中國共產黨鄉村治理的百年實踐：功能嬗變與治理趨向

李冬慧

(山西大學 政治與公共管理學院，山西 太原 030006)

村級黨組織是中國共產黨的“神經末梢”，也是黨和國家開展農村工作的核心力量。十九大報告指出，“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把基層黨組織建設作為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”[1]。在國家治理體系框架內，村級黨組織處于縱向權責結構的基礎環節，承擔著各項政策的執行任務，負責中央與地方的各項法律、政策及具體措施在鄉村的貫徹落實[2]。村級黨組織通過發揮自身的獨特功能，將廣大農村社會納入國家治理體系的宏觀視野中。在中國共產黨鄉村治理的百年實踐歷程中，村級黨組織始終發揮著核心作用，但其外在功能卻表現出明顯的階段性特征，而這些特征是在特定的經濟社會發展階段和不同的鄉村治理目標導向下形成的。因此，村級黨組織功能轉換與農村工作重心變遷始終遵循著相統一的演進邏輯，不斷推進鄉村治理的現代化進程。村級黨組織作為黨在農村的執政之基，是整合農村資源、協調農村各方利益的領導核心，其治理能力高低直接決定著鄉村治理現代化的進程和效果。可以說，開展農村工作，推進鄉村振興，關鍵在黨。更確切地講，要實現鄉村振興，關鍵在于農村黨組織的功能定位與功能發揮。

村級黨組織在鄉村治理實踐中發揮的重要功能已是學界共識，但何種功能占主導地位卻認識不一。從基層黨建視角看，有學者觀察到在社會治理中存在基層黨建“懸浮化”與“脫嵌”問題，強調以“嵌入式”加強黨組織的政治領導功能來實現社會治理創新[3]。在實踐中，政治領導功能最終體現在村級黨組織的組織功能上，組織力提升對夯實黨的執政基礎有著重要意義。從鄉村治理方式看，加強基層黨組織的服務功能，提高黨組織縱向與橫向的協調能力，是踐行群眾路線、提升治理水平的現實需要[4]。此外，尚有部分學者聚焦鄉村治理的某個歷史階段，例如村民自治實施后、新農村建設時期、鄉村振興等階段[5-6]，探討特定歷史階段基層黨組織的功能發揮問題。總之，現有研究大部分聚焦鄉村治理的某個階段，闡述基層黨組織在鄉村治理中的主導功能及其特征。而聚焦鄉村治理的階段性實踐歷程，對基層黨組織功能發揮的歷史梳理和連貫性解釋則不多。無論是從理論層面上講，還是從鄉村治理實踐上看，基層黨組織具有多重功能，只是在特定的歷史時期和鄉村治理目標下，有的功能凸顯，有的功能弱化。中國道路具有深厚的歷史根基，其鮮明特點是歷史延續性而不是斷裂性，而延續性的主要力量在于內在的動力與活力[7]。縱觀中國共產黨的鄉村治理百年歷程，其功能發揮充滿著本土化的豐富素材與實踐解釋，從歷史維度來把握百年以來中國共產黨鄉村治理的邏輯線索，探尋歷史延續中的內在因子，具有重要的理論意義與實踐價值。鑒于此，本文基于歷史變遷視角，系統梳理中國共產黨鄉村治理的百年實踐歷程，從鄉村經濟社會背景、鄉村治理目標導向、鄉村治理方式與成效等方面，總結村級黨組織在不同歷史階段的功能特征與演變邏輯，分析村級黨組織在鄉村治理中的三重轉變與新時代面臨的挑戰，提出鄉村振興背景下的治理趨向，以期為推動鄉村善治體系建設和提升村級黨組織治理能力提供借鑒。

1 百年鄉村治理實踐中村級黨組織的功能嬗變

從經濟社會宏觀背景、農村制度政策導向等維度綜合考察，中國共產黨自成立以來，農村社會先后經歷了傳統鄉紳治理過渡時期、政權建設時期、農村經濟體制改革時期、新農村建設時期以及當前的鄉村振興時期，不同時期鄉村治理的歷史背景、治理目標、制度導向、治理困境與治理成效都各有差異，表現出明顯的階段性特征。中國今天的治理體系，是在中國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果[8]105。鄉村治理的每一次重大變革都取決于黨的決策領導，并付諸地方實踐，最終形成階段性鮮明的治理模式。

