城鄉融合視角下鄉村地區郊野單元規劃編制實踐探索
——以杭州郊野單元規劃編制為例

余建忠 江 勇 YU Jianzhong, JIANG Yong

長期以來，廣大鄉村地區在資金、人才以及項目建設方面缺乏有力支撐，鄉村地區發展相對滯后。隨著鄉村振興發展戰略提出實施以城帶鄉、城市反哺鄉村的發展模式，全面推進城鄉融合發展，城鄉之間資金、人才、物流等要素雙向合理流動，傳統的就村莊論村莊的規劃模式難以適應新時代城鄉融合發展的新要求，傳統規劃重點關注農房建設、基礎設施建設等基礎型規劃也難以有效滿足鄉村居民生活品質提升的要求。面對鄉村地區發展背景的新變化，上海市結合國土空間規劃編制，在郊野單元規劃編制方法、成果形式、實施模式等方面開展系統探索[1-4]，為大都市地區郊野單元規劃編制提供了參考和借鑒。杭州市也結合自身實際，立足于區域協調與全域統籌，探索在區域層面開展鄉村郊野單元規劃編制，以城鄉融合發展的視角，統籌區域層面資源要素配置，促進城市優質資源向鄉村延伸，在規劃層面表現出豐富的規劃類型、多元的規劃內容和更具操作性的規劃實施策略，為鄉村地區提供具有指導價值的規劃引導，全面提升鄉村地區的綜合發展水平。

表1郊野單元規劃主要類型特征

1 規劃特征

1.1 規劃類型特征

杭州市開展的郊野單元規劃兼具多類型規劃屬性，既具有總規層面的宏觀引導型規劃特征，又涵蓋了控規層面的空間管控型規劃特征，并兼具詳規層面的實施型規劃特征，從宏觀引導、中觀管控到微觀實施，為鄉村地區的發展提供各層面規劃引導（見表1）。

1.1.1 總規層面引導型規劃

杭州市針對開發邊界外郊野地區管控薄弱的現狀，加強對總體層面的管控與引導，為統籌考慮城市開發邊界外土地開發利用，其國土空間規劃在區域層面合理劃分郊野單元，如大徑山生態區共劃定7個郊野單元。郊野單元規劃重點明確郊野地區的空間結構安排，優化生態用地、農用地、建設用地等用地布局；提出底線管控要求與空間管控分區；明確區域產業發展策略及對應的產業功能布局；逐步引導鄉村地區居民向城鎮以及設施條件較好的鄉村集聚，綜合提升鄉村地區發展水平。

1.1.2 控規層面管控型規劃

杭州市郊野單元規劃[5]不僅提出了總體層面的發展引導，而且通過控制性詳細規劃實施郊野單元管控，在市域及相關上位規劃的指導下，管控規模、結構、底線及設施等各類重點要素，明確管控重點及管控深度，實現城市開發邊界外空間要素的全域有效管控。結合規劃傳導的要求，提出在杭州市域、杭州市區規劃管控的基礎上，綜合運用規則管控、規模管控、結構管控、邊界管控、設施管控、形態管控等綜合管控方式，落實郊野單元的規劃管控要求。通過規則管控明確各類公共設施的配置要求，通過規模管控做好用地規模的控制，通過結構管控和底線管控確定生態紅線、永久基本農田控制線、綠線、藍線、紫線等空間底線及相關管控要求，推動基礎設施和公共服務設施提質升級，通過形態管控明確鄉村景觀風貌的要求（見圖1）。

1.1.3詳細規劃層面實施型規劃

郊野單元規劃在規劃編制過程中充分考慮到規劃實施。一方面，編制相應單元圖則，明確農用地、生態用地、城鄉建設用地以及村莊建筑、設施及邊界等管控要求，更好地指導規劃實施；同時，面向規劃的實施落實近期建設項目庫，通過相關專題的編制推動規劃的實施，包括重點項目實施所需的配套政策、實施落地的相關行動機制等相關政策設計；另外，規劃的編制與實施緊密銜接，需充分考慮實施主體、實施策略和實施程序等，提升規劃的可操作性。

