成都鄉村規劃師制度的實踐與展望

張 佳 ZHANG Jia

0 引言

自2010年9月，成都在全國首創鄉村規劃師制度以來，先后公開招募9批鄉村規劃師，共470余人次。得益于選拔了大批有投身鄉村規劃事業意愿的專業技術人才，農村規劃建設人才匱乏、鄉村規劃編制質量不高、脫離鄉情落地難、實施走樣等突出矛盾得到有效緩解，鄉村地區的規劃建設和管理水平得到顯著提升。鄉村規劃師以其良好的規劃業務能力，參與打造郫都區青杠樹村、簡陽市飛龍鄉協議村等一批新農村建設的示范項目。

鄉村規劃師制度脫胎于英國、美國、日本等發達國家的社區規劃顧問制度[1]，是基于系統管理理論、全面質量管理PDCA理論的一次實踐探索，是推動規劃和自然資源治理能力現代化的一種制度創新，同時也是強化鎮村地區規劃編制、審批、實施、監督全過程閉環管理的重要舉措。有別于行政管理部門的規劃人員，鄉村規劃師作為招募并派駐至轄區內各鄉鎮的規劃專職負責人，從專業角度為鄉鎮政府開展規劃編制、建設項目把關，為規劃實施監督提供意見和建議，推動規劃和自然資源管理延伸到基層鎮村，是對規劃和自然資源行政管理的一種有益補充。

在全國范圍內，目前廣東省、南京市、重慶市、上海市等地都實施了鄉村規劃師制度。在四川省內，遂寧市、眉山市、自貢市、攀枝花市也通過各種渠道招募了鄉村規劃師[2]。2018年9月14日，住房和城鄉建設部出臺了《關于開展引導和支持設計下鄉工作的通知》，鼓勵各省（區、市）借鑒浙江駐鎮規劃師、成都鄉村規劃師等經驗和做法，探索建立本地區設計人員駐縣市、駐鄉鎮和駐村的服務模式。這項制度的重要性正在顯現。根據黨的十九屆四中全會提出的推進國家治理體系和治理能力現代化的新要求，成都在總結鄉村規劃師制度10年實踐經驗的基礎上，進一步優化完善鄉村規劃師制度，以主動適應新時期經濟社會發展及國土空間規劃和治理的要求。本文簡要介紹成都市鄉村規劃師制度，總結實踐經驗，并展望未來發展。

1 鄉村規劃師的定位、招募與職責

1.1 定位

鄉村規劃師是參照政府雇員的方式，由區（市）縣政府按照統一標準招聘、征選、選調和選派并任命的鄉鎮專職規劃負責人。鄉村規劃師服務于鄉鎮，接受市、區（縣）規劃部門的業務指導、統一管理，為鄉鎮專職規劃技術責任負責人。按照事權分離的原則，鄉村規劃師負責協助鎮人民政府完成涉及鎮、村規劃制定、實施和監督檢查，土地綜合整治項目工作的方案論證、驗收復核等相關工作，不具有行政審批職能，但對所在鄉鎮的重大項目有“一票否決權”[3-5]。

1.2 招募條件

面向全社會招募鄉村規劃師，招募形式分別為社會招聘、選派掛職、機構志愿者和個人志愿者等。（1）社會招聘鄉村規劃師為面向全國公開招聘符合條件的專業技術人員，要求具有城鄉規劃或建筑學及相關專業全日制本科及以上學歷和學士學位；具有注冊規劃師或注冊建筑師執業資格，或從事城鄉規劃、設計或管理工作5年以上（具有研究生及以上學歷的，從事相關工作1年以上）；身體健康，年齡在40周歲以下。（2）選派掛職鄉村規劃師為面向全市規劃和自然資源系統局機關和下屬事業單位選派符合條件的專業技術骨干，要求應為符合當地組織部門相關政策的專業人員。（3）機構志愿者鄉村規劃師為面向全國規劃、建筑設計、開發企業和駐蓉高校等機構，征集符合條件的技術志愿服務人員，要求應為派出機構選送的具有城鄉規劃或建筑學及相關專業學歷的工作人員。（4）個人志愿者鄉村規劃師為面向社會公開吸納符合條件的專業技術志愿服務人員，要求應為城鄉規劃或建筑學及相關專業全日制本科及以上學歷和學士學位的相關人員。

嚴格選拔條件，以選拔具有扎實規劃業務能力和投身鄉村規劃事業意愿的人才為目的。嚴格選拔程序，按照公平、公正、公開的原則，通過市級統一筆試、各區（市）縣組織面試的方式，篩選出工作能力強、作風嚴謹、扎實肯干的鄉村規劃師。增加選拔渠道，加強鄉村規劃師制度宣傳，爭取從在蓉高校、規劃設計機構、規劃管理部門等，選送符合條件的專業技術人員，以征選、選調和選派的方式，投身鄉村規劃師隊伍，豐富鄉村規劃師人員構成。

