中國養老保險法制建設：法律性質、現狀與未來發展

魯 全

(中國人民大學 中國社會保障研究中心，北京 100872)

作為現代社會保障體系的重要組成部分，養老保險承擔著解除社會成員年老后生活來源后顧之憂的職責，是現代國家公民的一項基本社會權益。由于養老保險建立在勞資雙方與政府等多個主體分擔責任的基礎上，且公民個人的養老金權益具有長期累積性，若無法律規制便無法明確賦權明責并提供穩定預期。因此，養老保險制度自1889年在德國首創起，就是以法定制、于后再行實施，法制成為養老保險制度建設與實施的必要條件。我國現行的養老保險制度是在從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中從傳統的退休金制度逐步演變而來的。在中華人民共和國成立之初，1951年由中央人民政府頒布的《勞動保險條例》對包括養老保險在內的勞動保險進行了法律規制，規范著相關主體的權利義務關系及其制度的運行。2011年7月，《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱“《社會保險法》”)正式實施。作為社會保險領域的基本法，其專設第二章“基本養老保險”，共13個條款，對基本養老保險的法律關系及制度框架進行了規定。但在養老保險的具體實踐中，迄今仍以各種政策性文件為實施依據，司法機構亦往往只能以相關的規章制度和政策文件作為審判依據，這表明我國的養老保險并未步入法治軌道，急切需要加快法制建設步伐。

1 養老保險法律關系的理論分析

權利義務關系是法學研究的基本理論視角。作為典型的社會法，養老保險法律關系的主體涉及用人單位、參保人、政府以及養老保險經辦機構等，既具有社會法關系中的一般特征，也因為養老保險制度具有全民性、跨期性等特點，而在相關主體的權利義務關系方面具有自身的特點。因此，對養老保險法律關系的理論分析要從社會法和養老保險制度兩個視角展開。

1.1 法律體系劃分的基本視角與社會法的提出

對于法律分類的經典劃分來源于羅馬法學家有關公法和私法的分野[1]，這成為其后影響法律分類的重要標準。其中，公法調整的是公共權力與公民權利之間以及公共權力之間的關系，其核心是權力和權利的關系；私法調整的是平等主體之間的權利關系。相比而言，公法具有不對等性和強制性，私法具有平等性和自愿性[2]。然而，隨著公共治理模式的變化與公共服務供給方式的革新，傳統的公法-私法兩分法日益面臨挑戰，呈現出公法私法化和私法公法化的雙重特征[3]。

在中國法制建設的語義下，我國采用了部門法的劃分模式。2001年3月9日在第九屆全國人民代表大會第四次會議上，時任全國人大常委會委員長的李鵬同志在代表常委會所作的工作報告中將中國特色的社會主義法律體系劃分為憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等7個法律部門。部門法的劃分與公法-私法兩分法是相互聯系的。例如公法主要以行政法和行政訴訟法為表現形式，私法主要以民商法和經濟法等為表現形式。

隨著社會領域公共事務日益受到關注，超越公共權力和私人利益領域的“第三法域”開始吸引法學家的關注，并逐步提出社會法的概念。雖然國內法學界就社會法的內涵和外延仍有不同認識，但從全球社會保障制度的發展歷程來看，社會法是與社會保險制度的誕生和發展密切相關的。作為社會保險的創始國，德國不僅有完整的社會法體系，而且設立有專門的社會法院負責處理社會保險領域的司法糾紛。

在我國，包括養老保險在內的社會保障法律體系屬于中國特色社會主義法律體系中的社會法部門。以社會保險制度為核心的社會法與傳統的私法和公法有顯著的區別。相比于私法領域，社會保險雖然看似與商業保險類似，其待遇的享受需要以繳費義務的履行為前提，但其繳費通常具有強制性，因此參保人與社會保險經辦機構之間絕非基于自愿而產生的平等交換關系，回報與保費也不具有明顯的對價性[4]。相比于公法領域，社會保險經辦機構堅持自治管理的原則，并非是公法范疇下的行政機構，而具有典型的俱樂部性質。參保人(包括勞動者與用人單位)、政府、養老保險經辦機構之間形成了完整的養老保險法律關系。