1.1 傳統鄉紳治理背景下的動員型黨組織

中國傳統社會治理是基于上下分治的超穩定結構[9]2而展開的，農村社會主要以地方權威人物(鄉紳和宗族族長等)為治理主體，形成“皇權不下縣、縣下皆自治”的治理格局，這種格局對維護基層穩定起了重要作用。近代以來，中國外部面臨著列強的侵略和壓迫，內部充斥著兵禍匪患、苛捐雜稅以及自然災害，傳統農業社會趨于崩潰，中國社會面臨道路抉擇和生死存亡的危機。據記載，1920年至1921年，華北饑荒導致1 000萬農民流離失所，餓殍遍野[10]。在平穩時期，鄉紳階層發揮了教化民眾、收取賦稅、維持治安的積極作用。但在混亂時期，缺乏組織性且非官僚身份的鄉紳階層實際上無力挽救鄉村社會的無序和失控，基層治理面臨前所未有的壓力。面對如此境況，1921年中國共產黨應運而生，迅速與農民建立了血肉聯系，成為取代鄉紳治理基層社會的新主體。早期的共產黨人立志改變農村凋敝狀況，致力于建立穩定的社會秩序并盡快恢復生產。實現這一目標的關鍵在于認識到農民是革命成功的決定性力量，及時開展聯系農民、動員農民、凝聚農民活動。中共二大指出，中國廣大農民有極大的革命積極性，是革命運動中的最大要素[11]115。而共產黨領袖也對開展農民運動有了較為科學的論述，如李大釗的《土地與農民》、毛澤東的《國民革命與農民運動》、陳云的《中國民族運動之過去與將來》等[12]，均恰逢其時地分析了農民參加革命的重要性。在農民革命論的指導下，1921年9月中國第一個新型農民組織宣告成立。1922年7月澎湃在自己的家鄉海豐縣成立了第一個秘密農會。1923年8月中國共產黨第一個農村支部在河北省安平縣臺城村成立[10]，這標志黨在農村基層真正扎根，正式領導農民參與革命斗爭。其后，四大、五大、七大均對建立工農聯盟、加強農民武裝和解放農民、爭取農民、動員農民的關鍵性問題進行指示并開展實踐探索。

從一大到七大，中國革命經歷了從社會革命到民主革命又到民族民主革命的轉變[13]，農村社會主要是以反抗壓迫、建立秩序為目標，積極開展武裝斗爭、土地革命并建立政權。早期的共產黨人意識到中國農民之于中國革命的重要性，因此，黨在初創時期非常重視政治傳播，通過思想理論宣傳[14]，動員農民加入黨組織、發動農民參與革命，喚起農民的革命精神，引導農民涌入到反對外國帝國主義和國內軍閥壓迫的民族解放運動中，最終取得革命的勝利。這一時期黨組織在農村開展了廣泛的動員活動，逐漸形成中國共產黨對鄉村社會的重塑。

1.2 一元治理模式下的全能型村級黨組織

中華人民共和國成立前后，土地矛盾積累頗深，鄉紳治理下的農村利益格局固化，農民階層分化嚴重。土地改革使農村社會脫離了傳統鄉村治理形態，走向農村政權行政化和農民組織化。隨著全國掀起農業合作化高潮，農村黨支部建立、農村黨員發展也進入了高峰期。1953年11月，中央組織部召開第一次全國農村黨的基層組織工作會議，強調要壯大農村黨員隊伍，提高黨員素質。當時，在全國22萬個鄉中，已有17萬個鄉建立黨的基層組織，農村黨員近400萬人，約占農村人口的0.8%[15]269。農業合作化不斷加快，推動農村社會結構急劇轉型，農村迎來社會主義集體化的高潮——實行人民公社體制。1958年9月，《中共中央在農村建立人民公社問題的決議》指出，要把農村建設成為“組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化”的農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社，確立了黨組織在農村的核心領導地位。以人民公社、生產大隊和生產隊為核心的三級組織體系，既是農村經濟組織，也是“黨政合一”的基層政權組織，實際上形成了以村級黨組織為主體的一元化治理格局。村級黨組織采用壓力型和運動式相結合的治理方式，將農村的一切事務包攬起來，組織農村生產、分配農村資源、管理農村公共事務，建立起高度集中的公社體制。村級黨組織通過實行農業社會主義改造將農民群眾組織起來，從而將一盤散沙的農民整合到國家體系之中[16]，實現了黨組織對農村事務的多方面整合。

