以及集中居住點建設等費用仍存在較大缺口，短時間內難以完成大規模的農村居民點撤并工作。因此，現有的集中居住方式也應根據區位、設施等綜合條件進一步細化，確定不同的補償標準和居住方式。

圖5 鎮級村莊布局規劃圖

3.3 彈性空間難以兼顧鄉村地區發展

針對鄉村地區建設影響因素多、不確定性大的特點，郊野單元規劃在編制階段予以充分考慮并預留彈性，對于規劃期間比較明確的項目（如公益類、設施類項目）可完整落圖，作為項目建設審批依據；對于未明確或后續變動較大的項目（如農民相對集中居住點、經營性用地），采用部分落圖的方式，主要有：“選址框”落圖（虛線表達選址范圍，明確建設用地規模占比）、“規?？颉甭鋱D（實框表達圖數一致的規模邊界）和未落圖指標（明確規模）3種方式[4]。涉及具體鄉村實施項目時，則通過編制鄉村規劃設計（“一策劃六方案”）②“一策六方案”是鄉村規劃實施中為適應鄉村特點、推進“放管服”改革、鼓勵鄉村建設設計先行，構建的鄉村建設項目審批綠色通道——“一策劃六方案”（村莊規劃設計）?！耙徊邉澚桨浮保ù迩f規劃設計）針對具體鄉村建設項目，將規劃調整程序后置，方案設計程序前置，一次審定，同步核發鄉村建設規劃許可證和建設用地批文。，同步完成郊野單元規劃增補圖則的內容調整與補充公示，確保鄉村項目落地。

圖6 近期土地利用規劃圖

雖然在規劃編制和審批流程上有彈性考慮，但面對發展訴求強烈的鄉村地區，強管控的方式傳導難度仍然較大。祝橋鎮作為上海傳統農業化區域，2016年全鎮一、二、三次產業結構比例分別為3.7%、27.3%、69%，郊野地區產業主要為加工型企業、勞動密集型企業和家庭小作坊式企業，隨著近年大量低效工業用地和違法建設用地騰退，地區需進一步轉向鄉村旅游等服務業。然而在郊野單元規劃中，建設用地的保留一般需遵循從嚴從緊原則，經營性建設用地需在確權的前提下，同時符合地區產業發展導向與要求，才可予以保留，而新增建設用地也需要有成熟的項目策劃及規劃才能獲得用地保障。不僅如此，新《土地管理法》破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，充分賦予集體經營性建設用地活力。這意味著鄉村地區因發展活力提升導致的用地需求將持續提升，而圖斑化的強管控手段可能造成批復后的郊野單元規劃面臨單元圖則不斷調整的窘境，增加行政管理成本。而且隨著國土空間規劃的逐漸施行，如何在推動國土空間用途管制落地的同時，彈性保障非經營性用地項目的落地和調整也是下一步需要研究的問題。

3.4 多規融合路徑及機制亟待進一步理順

郊野單元規劃涉及規劃和自然資源局、農委、綠化市容局、水務局、交通委、發改委、經信委、旅游局等眾多事權部門，不同部門間尚存在技術方法不一、部門利益沖突、協調溝通不暢等問題，實現基礎底版、統計口徑以及管控要素等全口徑統一難度非常大。

數據的統計口徑方面，主要包括“二調”更新數據、農村地籍更新調查數據、國情地理監測數據以及鎮政府和村集體排摸數據（以下簡稱“鎮村排摸數據”），數據來源也涉及規劃和自然資源局、農委、水務局等多個相關部門。以宅基地戶數為例，“籍調”數據是空間上的宅基地戶數，附有權證面積和實際使用面積；自下而上的鎮村排摸數據是戶籍統計基礎上的宅基地戶數。由于農村地區復雜的歷史遺留問題，如一戶多宅等，加之籍調數據統計存在一定誤差，兩個數據差距較大。以祝橋鎮為例，關于宅基地戶數的全鎮鎮村排摸數據為2.0萬戶，籍調數據為1.9萬戶，數據校核難度較高。

管控要素方面，由于不同的事權部門編制與各自相關的專項規劃，而未經過相互協調溝通，因此不同專項規劃仍存在“打架”問題。其中規劃河道藍線與基本農田重疊圖斑面積為162.95 hm2，規劃林地與基本農田重疊圖斑面積為0.22 hm2。雖然允許用地復合，但郊野單元規劃成果采用《兩規合一用地分類》標準，需要耕地、園地、林地等各類圖斑精準落地，以避免在與各部門專項規劃銜接以及后續實施過程中造成困惑。