根據《成都市總體規劃（2016—2035年）》確定的特色鎮，按照“一鎮一師”的原則，每個特色鎮轄區范圍內確保配備1名社會招聘的鄉村規劃師。選派掛職、機構志愿者、個人志愿者的鄉村規劃師配備數量由各區（市）縣人民政府根據實際情況確定。自2010年以來，成都市累計共招募鄉村規劃師9批、470余人次。

1.3 職責要求

鄉村規劃師是專職的鄉鎮規劃技術負責人，組織并全過程參與規劃編制，從專業角度為鄉鎮政府承擔規劃管理職能，提供業務指導和技術支持，將新理念、新要求全面貫徹到鄉村規劃過程中，有效提升鄉鎮政府“規劃先行”和按規劃建設的意識。鄉村規劃師制度給鄉村規劃師制定了7項職責，即規劃決策參與者、規劃編制組織者、規劃初審把關者、鄉鎮規劃建議人、實施過程指導員、基層矛盾協調員和鄉村規劃研究員。

（1）規劃決策參與者：負責向鄉鎮黨委、政府就鄉鎮發展定位、整體布局、規劃思路及實施措施提出意見與建議；參與鄉鎮黨委、政府涉及規劃建設事務的研究決策。比如某個村或鎮的發展定位是以農業為主，還是以交通、旅游、電子商務、大學城為主等。

（2）規劃編制組織者：負責組織編制鄉村規劃，提出具體的規劃編制要求，對規劃編制成果進行審查把關并簽字認可，然后按程序報批；向規劃管理部門就鄉鎮建設項目的規劃和設計方案提出意見；參與基層規劃建設管理，提升基層規劃水平，從而解決由于鄉鎮規模較小而導致的鎮鄉規劃研究力量薄弱問題。為保證鄉村規劃師的業務素質，成都市規劃局每年組織1周的培訓，經過培訓的規劃師到鄉（鎮）、區（縣）實踐3個月，然后參加由市規劃局組織的考試，考試不合格的規劃師不予錄用。

（3）規劃初審把關者：負責對政府投資性項目進行規劃把關并簽字認可，然后按程序報批。為保證方案符合規劃要求，凡送到市和縣規委會進行審批的方案，都必須有鄉村規劃師的簽字認可。

（4）鄉鎮規劃建議人：負責向鄉鎮政府提出改進和下一步提高鄉村規劃工作的措施與建議。

（5）實施過程指導員：負責對鄉鎮建設項目按照規劃實施的情況提出意見與建議；對于前期方案審查發現的問題，鄉村規劃師在后續的實施過程中要持續跟進。

（6）基層矛盾協調員：鄉村規劃師受任于村民、上承于政府、下訴于企業，要各方協調，化解基層矛盾，充當村民和政府之間的規劃橋梁和紐帶；要利用其他技術措施來解決鄉鎮的某些發展問題。

（7）鄉村規劃研究員：鄉村規劃師在實踐中不僅要推動具體的管理工作，總結鄉村規劃師制度實施的成果，還要針對當地規劃的重點、難點、存在的問題、特色塑造及下一步發展等問題進行研究，提出改進和提高的措施建議。

鄉村規劃師通過全過程參與鄉村規劃建設，串聯起規劃編制、審批、實施、核實等環節，通過收集村民意愿、征求村民對規劃設計方案的意見等方式，在規劃部門、設計單位、基層政府、廣大農村群眾之間架起溝通和交流的橋梁，疏通民眾需要和民意訴求的渠道，理順農村地區的規劃管理體制機制。

2 鄉村規劃師的管理與運行

作為一種全新的制度，成都建立了鄉村規劃師管理體制框架，即市級歸口、屬地為主、三級聯動、小組自律等，以期促進持續更新、不斷進步的團隊精神的形成（見圖1）。

2.1 市級歸口

為推進鄉村規劃師制度的落實，在市規劃行政主管部門成立鄉村規劃管理處，并設立專門辦公室，專人專職負責歸口管理鄉村規劃師。同時，協調財政，解決鄉村規劃專項資金保證的問題，以及鄉村規劃師的社保、交通補助等問題；協調人事，與市人社部門聯合發文，明確要求建設、規劃、國土、交通、房管等部門所屬事業單位在招聘工作人員時，應有不低于30%的崗位用于招聘鄉村規劃師。

2.2 屬地為主

在《成都市城鄉規劃條例》（2017）中，明確由區（市）縣政府負責本區（市）縣鄉村規劃師選拔、任免、考核等方面的統籌管理。區縣規劃行政主管部門負責鄉村規劃師的業務指導，鄉鎮政府負責日常管理。