1.2 規劃體系特征

國土空間規劃體系下的村莊規劃編制形式可以包括單個鄉村的規劃或多個鄉村聯合編制的規劃，目標是為了指導鄉村地區的建設發展。但對于區域層面如鎮域層面、跨區域層面鄉村地區的建設發展缺乏統籌考慮與系統整合，在規劃編制與實施管理方面也缺乏有效的銜接（見表2）。郊野單元規劃則很好地彌補了“就村莊論村莊”的問題。郊野單元規劃作為介于鄉（鎮）國土空間規劃與村莊設計層級之間的承上啟下型的統籌規劃，綜合考慮郊野地區建設發展，統籌鄉村發展，實施用地增減掛鉤，打造產業集群，合理配置基礎設施，提升公共服務水平，促進郊野地區整體協調有序發展。它不僅豐富了國土空間規劃體系的類型與層次，填補了宏觀引導與微觀實施之間的空白，還對村莊規劃提出相關的管控引導要求，形成層層引導、逐級管控的落實機制。

1.3 規劃屬性特征

1.3.1 兼顧宏觀指導與微觀操作的法定規劃

上海市結合《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》，將郊野單元規劃納入法定規劃編制體系。杭州市結合郊野單元規劃編制實踐，將郊野單元規劃納入控制性詳細規劃法定管控體系，兼具宏觀與微觀層次屬性：一方面，具有區域與宏觀視角，統籌全域全要素布局；另一方面，具有面向規劃實施微觀操作的視角，編制內容充分考慮實施與落地的可行性和可操作性，將規劃轉化為政策及可應用的技術工具，精確傳導上位規劃的要求，準確表達規劃管控要求與管控意圖，落實具體實施細則，推動規劃有效落地。

1.3.2 面向存量優化提升近遠期結合的減量型規劃

面對土地資源緊約束和生態紅線、永久基本農田控制線等底線管控，郊野單元規劃堅持用地減量化或零增長，聚焦存量用地提質升級，開展土地綜合整治，以拆定增，推進低效土地的減量化，運用整治提升用地保障產業發展、公共服務設施建設以及優質項目落實。另外，郊野單元規劃重點聚焦近期鄉村地區建設發展的重大問題，包括鄉村振興發展、土地綜合整治、生態環境修復、農房集聚區建設等內容，提升農村地區居住環境質量，改善農村居民生活品質；同時也關注鄉村地區的長遠發展戰略、遠期建設發展目標與實施策略，促進鄉村地區高質量發展。

2 規劃編制策略

2.1 生態優先, 塑造藍綠交織的生態資源本底

郊野單元規劃須落實好生態紅線管控要求，守住生態發展底線；限定區域發展規模，減輕發展對鄉村地區生態環境的壓力；融合生態功能與休閑旅游功能，建立反映資源消耗、環境損害、生態效益的反饋機制，促進鄉村地區形成自我生態循環，實現對城市發展的有效支撐，營造藍綠交織、山水城相融的優質生態格局。

2.2 城鄉融合, 推動城鄉要素全方位高質量融合

在城鄉要素雙向快速流動背景下，城鎮應注重帶動鄉村地區的發展，而鄉村地區應充分發揮自身優勢，吸引各類要素向其集聚，實現集聚人口、提振經濟、優化布局、提升綜合發展水平的目標。郊野單元規劃要堅持推動城鄉各類要素深度融合。一是建立健全城鄉一體化建設發展機制，建立城市人才入鄉激勵機制、城鄉人才合作交流機制，探索農村集體經濟組織人才加入機制，鼓勵各類人才返鄉入鄉創新創業；開展全域土地整治以及存量用地的整治提升，滿足鄉村地區用地發展需求；建立和完善有利于鄉村地區發展的財政和金融體制，引導財政資金、社會資本到鄉村投資，滿足鄉村地區發展的資金需求。二是統籌城鄉空間布局與要素配置，實現城鄉產業要素深度融合，以城帶鄉，通過城鎮產業輻射帶動鄉村地區發展，提升鄉村地區經濟發展質量；統籌安排城鄉用地和功能布局，共建共享重大基礎設施，推動城鎮基礎設施向鄉村地區延伸、優質公共服務向鄉村地區覆蓋，保障城鄉基礎設施正常有效運轉，提供均衡普惠的教育服務、優質高效的醫養服務、開放共享的文體服務、便利便捷的商業服務，實現城鄉整體發展水平提升。