1.2 養老保險的權利義務主體

養老保險權利義務關系的核心是參保人與養老保險經辦機構之間的關系，同時，作為工業化時代的產物和重要的準公共物品，養老保險制度亦需要用人單位和政府的參與。養老保險制度的法律關系符合社會法的一般特征，主要涉及參保人、政府和社會保險(養老保險)經辦機構之間的關系。同時，由于社會保險制度是現代工業化的產物，勞資分責是社會保險的基本特征，因此參保人就可以被具體劃分為自然人和用人單位，其中自然人既包括受雇的勞動者，也包括以靈活就業者或非受雇勞動者身份參加養老保險的其他自然人。

圖1描述了養老保險法律關系中的主體及其之間的權利義務關系。首先，自然人(無論是受雇勞動者還是非受雇勞動者)承擔參保繳費的義務、享受領取待遇的權利。需要強調的是，對于受雇勞動者而言，其繳費義務往往是委托雇主完成的，而其并非直接與經辦機構產生繳費關系(圖1中用虛線表示)。其次，用人單位(無論是企業還是公共部門)承擔參保繳費的義務，負責直接向養老保險經辦機構登記參保并依法向養老保險費征收機構按時足額繳費。根據勞資分責的原則，用人單位的繳費既包括其本身要承擔的部分，也包括為其職工代繳的部分。如果是非受雇勞動者，如靈活就業人員等，則需要自行向征收機構繳費。再次，政府公共財政作為社會保險的擔保人，需要承擔繳費補貼的義務。最后，養老保險經辦機構根據法律的授權，承擔基金管理的權利，履行向符合條件的自然人支付養老保險待遇的義務。

圖1 養老保險權利義務關系示意圖

在養老保險的權利義務關系中，用人單位和政府都是絕對的義務人，需要為其雇員繳納保費和進行財政補貼；參保自然人和養老保險經辦機構既有權利也有義務，而參保自然人則是最終的權利享有者，即享有養老保險的待遇。因此，從資金流的角度來看，養老保險是一個三方繳費(用人單位、勞動者、政府)、單方(勞動者)受益的制度。關于養老保險的權利義務主體，有三點需要特別說明。

其一，養老保險的權利主體經歷了從工業公民資格到社會公民資格的拓展[5]。養老保險權早期是建立在勞動權基礎上的衍生權利，在權利義務關系上表現為只有受雇勞動者才有法定的養老保險權，非受雇勞動者則作為自由參保人。然而，隨著經濟社會的發展，非受雇勞動者的養老問題也需要得到制度性的回應，再加上社會公平的要求，在大多數社會保險型國家都體現出權利主體的擴張，即從受雇勞動者拓展到全體公民。相應地，養老保險權的性質就從基于勞動權的衍生權利轉變成了國民的基本權利。但是，勞動者身份的不同導致了籌資結構的差異，受雇者由勞資雙方供款；自雇者則完全由個人承擔繳費責任，或者由政府承擔雇主責任。在完全由個人承擔繳費責任的情況下，參保者的福利性顯著降低，其應當成為法定參保人還是自愿參保人，這是養老保險立法在面對勞動力市場結構變化時需要回答的問題。

其二，政府是養老保險中的義務人，不宜成為規則制定者。在社會保險制度中，勞資雙方是責任主體，政府則扮演雙重角色：一方面，政府是制度建立的推動者和擔保者，承擔著法定的補貼責任；另一方面，政府作為公職人員的雇主，也需要為其雇員繳納養老保險費。也就是說，政府自身也是養老保險制度中的責任人，在這樣的背景下，如果由政府來制定養老保險規則，就把運動員當成了裁判員，自然無法制定出合理的規則。因此，包括養老保險在內的社會保險立法由于需要規范和約束政府的相關行為，必須由立法機關來制定規則。