政權建設時期，村級黨組織的功能得到了整體性發揮。首先，實現整合功能。服務于國家資源汲取、全力支持工業化是該階段鄉村治理的主要目標。以黨組織為領導核心的生產隊擁有對農村土地、牲畜等生產資料的掌控權與分配權以及社員的勞動派遣權，實現對農村人權、事權和財權的整合。其次，實現宣傳功能。黨的政治宣傳組織一直延伸至生產隊，設立宣傳隊長，通過廣播喇叭進行政治宣傳和教育，將黨中央的聲音傳遞至農村，成為連接農村與中央的信息溝通渠道。再次，實現組織功能。將農民組織和動員起來，一方面做好組織系統的分級管理工作，另一方面做好典型示范工作。這一時期，農村各方面事務均由黨組織決策、管理，黨組織成為農村治理的一元主體，實現了黨組織職責的全能化。

1.3 鄉政村治模式下的引領型村級黨組織

中國的改革開放是從農村起步的。十一屆三中全會后，中國共產黨以釋放農村發展活力、賦予農民民主權利為戰略目標，經濟上引導農村建立家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的經營體制，鼓勵農村各類經濟成分聯合協作，引領新舊經濟體制轉軌。政治上隨著人民公社體制的廢除，中共中央和國務院于1983年頒發了《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，要求在全國范圍內實行政社分開，鄉一級成立黨委員會，行政村建立村民委員會。政社分開為村民自治釋放了空間，一些地方也出現了切實可行的自治實踐，黨和國家開始將村民自治納入國家治理的制度安排之中。1988年頒布了《村民委員會組織法(試行)》，1998年進行修訂并正式實施。村民委員會作為正式組織開始統籌鄉村治理中的各項事務，形成了在“公社”一級建立鄉鎮政府，在“生產隊”一級(村莊)推行村民自治制度的“鄉政村治”的治理體制[17]。村民自治實施后，對農村的強制性指令不斷減少，農民的民主意識覺醒、自主性被釋放，村級黨組織通過普及法律和宣傳政策引導村民廣泛行使民主權利，積極引領農民建立村民自治組織。在村級黨組織的引導帶領下，村民自治制度逐步完善，鄉村治理主體由單一的基層黨組織轉變為村級黨組織和村民委員會并行的二元主體，鄉村治理也由“一元治理”模式轉變為“鄉政村治”模式。

這一時期農村開始推行經濟體制改革，黨和國家以制度形式肯定了村民自治在鄉村治理中的地位。村民委員會作為農民選舉產生的自治組織，與村級黨組織并行存在于農村社會治理中，直接負責村務工作。實際上，村民自治是在黨組織賦權下完成的。但過度賦權也產生了“兩委”權責不明、組織關系模糊不清、書記與主任爭權等治理現象，容易導致選擇性協商局面。村級黨組織出現影響力減弱、權威下降的狀況，二元權力結構對村黨組織功能發揮提出挑戰。

1.4 多元共治模式下的協調型村級黨組織

客觀地講，以賦權為核心的二元治理模式下，村級黨組織的治理能力有所弱化。2003年國家推進農村稅費改革，基層政府越來越依靠上級尤其是中央政府的轉移支付，鄉村兩級不再向農民收稅，很大程度上削弱了鄉村兩級與農民之間的聯系。稅費改革后，農村與農民的負擔大幅度減輕，但同時農村勞動力外流、農村主體老弱化、產業結構相對單一、城鄉收入差距拉大等問題導致農村發展動力不足，農村治理的新問題凸顯。在此背景下，黨和國家為激活農村內生動力，促進鄉村經濟社會轉型發展，相繼提出了新農村建設、美麗鄉村建設等國家戰略，隨后大量的惠農資金、惠農政策、惠農項目不斷涌向農村，如何使用資金和依托項目建設鄉村、治理鄉村[18]，客觀上為“兩委”的職能發揮創造了條件。由此，農村進入一個社會結構碎片化與重組、農民分化加劇的階段。農村社會的異質化、流動性明顯加強[19]，農民個體與組織的訴求日益多樣，出現以村級黨組織、自治組織、農村合作組織等多元互動的運行方式[20]5，衍生出農村社會復雜的矛盾和利益沖突。因此，村莊治理主體由二元向多元轉變，治理模式也由“鄉政村治”模式向“多元共治”模式轉變。