2.3 三級聯動

圖1鄉村規劃師管理體制圖

鄉村規劃師要對鎮總體規劃進行初審，之后區（市）縣規劃行政主管部門組織專家和縣級相關部門進行技術審查，然后書面征求市規劃行政主管部門的意見，最后由區縣政府對鎮總體規劃進行審批。這是成都市城鄉規劃管理條例確定的鎮總體規劃審批流程。每次審查、審批都登記在冊，便于掌握鄉村規劃師的工作能力和業績。

除了對規劃成果進行把關以外，還進行績效考核，制定年度考核和評優辦法。年度考核由區縣政府依據鄉村規劃師在規劃編制、規劃實施、規劃建議等方面的工作績效確定；鄉村規劃師的年度考核結果與年薪掛鉤，年薪包括基本薪金和業績獎金兩部分；年度考核優秀者和合格者將獲得業績獎金2萬元，優秀者將被推薦為成都市優秀鄉村規劃師；而對于年度考核不合格者，不發放業績獎金，甚至考慮辭退或免職，從而形成差別式的考核機制。同時還建立激勵機制，在區（市）縣年度考核合格的基礎上，評選出表現突出的優秀鄉村規劃師，并將其作為下一屆鄉村規劃師續聘的優先條件。

2.4 小組自律

為了加強鄉村規劃師之間的交流、學習，協調解決鄉村規劃工作中的問題。市規劃行政主管部門結合區縣的地理位置將全市鄉村規劃師分成4個片區組進行管理。具體做法是：片區組設組長，每個片區每年組織1次片區的交流活動；同時，在每個區（市）縣還有1個小組，每個小組有1個小組長，工作小組在年初制定工作計劃，每月召開1次座談會，討論研究工作中遇到的難點問題。而對一些重大項目，則采用小組聯合審查的方式。

此外，還采用博客管理的方式。通過博客了解鄉村規劃師每周做的工作，對連續3次工作做得不好的規劃師進行約談。同時，根據博客上收集到的鄉村規劃師所反映的普遍問題，如停車難、辦喜事喪事場地不夠及陽臺如何封閉等，研究制定共通性的規則來進行規范解決。

2.5 定期培訓

建立鄉村規劃師穩定培養支持機制，形成上崗培訓、季度培訓、片區會和小組交流4級培訓體系，制定相關培訓工作制度，明確培訓目標，采取國內外專家集中授課、現場教學和經驗交流學習等培訓方式，實現了鄉村規劃師培訓的制度化、規范化和專業化，不斷提升鄉村規劃師的業務素質，拓展鄉村規劃師的視野，促進鄉村規劃師人才隊伍的健康發展。

3 鄉村規劃師制度的實施成效

3.1 促進鎮（鄉）政府規劃職能的落實

按照《城鄉規劃法》以及四川省和成都市的城鄉規劃條例，鎮政府具有相應的規劃編制管理職責。但鄉村規劃師作為專業的技術人員，既從鄉鎮的角度為上級的規劃決策提供建議，也由市級部門直接管理，對鄉鎮規劃管理起到監督監察的作用（見圖2）。通過鄉村規劃師駐鎮，促進鎮（鄉）政府規劃職能的具體落實，進一步提升鎮（鄉）政府“先規劃后建設”和按規劃實施建設的意識，鄉村地區的規劃、建設和管理水平得到了顯著提升，農村規劃建設人才匱乏、鄉村規劃編制質量不高、脫離鄉情、落地難、實施走樣等突出矛盾得到有效改善。9年來，鄉村規劃師參與規劃審查的項目近1 800項，提出建議2 000多份，協調解決基層矛盾922項，提出具體的工作建議和措施2 590條，協助鄉鎮制定了鄉鎮規劃集體建設用地和原址建設兩種類型的許可程序[6-9]。

3.2 形成較為有效的基層規劃管理模式

針對鄉鎮規劃建設過程中出現的施工圖和審批通過的規劃方案圖不一致、建設成果和施工圖不一致等問題，建立“四核查”的環節，即方案轉化施工圖環節、總平面放線環節、外墻裝飾樣板環節和景觀實施環節的核查，以確保按圖實施，取得建設成果與規劃方案一致的效果。此外，還建立了國土、規劃、建設、房管等多部門聯動的綜合驗收機制（包括意見征詢機制、參與決策機制、民主監督機制和社會管理機制）。鄉鎮規劃相對較簡單，通過這幾年鄉村規劃師制度的實踐已基本形成共識，即鄉鎮規劃布局、地塊位置、用地范圍不可改變；建筑的形態、規模和高度必須滿足技術管理規定的要求。農村土地要集約利用，但不能像城市一樣蓋高樓、建小區；農村一定要像農村，不能把城鎮化理解成“城鄉一樣化”。明確規定如果鄉鎮沒有特別的歷史文化傳承，就把鄉鎮建設成“傳統川西+現代川西+地域元素”糅合在一起的鄉鎮風貌。規劃設計好與鄉鎮配套的新型社區、農村綜合體等方案，然后由各個鄉鎮自主選擇。