其三，養老保險經辦機構是養老保險法律關系中的重要主體，因此需要將其獨立化、法人化。在學術界，有一種觀點認為，養老保險是個人對政府的權利[6]，即政府是養老保險待遇的給付人。但其實在絕大多數社會保險型國家，養老保險經辦機構作為獨立于政府的社會法人，承擔著給付養老金等待遇的義務。但是在我國，養老保險經辦機構與行政管理機構之間尚未徹底實現管辦分離，經辦機構實質上是行政管理機構的附屬，無論是財務上還是人事上，都受社會保險行政管理機構的管理，并不享有獨立的法人地位。在管辦不分的情況下，經辦機構無法成為獨立的法人，承擔法律賦予的權利與義務，養老保險的社會法屬性就可能因此異化為行政法的關系。

1.3 養老保險權利義務關系的特點

養老保險制度與其他社會保險制度在權利義務關系上既有一致性，也有差異性，其差異性主要體現在三個方面。

其一，養老保險不同主體權利義務關系的統一性與分離性。如上文所分析的，在養老保險的法律關系中，涉及的主體包括參保自然人、參保用人單位、養老保險經辦機構以及政府。其中，參保用人單位和政府都是法定義務人，經辦機構和參保自然人既需要承擔義務又享有權利，而最終的權益實現者是參保自然人。也就是說，用人單位和政府在養老保險制度中是絕對的繳費義務人，而沒有領取待遇的權利，權利與義務是相分離的(1)這里的權利主要是指待遇方面，用人單位和政府相關部門依然享有參與制度管理、監督制度運行等方面的權利。；參保自然人則是權利與義務相統一的，履行繳費義務，享受領取待遇的權利。

其二，養老保險權利義務在時間上的跨越性。養老保險的實質是代際之間的互助共濟。在同一時點上，履行義務的是參保繳費的在職職工，享受權利的是退休的老人；但從個體的角度看，在其整個工作生涯中，都在履行繳費義務，待其符合領取養老金待遇條件時，往往已經退出勞動力市場，繳費義務也隨之結束。因此，一般而言，參保自然人的養老保險權利義務在時間上是分離的，參保者需要長期履行繳費義務，才能享受到退休后領取養老金的權利。這種權利義務在時間上的分離性必然會對參保意愿產生影響，這也是各國養老保險制度都采取強制參保的重要原因。

其三，養老保險法律關系是去勞動化的。雖然社會保險關系在早期是勞動權的衍生權利，即如果雇主不履行繳費義務，那么勞動者的社會保險權就會受到影響，但隨著社會保險權作為一項基本權利被認可，包括養老保險在內的社會保險關系呈現出“去勞動化”的基本特征，即從法律關系上看，如果雇主未履行繳費義務，那么作為承擔收取保費義務的征收機構應當向用人單位提出繳費要求，而不應當以損害勞動者的養老保險權益為代價(2)根據全國人大社會建設委員會有關《社會保險法》實施情況的專題材料顯示，在養老保險領域，因雇主未按時履行繳費責任而導致的司法案件占比最高，達到72.8%。。

2 中國養老保險法制現狀與問題

經過近40年的改革，我國已經初步建立起了與市場經濟相適應的養老保險制度，在法制化方面亦取得了一定的進展。《社會保險法》設置專章對養老保險進行了規范，相關部門亦出臺了一系列政策措施。但是，總體而言，法制化程度較低仍然是制約我國養老保險制度發展的重要因素。