2.3 以人為本, 營造宜居、宜業、宜游的美好生活

為了滿足人民群眾對美好生活的向往，郊野單元規劃堅持以人為本，以居民的滿意度和獲得感作為評價標準，深入調研鄉村地區建設發展的現狀，充分了解居民需求。針對居民的迫切需求，通過綜合整治，提升人居環境，促進居民就業與收入提升，提高居民生活品質。

2.4 精準提質,實現鄉村地區高質量、特色化 發展

郊野單元規劃應堅持底線約束，明確開發規模、開發邊界及管控要求；優化郊野單元內部功能和設施布局，實現水、電、路、氣、環衛等設施全覆蓋，把中心城市、縣城的優質公共服務盡可能地覆蓋到周邊郊野單元，提升公共服務質量。同時，規劃應注重保護傳統村落格局和肌理，挖掘和傳承地方特色文化，提煉具有地方特色的文化符號，打造具有地方特色、人文風采和時代風貌的特色鄉村風貌。

3 規劃編制內容特色

3.1 開展分類引導, 構建面向不同類型郊野單 元的精準引導體系

根據郊野單元所在區域的經濟發展水平、區域資源稟賦以及區位條件，將郊野單元劃分為城鄉融合發展型、特色產業發展型、生態保護發展型等類型。城鄉融合發展型郊野單元位于中心城市近郊，區位條件較好，重點承接城市重要的經濟、產業和服務功能，開展低效用地的整治提升，通過城鄉用地增減掛鉤獲得城鎮未來發展所需要的土地指標和發展空間；特色產業發展型郊野單元根據其特色資源稟賦，因地制宜發展休閑旅游、生態農業、無污染加工業等特色產業，促進土地規模化和集約化經營，淘汰低效高污染工業企業，改善農村生產生活條件；生態保護發展型郊野單元遠離中心城市，生態資源優越，全面開展生態保護與生態修復，重點改善和提升人居環境品質，適當融合旅游休閑等經濟功能，統籌提升發展品質。

3.2 開展全域系統化管控, 實現城鄉空間高質 量管控

3.2.1 開展全域空間精細化識別與判定，合理劃定郊野單元發展空間

郊野單元規劃要實現對土地使用的精準管控，首先需要精細化識別郊野單元土地現狀。其中，非建設用地應細化用地分類標準，明確現狀農用地、水域和其他用地的用地類型和使用情況，建設用地應重點對農村居民點建設用地進行深入分析，把握各類低效用地的空間分布及產生原因，提升用地使用效率，優化用地布局。在此基礎上，結合用地適宜性分析和相關上位規劃，劃定郊野單元建設開發邊界，明確相關管控措施，促進郊野單元內部空間高水平開發利用。

3.2.2 建立分級傳導剛性管控機制，科學制定郊野單元管控措施

從管控內容看，郊野單元規劃不僅是面向農用地的規劃，更是涵蓋鄉村生態用地、宅基地、工礦倉儲用地等各類用地的全域型規劃。它是對城市開發邊界外土地的整體統籌利用。如上海市對城市開發邊界外4 000多平方公里土地編制了全覆蓋的郊野單元規劃，促進土地統籌使用與優化布局。同時，在要素配置方式上，郊野單元規劃應嚴格執行分級傳導機制。杭州市在郊野單元規劃編制過程中，嚴格落實上位規劃對于土地用地分區及規劃管控的要求[6]，深化細化地塊層面的規劃管控要求，明確用地性質、用地邊界及配套設施管控要求，形成層層傳導、逐步明確、逐級落實的傳導機制，確保上位規劃得到有效貫徹落實，并對下一層級規劃形成科學合理的規劃引導。