從該階段鄉村治理目標看，黨和國家為打破城鄉二元體制壁壘，激活農村內生發展動力，促進鄉村經濟發展，形成了村級黨組織和其他基層組織等多元主體共同治理的局面。該時期村級黨組織主要實現了兩個方面的功能：一是，切實保障黨中央的政策方針在農村社會落地實施，調節國家政策與農村實踐的銜接沖突，發揮政治引領功能，擔當惠農政策“指揮者”角色。二是，綜合不同治理主體的行動邏輯(如行政邏輯、自治邏輯、市場邏輯等)，積極適應多主體治理趨勢，協調農村其他治理主體間的行動摩擦和治理沖突，通過搭建互動交流平臺，做好多元主體溝通的協調工作，扮演好“裁判員”角色，保障多元治理有序運行。

1.5 一核多元模式下的統合型村級黨組織

新農村建設時期的鄉村治理圍繞“三農”問題，在村級黨組織的協調引領下突出自治與法治，取得顯著的治理績效。國家統計局數據顯示，2003年至2012年我國農村經濟產值由2.97萬億元增長到8.95萬億元。農村人均可支配收入從2 622.2元增長至7 913.6元。十八屆三中全會提出全面推進國家治理體系和治理能力現代化，對黨組織引領下的鄉村治理提出了由“碎片化治理”向“整體性治理”的要求。2015年中共中央決定將精準扶貧戰略嵌入國家治理體系框架之內，同年全國農村基層黨建會議召開，提出村級黨組織要不斷推進農村改革、服務民生。隨著國家資源不斷注入農村，村莊內部的承接主體也由兩委干部轉變為扶貧工作干部、普通黨員、村中經濟能人等，形成多元責任主體交叉局面。十九大報告提出“鄉村振興戰略”，明確要實現鄉村治理有效。具體說來，就是要在“政社協同”的基礎上動員農民群體，吸納農村社會精英，構建新時代黨組織引領下的農村自治組織、集體經濟組織、農村合作組織等多元主體協商共治的鄉村治理體系。這一時期，村級黨組織的功能定位逐漸發生轉變，由注重協調多方利益向全面統籌管理轉變。2019年中共中央印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，重新闡述了新時期村級黨組織在農村工作中的重要功能，其中黨組織書記通過合法程序擔任村主任、村集體經濟負責組織、合作經濟負責人，突出村級黨組織的地位，探索黨組織領導下自治、法治、德治有機結合的治理形式。總體而言，在多元主體共治基礎上，強化村級黨組織的治理能力，突出黨組織在鄉村治理中的主導地位，是新時代探索“一核多元”治理模式的必然要求。

在鄉村振興背景下，治理目標由經濟發展向治理有效轉變。隨著國家政策和治理實踐的不斷推進，應賦予村級黨組織新的治理內涵，建設統合型村級黨組織，即在堅持黨組織領導地位的基礎上，對農村社會利益、價值和組織進行必要整合，同時加強與農村其他基層組織的合作治理。與上一階段的“協調型”黨組織不同，統合型黨組織更強調統籌和整合功能，致力于改變部分村莊黨組織弱化、虛化、邊緣化的現狀[21]，形成“黨組織+其他組織”合作治理的新模式。從總體上看，統合型黨組織既能避免一元化治理模式下高度集中統一、管理過嚴過死的問題，也能避免鄉政村治與多元治理模式下對農村事務賦權過多、弱化治理主動權的矛盾，是新時代黨組織開展鄉村治理的新趨向。中國共產黨百年鄉村治理的歷史背景與功能定位具體見表1。

表1 中國共產黨百年鄉村治理的歷史背景與功能定位

2 村級黨組織治理工作的三重轉變與時代挑戰

中國共產黨鄉村治理的百年探索，始終遵循著維護農民利益、促進農村發展、保證農村穩定的根本原則，取得了巨大的治理績效。鄉村治理階段性歷程表明，村級黨組織功能發揮決定了鄉村治理成效。新時代，在“兩個一百年”宏偉目標與國家治理現代化的雙重導向下，中國共產黨的農村工作面臨時代挑戰和嶄新使命。

2.1 村級黨組織治理的三重轉變

村級黨組織主導下的鄉村治理，是一個治理目標明確、階段性明顯的動態過程。在該過程中，村級黨組織的基本任務、治理方式和功能定位均發生了階段性轉變。

一是村級黨組織治理任務轉變：政黨下鄉→政權建設→鄉村穩定→鄉村發展→鄉村振興。在國家宏觀制度框架內，中國共產黨通過考察農村經濟、社會、政治、文化等多維度的發展狀況，綜合研判鄉村發展階段，明確鄉村治理實踐的基本任務，確保鄉村治理的方向、性質和效果在社會主義制度下進行。總之，農村社會經歷了新中國成立前夕以發動農民建立政權為主要任務的階段、新中國成立初期以政權鞏固為核心任務的階段、農村經濟體制改革時期以鄉村穩定為核心任務的階段、新農村建設時期以鄉村發展為核心任務的階段。新時期，黨和國家對鄉村治理的根本任務提出更高的要求，即在不斷推進鄉村治理現代化的過程中實現鄉村振興，這是當前及下一段時期村級黨組織鄉村治理的目標任務。