2.1 總體現狀

有法可依是法制化的前提，因此法制化程度應當成為評價養老保險制度的重要定性指標[7]。我國基本養老保險制度的法律依據包括《社會保險法》的相關章節、有關的部門性規章與政策性文件以及地方性法規。其中，《社會保險法》專設第二章“基本養老保險”，共13條，對養老保險的制度模式、參保對象、資金籌集、待遇確定等作出了原則性的規定。在法規方面，國務院并沒有直接制定過有關養老保險的法規，只有《社會保險費征繳暫行條例》(1999年國務院第259號令)和《全國社會保障基金條例》(2016年國務院第667號令)與養老保險制度有關。

國務院的有關政策性文件與部門規章根據《社會保險法》的相關規定或授權作出具體規定，直接指導著養老保險制度的運行。其中，職工基本養老保險政策依據主要是《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發〔2005〕38號)；城鄉居民養老保險政策依據主要是《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發〔2014〕8號)和《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》(人社部發〔2018〕21號)；機關事業單位基本養老保險的政策依據主要是《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(國發〔2015〕2號)。由此可見，我國養老保險的法制化水平還比較低，總體上依靠政策文件來對制度進行規范和調整。

在司法實踐中，養老保險的司法糾紛呈現出大幅上漲的態勢(3)根據全國人大社會建設委員會有關《社會保險法》實施情況的參閱資料顯示，在審結的案件中，基本養老保險占比為9.25%，低于工傷保險和失業保險，排在第三位。但由于有關社會保險費征繳、社會保險基金、社會保險經辦和社會保險監督的案件中涉及養老保險的最多，因此從險種上看，涉及養老保險的案件占比最高。。根據中國裁判文書網的查詢結果，社會保險事由的案例從2012年的571例上升到2019年的19 198例，占全部勞動爭議類案件的比例從2012年的6%提高到2019年的38.2%，其中2015年和2016年分別達到66.4%和51.3%；養老保險的案例從2012年的140例上升到2019年的2 706例，占社會保險類案例的比例穩定在13%左右(4)以上數據來源于中國裁判文書網的查詢，查詢時間為2020年4月10日。裁判文書網是根據2014年1月1日《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》要求最高人民法院設立的官方網站，網址為：wenshu.court.gov.cn，統一公布各級人民法院的生效裁判文書。。

2.2 面臨的主要問題

黨的十八大以來，我國的養老保險制度改革進入到了快車道，原有的養老保險法律規定或者因為立法層次過低，或者因為滯后于制度實踐，已經無法適應新時代養老保險制度的發展，更無法有效規范養老保險的法律關系，從而面臨著一系列的問題有待解決。

第一，缺乏專門立法和較高層次的行政法規。從養老保險法律體系的建設上看，除了《社會保險法》中設置了專章外，其他有關養老保險制度的規定均處于部門規章或政策性文件的較低水平，缺乏較高層次的綜合性行政法規，更沒有專門的養老保險立法。相比而言，工傷保險、失業保險等險種均已有相應的行政法規，這與養老保險制度的重要地位不相符合。

如前所述，由于政府也是養老保險制度中的責任主體之一，因此適宜由立法機關對相關權利義務主體進行規制，而在管辦分離的條件下，政府作為監管者，則可以對養老保險的制度體系、關鍵參數、政府內部不同部門以及不同層級政府之間的權責分配進行更加細致的規定。同時，鑒于養老保險權利義務關系的特殊性以及與其他社會保險制度之間的差異性，有必要在《社會保險法》的原則框架指導下，制定專門的養老保險法。