3.3 實施存量優化提升, 推動城鄉要素高效利用

3.3.1 嚴控用地增量，推動減量化、集約化發展

結合上位規劃及相關政策要求，合理設定郊野單元建設開發容量，劃定城鎮開發邊界，嚴控新增建設用地，通過對存量用地的整治和城鄉建設用地指標的調劑，實現建設用地總量的零增長或負增長。合理利用土地資源，開發邊界內集約節約利用土地，促進功能混合開發，推動設施多功能利用，提升土地開發效率；開發邊界外保護自然生態，限制低效率開發建設，促進集中居住和集約建設，實現城鄉空間集約節約開發建設（見表3）。

3.3.2 開展存量用地整治，推動城鄉用地高質量、高效利用

挖掘存量用地潛力，綜合調研郊野單元范圍內各類低效建設用地，包括居住用地、工業用地、商貿用地等低效使用情況，建立低效用地的綜合評價體系，結合用地的空間分布情況、建設開發強度、投入產出效率、環境友好程度等進行綜合判斷，明確低效用地的空間分布及總體規模。在此基礎上開展全域土地整治。促進低效分散的居住用地適當向城鎮、中心村等條件較好的區域集中，推動低小散企業向鎮區、園區集中，結合存量用地的整治和高效使用制定相關鼓勵政策，按照人均村莊建設用地面積提供相應的用地指標獎勵，或者允許將存量整治的指標用于新增用地的建設，推動建設用地的集約節約利用和高效使用。

3.3.3 科學利用存量用地，統籌改善城鄉建設發展品質

統籌使用整治騰挪的存量用地，開展科學規劃，逐步推進鄉村地區有機更新與提質升級，重點將整治提升的用地精準用于民生設施、農房集聚區以及鄉村重大項目建設。鼓勵發展符合鄉村發展方向的環境友好型產業，提升存量產業發展質量。同時，根據各類郊野單元特征，開展分類指導，提升建設發展品質。大都市近郊區郊野單元重點通過低效用地的整治利用補足功能和服務的短板，落實各類重大建設項目，發展特色產業，全面提升綜合發展水平；遠郊區或生態保護地區的郊野單元在保護生態環境、修復生態功能的基礎上，重點改善鄉村地區的居住環境和居住品質，塑造良好人居環境。

3.4 面向城鄉居民美好生活, 促進城鄉人居環 境高品質提升

郊野單元規劃立足于改善鄉村人居環境，面向鄉村地區居民美好生活開展實踐與探索，以優美的環境吸引人、良好的設施服務人、優質的產業留住人，塑造宜居、宜業、宜游的高品質城鄉人居環境，提升鄉村地區吸引力（見表4）。

3.4.1 整體保護生態人文資源本底，塑造優越的生態景觀環境

保護鄉村生態環境，合理布局生態廊道與生態空間，開展生態環境整治與修復，治理空氣污染、水污染、土壤污染，保護森林植被，維護生物多樣性，打造宜居的城鄉生態環境；塑造特色景觀風貌，結合規模化農業、觀光農業、設施農業等特色農業的發展，營造富有藝術氣息的田園景觀，制定鄉村特色風貌導則，明確鄉村特色風貌塑造方式，提出鄉村格局、水系、田園、道路、設施綠化、色彩以及建筑空間布局方式，營造特色鄉村風貌。

3.4.2 功能提升與服務升級，塑造便利便捷的居住環境

優化農村居民點布局，整理歸并現有農村居民點，鼓勵鄉村居民居住于城鎮集中安置區、農村集中歸并點和農村保留居民點，實現農村居民點優化布局與設施的高效配置；優化農村主要居民點功能和服務配置，針對設施和服務短板，保障安全飲水，治理農村污水，全面開展垃圾分類，做好市政設施安全服務保障；以中心村等基礎較好的鄉村為支撐，構建鄉村地區生活服務圈（見表5），提供便利便捷的商業服務，普惠共享的教育、文化、體育、醫療、養老等服務，優化基礎設施配置與公共服務供給。