二是村級黨組織治理方式轉變：初步動員→全面管理→引領自治→合作治理→統籌治理。鄉村治理歷程表明，治理任務決定了治理方式。鄉村治理兼具政治屬性和社會屬性。從政治屬性看，村莊是國家管理體系的基礎層級，接受國家縱向行政機構提供的管理、服務和保障。村級黨組織作為國家權責體系的末端，管理農村中的各項事務，貫徹國家統一管理的要求。從社會屬性看，以農民群眾自我管理為主的村民自治，是鄉村治理活動的重要開展方式。中國農村社會復雜多樣，其穩定與發展既需要國家政權統一管理，也需要農民群眾自我治理。村級黨組織在充分尊重鄉村治理的政治屬性和社會屬性的前提下，堅持行政管理與村民自治相結合，按照各階段的治理目標不斷改進與完善治理方式，實現了漸進式演替。在鄉村振興背景下，村級黨組織需總體把握鄉村發展方向，協調多元治理主體，統籌多樣治理方式，構建多層次治理結構。

三是村級黨組織治理角色轉變：動員型→全能型→引領型→協調型→統合型。在百年實踐中，中國共產黨重視對鄉村治理工作的理性反思。歷史地看，早期中國共產黨進入農村社會進行一系列宣傳動員活動，同農民群眾建立起血肉聯系，成為“動員型”黨組織。新中國成立后的一段時期內，村級黨組織統一管理農村工作，實現了各項職責的高度融合，由“動員型”轉變為“全能型”。改革開放后，村民自治成為國家的正式制度，賦予農民群眾自治權利，村級黨組織逐漸過渡為“引領型”黨組織。伴隨著鄉村治理主體的多元化，村級黨組織對自身角色進行評估和重新定位。在促進農村經濟發展的前提下致力于協調各主體間利益，從全局角度把握村莊發展方向，而不直接參與村莊具體事務管理，角色定位為“協調型”黨組織，微觀治理越來越多地為農村其他主體所承接[22]。新形勢下，村級黨組織應充分發揮其先進性，將黨員不斷滲透到基層社會組織中，構建村級黨組織全面統籌下的多元主體合作治理體系，完成向“統合型”黨組織的角色轉變。

2.2 村級黨組織主導鄉村治理的時代挑戰

當前，鄉村治理已經進入到新的發展階段。治理主體多元化、治理內容多維化、治理形式多樣化，構成了我國鄉村治理重要的現實圖景。新時代，農村社會面臨著農民分化、分利秩序以及治理有效目標難以實現等困境，給村級黨組織主導下的農村治理帶來了新的挑戰，農村比以往任何時候都需要村級黨組織把握方向、指導實踐、探索治理方式。

一是農民分化下村級黨組織面臨服務能力提升的挑戰。隨著農村經濟、政治、文化和社會結構的不斷變革，農民的生計來源多樣化，生活水平發生質的提高，農民群體分化成必然趨勢。從經濟社會方面看，農民職業由單一務農向不同職業擴展。農民身份由純粹農民向農民工、個體經商戶、市民身份轉變。農民社交圈由血緣、地緣向業緣拓展。這些轉變導致了農民的強流動性狀態和農村多層次互動形態，為村級黨組織在村域范圍內提供公共服務帶來障礙。從政治方面看，不僅政黨認同由簡單服從向理性趨同轉變，農民的政治需求也由要求提供基礎公共產品向要求提供多樣政治服務轉變。在新社會背景下，農民群體的職業變化影響其收入水平、消費能力、交往范圍、資源獲取等客觀條件，從而引起興趣愛好、消費觀念、政治參與等主觀意愿的差異。一方面，分化割裂熟人社會血緣地緣和人情面子的傳統整合機制，階層地位和職業流動使傳統機制失去作用，給村級黨組織迅速凝聚農民群體帶來困難。另一方面隨著農民眼界逐漸開闊，對農村公共產品和公共服務提出多樣化需求，村級黨組織如何識別農村高素質群眾的政治需求，如何更好地滿足農民的合理利益訴求，采取何種方式獲取流動性農民的信任，如何引導和動員屬地農民政治參與等，都對新時期村級黨組織服務能力提出挑戰。因此，面對農民群體不斷分化的復雜局面，如何迅速更新村級黨組織的服務意識、提升服務能力、創新服務實踐以增強群眾凝聚力，是當前以及未來建設基層黨組織的重要議題。