第二，現有法律中部分條款有待完善。由于對養老保險本質規律的認識還不夠充分以及受到相關政策實踐的制約，現行《社會保險法》中部分養老保險的條款與養老保險制度的發展規律不符，從而亟待完善。其一，在參保權利方面，根據現行法律規定，個體工商戶、靈活就業人員以及城鄉居民均為自愿參保人，而非義務參保人。這顯然與此前分析的有關養老保險權利擴張的趨勢和規律不相符合。其二，關于個人賬戶的屬性。我國的基本養老保險制度實行統籌賬戶與個人賬戶相結合的模式。《社會保險法》規定，個人賬戶余額可以繼承，具有私人屬性；而個人賬戶養老金計發辦法則要求終身給付，具有公共屬性。兩者之間相互矛盾，必然導致個人賬戶資金無法實現自我平衡并進而影響到社會統籌基金的財務可持續性，成為養老保險最大的長期財務風險因素。其三，關于最低繳費年限。《社會保險法》規定，繳費滿15年即可領取養老金待遇。該項最低繳費年限的規定被誤讀為繳費15年后就可停止繳費，大大削弱了“長繳多得”機制的作用發揮。其四，關于待遇調整機制。《社會保險法》規定，根據職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養老保險待遇水平，而基本養老保險待遇包括基礎養老金和個人賬戶養老金。正如此前對個人賬戶養老金性質的討論，待遇調整的對象應當僅限于基礎養老金部分，而不宜適用于個人賬戶部分，并且，由于缺乏國家統一的待遇計發基數和依據，導致了待遇不公現象[8]。其五，關于補繳。《社會保險法》第十六條規定，參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領取基本養老金。設置該項條款的歷史背景是在20世紀90年代建立職工基本養老保險制度時，大量職工距離退休已不足15年，因此設置了這樣的臨時性條款。但由于未明確該項規定的適用對象和適用條件，導致在實施中出現就業期間不按時參保繳費，待臨近退休時一次性補繳的情況。其六，關于城鄉居民養老保險。《社會保險法》中有關新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險的表述已經與目前城鄉居民養老保險合并實施的現實不相匹配，從而需要做相應修改。

第三，現有法律中部分條款未得到有效落實。在對《社會保險法》的學術評價中，有觀點認為其規定過于原則[9]，部分構成制度關鍵要素的重要規制在實踐中未得到有效落實。其一，《社會保險法》明確規定，基本養老保險實行全國統籌。全國統籌是實現養老保險制度統一性、增強可持續性的關鍵環節。雖然中央政府出臺了中央調劑金制度，向養老金全國統籌邁出了實質性步伐，但距離全國統籌的本質要求還有很大距離。其二，《社會保險法》明確規定，視同繳費年限期間的保險費由政府承擔。但迄今為止，視同繳費年限的認定仍未出臺全國統一政策，而由地方自主決定；視同繳費年限應繳費用的財政支出方案也未出臺。隨著“中人”退休規模的不斷增大，視同繳費的問題將會日益顯著。從養老保險司法案例來看，視同繳費的認定問題也是最主要的糾紛所在。其三，《社會保險法》明確規定，國家建立基本養老金正常調整機制。但目前各項基本養老保險待遇調整周期不一致(職工養老保險自2005年以來每年調整，城鄉居民養老保險則只調整過兩次)、調整幅度不一致、調整內容不一致(職工和機關事業單位調整基本養老金，城鄉居民只調整基礎養老金)，從而有待出臺相關政策予以統一和落實。

第四，改革缺乏法律依據與明確授權，破壞了制度的統一性。近些年來，為了適應新常態下的社會經濟環境、推動養老保險制度可持續發展，相關部門推出了一系列改革措施，包括持續降低用人單位繳費率、重新界定社會平均工資計算口徑、出臺養老保險基金投資管理辦法等。但這些改革措施都缺乏相應的上位法依據。更重要的是，由于法律中缺乏對改革主體的明確規定，導致授權不清、責任不明，部門或地方自行決策，反而不利于養老保險制度的統一。例如，不同地方對于視同繳費年限的認定不統一，對過渡養老金的參數設定不統一，對城鄉居民基礎養老金標準與調整機制的規定不統一等，都在實踐中導致了一系列問題。