3.4.3 產業提質升級，提供優質的就業創業環境

統籌安排城鄉區域產業項目，優化產業空間布局，落實高質量產業項目用地，提升產業用地效率，因地制宜培育發展特色產業。農業特色地區注重發展規模農業、精品農業和休閑農業，建設農產品精深加工業，完善生產、加工、流通、體驗、銷售、服務產業鏈，建設綠色農場、田園綜合體、現代農業園區；工業特色地區注重培育工業主導產業，鼓勵利用互聯網技術、機器人技術、標準化制造、大數據技術，創新工業技術、產品、業態與組織模式，實現產業提質增效與創新發展；文旅特色地區注重文旅功能融合發展，建設特色文旅項目，發展特色民宿和鄉村農家樂，合理組織游線，著力提升鄉村產業發展水平。

3.5 建立高效規劃實施與管理機制, 推動城鄉 空間高水平治理

3.5.1 開展圖則化管理與項目化管控

作為面向實施的規劃，郊野單元規劃在規劃編制中充分考慮了規劃審批、管理與實施要求。首先，為了提升規劃實用性，僅在有具體建設項目要求的情況下啟動郊野單元規劃編制，確保規劃有效落實。其次，深入銜接規劃實施，做讓基層干部看得懂、用得好的規劃。郊野單元規劃構建“1個文本+1個項目庫+1套圖則”的規劃成果體系，既簡化規劃成果形式，又有效指導規劃實施。最后，郊野單元規劃借鑒城市控制性詳細規劃，實施圖則管控。通過圖則明確建設用地、農用地、生態用地和村莊的分類管控要求，提出重要項目、重要建筑、重要設施和核心用地空間范圍，管控指標與管控坐標相結合，形成具有針對性與可實施性的規劃管控措施，指導與推動項目落地建設（見圖2）。

表3郊野單元存量提升內容及要求

表4 城鄉人居環境改善內容及目標

表5鄉村生活服務圈相應設施配置建議

3.5.2 依托數字、化信息化等綜合技術手段

搭建信息服務平臺，錄入郊野單元規劃相關信息，實現郊野單元電子化管理。同時，依托遙感等信息技術，建立對郊野單元規劃落實情況的實時反饋機制，開展郊野單元規劃與規劃實施情況比對。一方面，糾正實施過程中的偏差，確保規劃高效實施；另一方面，通過反饋情況，對郊野單元規劃不合理的部分進行糾正，不斷完善郊野單元規劃。

圖2 杭州市余杭區瓶窯組團規劃圖則示意

3.5.3 將規劃轉化為管理政策與管理工具

郊野單元規劃注重將規劃轉化為可管理可操作的技術工具及具體政策，精準推動規劃精細化實施。一方面，通過研究各類用地高效使用方式，將用地使用的方式轉化為相應的產業政策和土地政策，以法定化、規范化、政策化的方式促進規劃的有效管控；另一方面，規劃編制同步考慮項目行政審批要求，推動一體化規劃建設管理，壓縮行政審批流程，節約行政審批時間，促進規劃實施。通過郊野單元規劃提取出的相應技術手段與管控政策，綜合提升鄉村地區建設管理水平，促進高水平治理。

4 結語

杭州郊野單元規劃作為面向城市開發邊界以外的規劃，以城鄉融合的視角審視區域整體發展。規劃類型方面具有豐富的規劃層級類型，是對傳統村莊規劃體系的豐富與補充，兼顧宏觀指導與操作實施的法定規劃，同時也是面向存量提升的近遠期相結合的規劃；規劃編制過程中堅持生態優先、城鄉融合、以人為本、精準提質等理念。規劃內容重點突出分類引導，因地制宜提供規劃建設引導；通過分級傳導與全域管控的方式，促進城鄉要素的高效利用；加強存量要素的挖掘與提升，推動城鄉高質量發展；統籌兼顧提升城鄉人居環境，塑造高品質城鄉生活環境；圖則管控與政策支撐結合，實現城鄉高水平治理。

杭州通過開展郊野單元規劃的編制，為鄉村地區的規劃編制提供了一種新的視角，但作為地方的規劃實踐，需要在下一步探索中加以深化和完善，為鄉村地區高品質發展提供高質量的規劃引導和支撐。