二是分利秩序下村級黨組織面臨利益統合的挑戰。十八大以來，為解決鄉村治理資源匱乏的窘境，國家資源向農村大幅度轉移以提升鄉村治理績效。資源下鄉主要包括兩種：一種是給予農民一般性轉移支付資金，另一種是專項資金。專項資金主要用于農村公共服務和推進農村經濟發展，經過村級組織的分配和使用，轉化為農村公共產品。除去農村干部工資和村莊日常周轉經費外，農村發展和公共服務資金大多都是通過“項目”輸入到農村內部[23]，產業項目作為一項關鍵資源[24]，很大程度上改變了農村利益格局，衍生出一系列治理問題：其一，形成個體分利秩序。項目制使得基層主體紛紛以“跑項目”來爭奪資源，出現了“大跑大項目大發展，小跑小項目小發展，不跑沒項目沒發展”[25]的現象，其中項目承接主體多為村干部、村莊能人、威望高的鄉賢以及其他村莊轉型中成長的新型精英群體。其二，形成群體分利秩序。當前農村社會多元主體在爭搶項目時難免發生個體利益損耗，在資源監管不力的情況下，各種利益主體相互結盟形成“權力-利益”網絡[26]，最終演變為群體分利秩序。但無論是個體分利秩序還是群體分利秩序，都與國家扶持鄉村、振興鄉村的初衷背道而馳，這種將公共資源“私人化”的利益秩序吞噬了大量國家資源，實踐中造成治理低水平運轉，村莊發展陷入資源低效內耗之中，出現治理內卷化問題。分利秩序的形成，歸根結底是因為農村社會多元利益主體難以形成協調統一的鄉村治理秩序。村級黨組織作為鄉村治理強有力的領導者和組織者，不存在具體的利益爭奪，在解決矛盾分歧和利益沖突時更公平，能夠有效地應對“分利秩序”帶來的治理挑戰。

三是“治理有效”需求下村級黨組織自身建設面臨的挑戰。當前，提升基層治理水平是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性內容。治理有效對于農村基層社會和諧穩定乃至國家長治久安都至關重要。因此，村級黨組織領導鄉村治理實踐，不僅要更新治理理念、創新治理方式，還要以高水平的治理成效為目標來完善黨組織自身建設。第一，從理念來講，治理蘊含著民主管理的含義，在貼近農民群眾和管理基層黨員時堅持價值民主與實質民主相統一，突出治理的包容性。另外，治理強調有效，包括經濟發展有效、價值觀貫徹有效、社會穩定保障有效等。村級黨組織要更新農村基層治理觀念，探索如何將“民主和有效”的理念融入具體實踐中，是對當前農村工作的挑戰。第二，從治理方式來講，村級黨組織不但要引導多元治理主體的良性互動、有序競爭，而且要總體把握農村發展方向。探索在村級黨組織領導下的合作治理方式，不斷創新自身決策機制和組織體系以更好地融合到與其他組織的合作治理體系中。第三，從自身建設來講，村級黨組織自身的文化影響力、經濟引領力、宣傳組織力和群眾凝聚力的建設決定著鄉村治理成效，當前已不僅局限于農村經濟發展、農民生活富裕的限度，其內涵拓展為農民群眾充分享受民主權利之上的持續性經濟增長和獲得高質量的富裕生活。基于治理有效的現實考量，村級黨組織面臨如何從實踐層面創新自身的制度建設、組織建設和文化建設的挑戰。

3 新時代村級黨組織鄉村治理的基本趨向

新時代，鄉村治理應在系統總結中國共產黨百年治理經驗的基礎上，順應鄉村治理現代化的新趨勢，持續強化村級黨組織的整體功能，創新村級黨組織自身建設方式，全面落實黨中央政策的同時創新基層實踐工作方法，積極發揮“統合型”黨組織的作用。

3.1 以農民利益觀為根本治理理念

中國共產黨與農民群眾始終保持著命運與共的血肉聯系，維護農民利益始終是黨中央制定農村政策的根本原則。經過幾代領導集體的實踐總結，黨中央對農民利益的認知和實踐趨于成熟，逐漸由保障農民物質利益向滿足農村政治、社會、文化需求方面拓展。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足農村全面發展的高度，圍繞“惠農、富農、強農”議題，提出一系列促進農民群體發展的新論斷和新觀點，為鄉村治理樹立了新的價值理念和治理原則。