3.3 建立基層規劃管理隊伍

鄉村規劃師是規劃行業內最接地氣的規劃工作者，很多鄉村規劃師都采用現場規劃的模式，即鄉村規劃師會同設計機構、鄉鎮政府、區縣規劃局和村民在現場碰思路、定方案、出圖紙，最大程度地保證各方認可，使鄉村規劃由傳統的自上而下轉變成上下結合、常態式規劃。規劃方案要由百姓投票（見圖3），超過總人數2/3通過的方案才可以進入下一個環節。此外，鄉村規劃師要協助鄉鎮政府成立監督小組，確保規劃設計方案在實施過程中不走樣。

圖2鄉村規劃許可辦理流程圖

圖3鄉村規劃師為報名參加農村新型社區建設的村民宣講規劃設計方案

鄉村規劃師作為鄉鎮規劃專職負責人，在很大程度上彌補了以往鄉鎮政府組織規劃編制的技術短板。鄉村規劃師工作在第一線，熟悉地形地貌和歷史文化資源，了解鄉鎮發展及村民生產生活需求，掌握新農村建設、產業發展、基礎設施、公共服務設施、農村土地綜合治理、土地確權等基本情況，不僅對規劃編制進行嚴格把關，更在實施過程中進行動態監管，個別鄉村規劃師甚至在建筑選材方面都親力親為，確保按圖實施，建成了一批特色鮮明的美麗鎮村。如鄉村規劃師宋永星全程參與的項目，獲“2015年四川省優秀城鄉規劃設計”一等獎，郫都區青杠樹村獲批“全國十大最美鄉村”之一，簡陽市飛龍鄉協議村村莊規劃獲“全國示范鄉村規劃”（見圖4）。

4 未來展望

成都的鄉村規劃師制度作為深化城鄉統籌和完善鄉村規劃治理的制度創新，切實提升了鄉村規劃和建設管理的水平，在城鄉協調發展和全面建設小康社會的進程中發揮了預期的作用。可以認為，鄉村規劃師扎根農村大舞臺，將成為一批熟悉政策、懂得技術、甘于奉獻的規劃專門人才，成為推進中國農村嬗變、引領農村現代化、促進中國城鄉一體化的不可或缺的重要力量。作為一項創新制度，它在新的形勢下還應繼續得到探索和發展。

4.1 因地制宜,分級分類設置

根據不同地區的實際需求和發展階段，可把鄉村規劃師分為兩類：一類是市一級的鄉村規劃師，另一類是鄉村規劃員（擬在下一步工作中推行）。由于鄉村地域很大，對鄉村規劃人才的需求也很大，招募要求可以適當降低。同時還可以依托高校與科研機構，組建由規劃、建筑、景觀、產業、人文、美術等專業人士構成的智囊團，建設產學研實踐基地，促進鄉村規劃理論成果的轉化，打造城鄉統籌鄉村規劃升級版，為成都鄉村振興提供規劃的新思考、新方法和新作品。

4.2 不斷完善， 建立長效制度

形成鄉村規劃師“招得來、干得好、流得動”的運作機制和工作模式，促使鄉村規劃師制度的長效實施。建立與國民經濟發展水平相適應的鄉村規劃師薪金動態增長機制，并對評定為優秀的個人發放一定數量的激勵性獎金。在招募中，可在面試基礎上增加筆試環節，并拓寬社會招聘、征集志愿者、選調任職等選拔途徑，以有效優化人員結構；同時還要加強在崗人員的培訓，提高其服務意識和實戰技能。要嚴格實施鄉村規劃師駐鎮計劃，強化動態監督和專項督查；完善激勵機制，落實留任、流動、退出制度，打造“懂農業、愛農村、愛農民”的立志鄉村、扎根基層的規劃人才隊伍。

4.3 適應變化， 調整業務范疇

鄉村振興戰略和國土空間規劃體系建設為鄉村發展提出新的方向[10]，成都市將以鄉村規劃師制度的不斷完善和提升為抓手，努力提升鄉村規劃師的整體水平，吸引策劃、規劃、設計等專業人才下鄉，努力培養造就一支知識型、技能型、創新型的鄉村規劃人才隊伍。在新時代的新要求下，適時對鄉村規劃師的業務范疇進行調整，增加土地綜合整治項目工作的方案論證、驗收復核等工作，以適應自然資源和規劃管理工作的新要求。此外，在國務院機構改革后，新組建的自然資源部延續原國土資源部的上下傳導機制，在市以下實行垂直管理。在這個框架下，成都將對市域鄉村規劃師實行統一歸口管理。

圖4成都市鄉村規劃實施成效圖