第五，司法救濟存在困境，法律關系尚未理順。正如上文所分析的，養老保險法律關系的本質是參保人與養老保險經辦機構之間的社會法關系，但由于勞動者權利的實現要以用人單位的繳費為前提，所以其養老保險權的司法救濟往往與勞動關系認定等勞動法領域的問題有所關聯；而經辦機構的準政府性質則又使得社會保險關系會被異化為行政關系。在養老保險法律關系不清晰的情況下，勞動者養老保險權的司法救濟就存在著兩難的境地：一方面，如果選擇行政爭議程序，勞動者往往無權對社會保險管理部門發起行政爭議程序，只能作為投訴人或舉報人向勞動監察部門反映情況[10]；即使啟動了行政爭議，根據《行政訴訟法》的要求，需要由被告(即行政機關)承擔舉證責任，而行政機關對勞動者的勞動關系等狀況無法掌握充足的證據。另一方面，如果選擇民事仲裁程序，按照“誰主張、誰舉證”的民事糾紛舉證原則，處于相對弱勢方的勞動者亦無法提供用人單位未履行相關義務的證據，即使提供了相應的證據，經過調解—仲裁—訴訟的漫長環節，也使勞動者的養老保險權益往往無法得到及時保護。

2.3 原因分析

導致上述問題的原因是復雜的，既有對養老保險法律關系定位不清的原因，也有我國法律行政化的通病，還有養老保險制度處于快速變革中的客觀原因，從而需要綜合分析、全面看待。

第一，對養老保險法律關系定位不清、法律主體地位不明是首要原因。清晰法律關系的前提是明確的法律主體以及主體之間的權利義務關系。一方面，由于我國的養老保險制度脫胎于企業勞動保險制度，與德國等典型社會保險國家起源于行業或地區自治完全不同，因此養老保險的法律關系往往被異化為勞動關系，從而使得勞動者因用人單位未履行義務而權益受損；另一方面，養老保險經辦機構不具有獨立的法人地位，其準行政化的特征導致養老保險法律關系中最重要的責任主體地位不明確。

第二，養老保險制度的快速變革與法律相對穩定性之間的矛盾。從全球的一般規律來看，養老保險制度大多遵循“立法先行”的原則，但我國的養老保險制度改革緣起于20世紀80年代，是伴隨著計劃經濟向市場經濟轉型而展開的，具有被動性，其改革實踐早于制度立法，甚至早于各種行政規章的規范。因此，我國的社會保險法制建設進程并非是頂層設計的過程，而是對實踐中被證明了的改革實踐的“法制化認可”過程。從社會保險法中有關養老保險制度的規定來看，大多是在2011年《社會保險法》實施之前已經付諸實踐的做法。另外，由于養老保險制度在實踐中仍然處于快速變革的狀態，而法律修訂需要一定的時間和程序，因此必然導致法律適用性不強，甚至落后于制度的實踐。

第三，立法方式使得養老保險法律規定體現出較強的“行政化”色彩。法律的本質是對相關利益群體權利義務關系的規范，而我國以行政力量為主導的立法方式使得法律的行政化色彩比較濃厚，《社會保險法》也不例外，體現為由主管社會保險的行政部門主導立法。因此，法律的內容更多地體現了有關部門對社會保險事務的管理職責，側重于行政法范疇，強調行政權力[11]。正如前文所分析的，在養老保險法律關系中，政府也是責任主體之一，需要承擔相應的義務，因此需要由立法機關來主導，而養老保險制度的關鍵結構和參數設計則可以由中央政府以法規的形式予以明確。

第四，獨立的養老保險司法體系尚未建立。鑒于包括養老保險在內的各項社會保險制度的社會法屬性，在德國等典型的社會保險型國家都設立有專門的社會法院，負責審判社會保險領域的司法案件。這種專門法院的出現既是面對社會領域司法糾紛日益增長的必然選擇，也是專業化分工和認可社會法相對獨立地位的具體表現。社會法院的法官都具備相應的社會保險知識，從而幫助他們做出正確的司法審判。但目前我國的養老保險案件或歸類于勞動糾紛領域(5)根據最高人民法院有關案由的分類，社會保險爭議被劃分到勞動爭議中，與之相并列的還包括勞動合同糾紛和福利待遇糾紛。，或歸類于行政糾紛領域，缺乏獨立的養老保險司法系統。