一是村級黨組織繼續落實幫農扶農政策，推動“政策惠農”。從2004年至今，中央通過15個“一號文件”持續關注三農問題，并提出120多項惠農政策，形成“政策惠農”的發展局面[27]。當前最為典型的是精準扶貧方略的提出和實施，在村級黨組織和上級黨組織的強力推動下，貧困群眾既享受到扶貧惠農政策帶來的切實利益，也感受到黨中央消除貧困、保障農民利益的決心。以政策引導資源流向農村，為農村帶來發展新動能，以村級黨組織為農村核心力量推動政策落地，切實貫徹“政策惠農”，踐行新時代農民利益觀。

二是村級黨組織積極推動農地產權改革，引領“產業富農”。土地作為農民利益的基礎載體，其變革的力度決定了農村發展速度，同時也決定了農民富裕程度。當前黨中央積極推進集體產權制度改革，在合法合規前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權[28]524。村級黨組織應逐步引導放活土地經營權，解決產權邊界模糊問題，承接新項目、引入新產業，提升農村發展活力。通過推動農村產權制度改革，集約高效地利用土地發展產業，促進土地改革與產業振興的有機融合，既能保障農民的經營性收入，也能增加農民的財產性收入，從最根本上維護農民的權益。

三是村級黨組織重視培育新型職業農民，加強“素質強農”。鄉村的主體是農民，鄉村發展始終是農民主體性的發展。鄉村振興背景下，農民主體性主要體現在三個方面：農民是振興的意愿主體，具有最強烈的振興愿望，鄉村繁榮則家庭富裕。農民是振興的行動主體，只有參與振興過程，提升自身行動能力，才能抓住更多的發展機遇。農民是振興的受益主體，只有農民才是鄉村振興成果的最大受益者。村級黨組織以鄉村振興為契機優化鄉村治理，更需要重視農民的主體性地位，以提高農民整體素質為重點，以培育新型職業農民為路徑，為鄉村振興提供人才保障和智力支撐。培育新型職業農民是一個系統性、長期性、針對性的工程，村級黨組織以“素質強農”為理念開展專家授課、定期培訓、組織實踐等措施，提高農民素質，提升競爭力和轉崗換業能力，抓住鄉村振興帶來的多元機遇。

3.2 強化統合型村級黨組織的領導作用

在多元治理模式下，鄉村治理出現權力分散與權威懸浮，“統合型”村級黨組織必須強化各方面領導，破解當前的治理困境。

一是強化政治領導功能。加強黨組織在農村的領導核心作用，鞏固村級黨組織的執政基礎，繼續建立健全“黨管農村”的體制機制。通過貫徹黨的決定、自覺維護中央權威、接受鄉鎮一級黨組織的領導、積極宣傳黨的思想，密切聯系農民群眾，持續強化村級黨組織鄉村治理的政治領導功能。

二是強化經濟領導功能。村莊集體經濟發展影響鄉村治理現代化進程。村莊集體財產投資、收益和分配要在村級黨組織的統一領導和安排下進行。以村黨支部書記為核心的村級黨組織要以維護和實現農民根本利益為前提，探索有一定市場競爭力和可持續性的集體經濟發展道路，實質性發揮村級黨組織經濟領導功能，創新集體經濟實現形式，帶領群眾走共同富裕之路。

三是強化組織領導功能。村級黨組織擔負著農村執政的組織使命，圍繞縱向動員和橫向協調不斷加強組織領導。縱向動員是完成自上而下任務傳達和貫徹。橫向協調是平衡農村社會多元組織的價值取向和利益偏好，有效組織農民、凝聚民心。當前村級黨組織應在維護公共利益基礎上協調縱向與橫向社會利益主體的關系，不斷提升組織力。

四是強化群眾服務功能。不斷滿足群眾多樣需求、回應農民政治訴求，是當前鄉村治理中強化服務功能的基本方向。在工作方式上，由管理型向服務型轉變，重視拓寬群眾的溝通渠道，健全反饋機制。在領導方式上，從命令型向引導型轉換，轉變工作作風，由命令轉向民主協商，將黨的領導與群眾的切身利益聯系起來，保證建議務實、反饋及時、政策落實。在服務理念上，由封閉型管理轉向開放式服務，增強議事流程、意見表達、宣讀結果等公開程度，秉承信息透明的服務理念。