4 完善郊野單元規劃的對策探討

4.1 精細化識別低效用地 , 明確資金平衡方案

郊野單元規劃本質上是一種實施性規劃，其核心之一是在對現狀用地精細化識別基礎上，對近期計劃進行扎實研究，推動減量化工作有序開展、逐年見效。因此，規劃編制過程中應在現狀踏勘的基礎上，綜合定性和定量的研究方法，從用地權屬、開發強度、環境影響、產出效益等方面建立綜合平衡；通過街鎮、村級政府反復排摸、調查、分析、征詢意見等明確近期能實現減量的地塊，將實施性強的低效建設用地作為近期減量化用地[5]；通過區、鎮兩級政府的充分協商，明確所涉及的工業企業拆遷補償、宅基地歸并和村集體經濟組織的利益補償，解決好拆遷安置的資金來源問題，確保規劃所確定的減量化用地減得掉、后續安置工作有序推進。

4.2 建立合理的利益分配機制 , 分類推動農民集中居住

一般而言，區鎮政府、村集體、農戶等都能在規劃實施中獲益，因此要建立合理的利益分配機制，才能夠有效推動農民集中居住。當前，農民集中居住的問題主要體現在“自上而下”的意愿傳達，村集體和農民并沒有獲得較為明顯的收益。應根據各地區的實際情況，以區鎮兩級政府為主導制定適宜的利益分配方案，將按照“增減掛鉤”政策獲得的建設用地減量化指標、耕地占補平衡指標、復墾建設用地獎勵的新增建設用地計劃指標等收益以合理的比例分配給村集體和農民。

同時，考慮到新《土地管理法》頒布后，宅基地制度在一戶一宅基礎上，增加了戶有所居的規定，且允許進城落戶的農民自愿有償退出宅基地。因此，在規劃編制階段應高度尊重農民的搬遷及宅基地退出意愿，合理預測宅基地規模，制定減量化目標，分類指導村莊居民點發展策略。對現狀居住條件較差、搬遷意愿強烈的村莊，如受機場噪音影響較大、位于生態敏感區的村莊，優先考慮近期搬遷，以異地平移歸并為主，安置農戶仍擁有獨立的宅基地使用權。對近郊、旅游區內的、搬遷意愿較小的村莊，考慮遠期撤并、多種方式安置。對于一部分因土地保障、農用地被征用等原因，已經農轉非的農民（通常占10%），引導其宅基地使用權的合法退出，安置方式以集中上樓為主。針對歷史遺留問題和特定地區，可以采用靈活集中居住的方式，如以“鼓勵村民以排為單位，協商一致原地整排自行翻建”的模式，按照“不得超出現狀生產隊宅基地用地面積、不得占用永久基本農田”的原則，開展平移歸并。

4.3 綜合化空間管控 ,“正面清單”和“負面清單”并行

郊野單元規劃的功能引導和管控應貫徹“正面清單”和“負面清單”并行的思路。前者面向各類用地的空間落位和實施管理，強調對遠期保留的各類合法用地的準確梳理、精準落位，并強制性保障公益性用地的空間落位。后者強調對郊野單元管理的彈性適應，加強從被動保護到主動保護的理念轉變，可以結合現有趨勢和國土空間用地分類，建立兼容性用地表，如部分耕地和林地的兼容和轉換。針對新產業、新經濟在郊野地區自發性集聚的特點，適當劃定“可發展地塊”，建立“負面清單”項目表，對于符合準入標準的項目可簡化審批程序，積極引導郊野地區功能提升[6]。

4.4 簡化規劃調整程序,實現“規劃調整+ 村莊方案設計+行政審批”的深度融合

由于鄉村建設項目影響要素多、不確定性大，且郊野單元規劃編制范圍較大，在后續村莊設計編制完成后，郊野單元規劃可能面臨較大的規劃調整，尤其是圖則更新。建議結合村莊規劃設計和項目策劃，將規劃調整程序后置，方案設計程序前置，將郊野單元圖則調整、村莊規劃編制、項目實施建設與審批三者結合，減少規劃調整的重復性，整合優化行政審批程序，一次審定后即可同步核發鄉村建設規劃許可證和建設用地批文。在具體方案上，結合調整內容的不同，分類制定調整方案，如存量用地項目可適當簡化，無需編制基本農田補劃、增減掛鉤等內容。

5 結語

隨著上海市郊野單元規劃實現全覆蓋，現行郊野單元規劃成果將面臨對其實施的持續檢驗。本文更多地從規劃編制過程中所收到的反饋出發，分析實施可能面臨的實施動力、管控銜接以及路徑機制等方面的問題，并藉此回溯郊野單元規劃編制的邏輯，以期能夠為郊野單元規劃編制導則要求的不斷完善提供支撐，并為上海以及其他城市類似規劃編制提供參考。