3 中國養老保險法制的未來發展

由于養老保險具有較長的周期性，對于參保者而言，從其參保到待遇實現，有30多年的時間跨度。我國的養老保險改革緣起于20世紀80年代中后期，90年代全面展開。時至今日，彼時的參保者即將退休成為待遇領取者。伴隨著領取待遇人數的不斷增多，養老保險領域的制度問題會日益暴露，司法糾紛可能會相應增加。因此，我國迫切需要加快養老保險法制建設，切實保護勞動者的養老保險權益，規范養老保險法律關系。

3.1 盡快出臺養老保險行政法規，適時制定專門的《養老保險法》

縱觀世界各國養老保險的立法體制，主要有三種：第一種是在《社會保險法》中規定所有社會保險項目的內容，養老保險也納入其中；第二種是設立一部統領性的《社會保險法》，在其指導下再對各項社會保險做出專門的法律規定；第三種是在一部統領性的《社會保險法》指導下，用行政法規的方式對各項社會保險制度做具體規定。三種方式各有利弊：第一種方式可以更好地體現社會保險制度的共性，適用于社會保險體系的初創時期；第二種方式可以兼顧社會保險的共性和各項目的差異，適用于社會保險體系的完善時期；第三種方式具有較強的靈活性，適用于外部經濟社會環境變化較快時期。目前，我國采用的是第三種類型[10]。

根據前文的分析，社會保險適宜由立法機關通過法律形式規制，而不適宜由行政法規規范；養老保險又與醫療保險、工傷保險、失業保險等其他險種在風險應對方式等方面存在本質的差別而需要單獨立法。因此，理想的模式是采取第二種立法體制，即在《社會保險法》的基礎上再制定專門的《養老保險法》，對養老保險各主體的權利義務進行規范，對養老保險法律關系進行調整。考慮到實際的可行性，建議采取“兩步走”的策略，首先盡快由中央政府出臺養老保險的專門法規；其次再提高立法層次，制定專門的《養老保險法》。具體而言，建議按照《社會保險法》的基本原則，由主管部門牽頭起草，以國務院名義出臺《基本養老保險條例》，對各項基本養老保險制度的框架和關鍵要素做出明確規定，盡快實現基本養老保險制度的統一。其內容至少包括：各項基本養老保險制度的參保對象、籌資機制(包括繳費基數和費率)、基金管理模式、待遇確定與調整、養老保險關系轉移與銜接、管理體制、經辦服務與信息系統建設等。在條件成熟后，適時制定專門的《養老保險法》。《養老保險法》既可以瞄準基本養老保險制度，也可以針對多層次養老保險體系，其核心內容要從制度構建轉變為對相關主體權利義務的規范和建立相應的法律救濟途徑。