五是強化文化引導功能。村級黨組織承擔宣傳和傳遞黨中央的執政理念、政治價值和政治原則的任務。在村莊日常生活中不斷普及正確的價值觀，充分尊重和聽取黨組織內部和農民群眾意見，積極宣傳倫理道德，秉承道德執政，發揮示范功能，營造“鄉風文明”的文化氛圍，發揮村級黨組織文化塑造功能。

3.3 創新村級黨組織自身建設方式

從組織建設著手，創新組織體系、管理方式和技術手段，增強自身硬件水平，是黨組織保持活力、提高治理能力的基本前提。

一是創新治理格局。中國共產黨不僅在垂直組織體系中構建了扁平化的治理格局，而且為橫向治理網絡提供了聯動組織載體，實現區域內各類社會資源的有效整合。在創新實踐中形成了“黨建+”治理結構，如“黨建+互聯網”“黨建+三治”等方式，為社會主義農村基層黨建創新治理格局、加強民主管理提供實驗范本。

二是創新干部任職方式。推行村黨支部書記以合法程序擔任村主任、集體經濟組織帶頭人，是把村民直選的制度機制和民主原則引入村級黨組織選舉中，保證村民對村級黨組織選舉有直接影響力和話語權，奠定村級黨組織的民意基礎。此外推行黨組織書記任職備案制度，實行干部隊伍規范化管理，加強黨組織自身的廉潔自律建設，推行村級權力清單制度，接受農民群眾監督，這是農村基層從嚴治黨的重要環節。

三是創新技術手段。探索農村電子黨務新形式。充分利用“互聯網+”，增加執政的技術含量，豐富宣傳內容，提升傳播效率。通過普及農村黨務，構建一個集“互聯網+村級黨內民主管理”“互聯網+農民黨員價值引領”“互聯網+農民黨員教育”“互聯網+農民群眾服務”為一體的互聯網黨建陣地。

四是創新黨建工作品牌。充分發揮村級黨組織的引領作用，運用黨組織的影響力、感召力、輻射力，樹立村級黨組織農村工作品牌，增強黨組織權威以及公信力，以強大的生機和黨內活力帶領農村社會在經濟、政治、文化等方面的進步發展，奠定村級黨組織鄉村治理的權威基礎。

4 結論與討論

自中國共產黨成立以來，農村基層黨組織作為組織核心，承擔著鄉村建設與鄉村治理的重要任務，為中國革命和國家現代化建設作了巨大貢獻。從主體功能視角看，鄉村治理實質上是在特定的歷史階段和鄉村發展目標導向下，村級黨組織有效發揮其相應功能的過程。百年的鄉村治理歷程表明，村級黨組織領導的治理實踐都是在總結前一階段經驗教訓的基礎上進行創新與發展，進而明確下一階段鄉村治理的目標任務與功能定位，并采取適宜的治理方式與手段，提升綜合治理能力。百年實踐的成功經驗在于中國共產黨始終將農民利益放在首位的理念、依據現實情況適時調整治理目標的意識、隨時完善更新自身建設的機制。可以說，中國鄉村治理具有明顯的承接性與延續性。新時期，鄉村社會面臨著農民分化與多元主體互動、資源輸入與分利秩序抗衡、“三治結合”與治理能力提升等挑戰，成為實現鄉村治理有效的障礙。

目前全國正處于鄉村振興的制度框架建設階段，急需構建村級黨組織引領下的新型鄉村治理體系。首先，以新的治理理念為指引。在國家宏觀層面，要盡快確立新時代鄉村治理理念與基本原則，遵循與踐行農民利益觀。在實踐層面，村級黨組織要及時轉變治理理念與工作方法，逐漸由保障農民物質利益向滿足農村政治、社會、文化等多維需求拓展。其次，以發揮“統合型”村級黨組織功能為核心。要堅持村級黨組織在農村工作中的核心領導地位，對農村社會(利益、價值、組織等)進行必要整合，不斷提升村級黨組織的基層治理能力。再次，以村級黨組織自身建設為關鍵舉措。創新村級黨組織的組織方式、技術手段和管理水平，增強其經濟引領力、文化影響力、宣傳組織力和群眾凝聚力等各方面的領導能力，夯實黨在農村的執政基礎。總之，從歷史演進的視角看，更新治理理念、發揮統合型黨組織功能、創新黨建等應成為新時期國家治理體系現代化和鄉村治理有效雙重目標導向下的基本趨向。