3.2 盡快啟動修法程序，修改《社會保險法》相關條款

建議根據養老保險制度的客觀發展規律，在充分調研和論證的前提下，開展社會保險法修法工作。其一，確定強制參保的原則，將所有國民均作為法定參保人，將所有適齡勞動者均納入養老保險。修改《社會保險法》第十條的相關表述，將所有適齡勞動者(在校學生除外)均納入基本養老保險，實現法定強制參保。對于受雇勞動者，明確應當參加職工養老保險制度；對于個體工商戶等靈活就業人員則可以參加職工養老保險，也可以參加居民養老保險，但必須履行參保繳費義務。其二，明確個人賬戶的私人屬性。完善《社會保險法》第十四條的相關表述，增加有關“個人賬戶養老金總額領完為止、不得從社會統籌賬戶中列支”的表述；在具體的行政法規和政策文件中，提供一次性領取、轉化為商業養老保險等多種備選方案，明確個人賬戶的私人屬性和長壽風險的分擔機制。其三，淡化有關最低繳費年限的規定，并盡快啟動延長最低繳費年限的改革。目前《社會保險法》中有關最低繳費年限的規定不利于鼓勵勞動者長期繳費，但考慮到延長最低繳費年限需要一個過程，尚不宜直接在法條中提高最低繳費年限。因此，建議刪除《社會保險法》第十六條中有關最低繳費年限的規定，改為“可根據經濟發展與人口結構狀況，逐步提高最低繳費年限，具體方案由國務院制定”的原則性表述。其四，明確養老保險待遇調整機制的對象和原則。修改《社會保險法》第十八條的相關表述，將基本養老保險待遇調整的對象從基本養老金修正為基礎養老金，調整幅度主要與當地基本生活水平掛鉤。其五，取消有關補繳的規定。刪除《社會保險法》第十六條第二款有關養老保險可以補繳至15年的規定，根據制度實際運行與司法案例中的情況，由主管部門出臺全國統一的繳費辦法，對歷史欠繳、中斷繳費等情況的處理作出明確規定。其六，統一對城鄉居民養老保險的表述。修改《社會保險法》第二十、二十一和二十二條，統一表述為城鄉居民養老保險制度，并對制度框架做原則性規定。

3.3 盡快啟動《社會保險法》執法檢查，確保法律要求落地

《社會保險法》從2011年實施至今已經有9年時間，一方面，一些影響養老保險制度設計的外部環境在發生重大的變化；另一方面，《社會保險法》中有關養老保險的一些制度規定仍未落實。監督法律的實施也是立法機構的重要職能，因此，有必要通過啟動《社會保險法》的執法檢查來落實養老保險的相關條款并為日后制定養老保險條例或養老保險法做好前期準備。

在推動法律條款落地方面，重點包括三個領域：其一，推動基本養老保險的全國統籌。《社會保險法》第六十四條第三款明確規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，但目前全國統籌尚未邁出實質性的步伐。其二，視同繳費年限的財政責任機制。《社會保險法》第十三條明確規定：“視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔”，但目前仍未有全國統一的視同年限認定辦法與財政支付機制。其三，基本養老金正常調整機制。《社會保險法》第十八條明確要求：“國家建立基本養老金正常調整機制”，但目前城鎮職工和公職人員基本養老金調整幅度較大，城鄉居民養老金尚未建立正常調整機制。

3.4 實現養老保險經辦機構的法人化，并逐步建立專門的社會法院

理順養老保險法律關系的前提是明確其法律主體和各自的權利義務關系，目前養老保險法律關系不明確的關鍵就在于經辦機構缺乏獨立的法人地位，從而無法形成參保者與經辦機構之間明確的養老保險法律關系。因此，需要嚴格按照“管辦分離”的原則，實現經辦機構的獨立化和法人化。在醫療保障行政管理相對獨立的背景下，養老保險經辦機構和醫療保險經辦機構也要實現相互獨立。經辦機構法人化的關鍵是消除其與養老保險行政機構之間的人事“旋轉門效應”以及建立獨立的運行經費來源渠道。

相應地，需要建立包括養老保險在內的獨立的社會保險司法體系。現階段，需要避免將養老保險糾紛定位為勞動糾紛或行政糾紛，尤其是對于因用人單位未履行繳費義務而導致勞動者權益受損的案件，要嚴格按照“去勞動化”的原則，在保護勞動者權益的同時，追究用人單位的責任。建議由最高人民法院整理并發布有關典型案例，指導地方正確處理養老保險的司法糾紛。從長期來看，可以參照國外經驗建立專門的社會法院，專門承擔社會保險等領域的司法職責，優化包括養老保險在內的社會保險權利救濟機制，更好地保護國民的養老保險權益。