集權與分權的融合：國民經濟調整時期的中央與地方財政關系(1961—1965年)

王丹莉

(中國社會科學院 當代中國研究所，北京 100009)

中央與地方財政關系的結構性變遷構成我國社會主義計劃經濟體制探索的核心部分，而這一調整與新中國工業化進程的不同階段以及社會主義計劃經濟運行過程中所面臨的矛盾內在相關。新中國成立之初，面對著巨額的財政赤字以及即將開始的大規模工業化建設，中央政府通過“統一財經”構建了高度集中的、統收統支的財政體制，這為后來重工業優先的工業化戰略的實施創造了條件。而“一五”計劃結束后，為了緩解中央政府的投資壓力，也為了快速推動地方工業的發展和提高國民經濟增速，中央開始大幅度向地方放權，由此導致了“大躍進”時期地方財政收支權力的迅速膨脹。這調動了地方政府的積極性，但也帶來了一些嚴重的后果。

1961年初“調整、鞏固、充實、提高”八字方針的正式提出和貫徹實施標志著“大躍進”告一段落，新中國進入了“國民經濟調整時期”，中央相繼出臺了一系列政策來改變“大躍進”時期管理權力過于分散的局面。整體而言，1961—1965年是一個較為特殊的時段，這一時期與此前的“大躍進”時期以及此后的“文化大革命”時期，不論是在國家層面的經濟政策上，還是在經濟發展的整體狀況上，都表現出一些較為明顯的差異，因此，國民經濟調整時期受到了很多研究者的關注。(1)一些學者對已有成果進行過詳細的梳理和評述，如劉友于：《60年代國民經濟調整研究綜述》，《當代中國史研究》1996年第1期；張素華：《第一次國民經濟調整研究述評》，《當代中國史研究》2008年第1期；柳森：《1961年—1965年國民經濟調整研究述評》，《北京黨史》2010年第1期。關于調整決策的形成及實施過程、調整時期的國民經濟運行及表現、國民經濟調整中存在的經驗教訓、重要領導人在這一時期的經濟思想及其影響，以及特定區域在國民經濟調整中的發展狀況等問題都是研究者討論的重點。

在本文中，筆者嘗試討論和分析一個更為具體的問題——國民經濟調整時期的中央與地方財政關系。這一時期的央地財政關系是值得關注的，在經歷了“大躍進”時期財政收支的全面放權之后，中央在國民經濟調整中又開始了財政集權，這是新中國成立以后的第二次財政集權。然而，和第一次中央財政集權——1950年的“統一財經”不同的是，綜觀整個國民經濟調整時期，這一時期的中央與地方財政關系在一定程度上表現出了集權與分權兼而有之的特征。

一、困境下的調整：中央財政的再度集權

“大躍進”時期的全面放權極大地調動了地方政府的積極性，但對地方政府乃至中央政府的財政收支產生了一些負面影響，一個表現是地方政府層面的“虛假收入”普遍存在，而財政支出卻迅速擴張。“大躍進”時期經濟建設的一個突出特點是從中央各部門到地方各省幾乎都有自己的“第二本賬”，“第二本賬”和“第一本賬”相比投資規模可以多出幾十個億。(2)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，中國財政經濟出版社2011年版，第51、55頁。全國各地財政支持的基本建設投資大規模擴張。1962年2月召開的中央政治局常委擴大會議曾檢查“一九五八年到一九六一年四年中財政和信貸的情況，發現各年的財政收入都有虛假，財政支出沒有控制，年年都有赤字”。(3)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊，人民出版社2013年版，第172、184頁。根據財政部黨組一份報告的估算，這四年間國家的財政虧空已達203億元。(4)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“財政卷”，中國財政經濟出版社2011年版，第777頁。高額的赤字和失序的管理給地方乃至中央政府帶來大量的財政遺留問題，和國民經濟的其他領域一樣，財政領域亟需整頓。

在1960年下半年，高層決策者就已經開始了對“大躍進”時期國民經濟運行情況的反思。同年底，財政部黨組向中央提交了《關于改進財政體制、加強財政管理的報告》，詳細分析了1958年以來我國財政管理體制中存在的問題——財政紀律松弛、財權分散、國家計劃和市場供求受到沖擊。中央在批轉這份報告時特別強調要堅決糾正“財權過于分散”的現象。(5)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，中國財政經濟出版社1982年版，第128—136、137頁。1961年1月，中共中央做出《關于調整管理體制的若干暫行規定》，開始全面地集中和上收權力，以扭轉各項管理分散與混亂的局面。財政領域亦由此開始了一次新的“集權”。

對于財政領域的調整力度，1962年2月，陳云在國務院會議上提出，為了克服當下的困難需要有“更多的集中統一”，而“集中統一的程度，可能要超過建國初期，因為現在的情況更復雜”。(6)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊，人民出版社2013年版，第172、184頁。1962年3月，《中共中央、國務院關于切實加強銀行工作的集中統一、嚴格控制貨幣發行的決定》出臺，這一旨在實現“銀行工作的高度集中統一”的決定同樣提出，“在一個時期內，要比1950年統一財經時管得更嚴更緊，才有利于國民經濟的調整和發展”。(7)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，中國財政經濟出版社1982年版，第128—136、137頁。中央在這一時期對財政金融領域進行干預的指導思想由此可窺一斑，以甚于“統一財政”時期的集權來走出財政困境，是中央政府當時制定政策的出發點。

二、國民經濟調整時期中央財政集權的特征

國民經濟調整時期中央財政權力的集中表現出了三個特點：其一，這是一次側重于財政支出的權力集中，為了消除基本建設擴張的財政隱患，中央大幅度地壓縮地方政府的財政投資，同時加大中央政府的投資力度，使得中央政府在全國財政支出中的比重快速上升。但是，從財政支出的角度來看，在國民經濟調整后期，中央政府的財政集權就已經出現了松動的跡象，這種松動從對地方基本建設投資的管理方式以及預算外基本建設撥款中“地方財政自籌”規模的上升中都可以得到反映。其二，從財政收入的角度來看，盡管中央強調要比統一財經時期的集權更為嚴格，但并沒有改變1959年起開始執行的中央與地方對財政收入進行“總額分成”的分配方式，地方政府仍是組織財政收入的主體，只是地方政府上解中央的財政支出明顯增加。而1965年中央下調了很多省份的上解比例，這在一定程度上說明國民經濟調整初期的中央財政集權有所轉變。其三，1961年初，中央恢復設置“中央局”。作為介于中央和省級地方政府之間的行政機構，“中央局”在稅收管理、投資決策、財政資金使用等方面發揮著管理和監督地方政府的作用。相比于中央政府，在國民經濟調整時期的“集權”中扮演重要角色的“中央局”其實也具有一定的地方色彩，這使得“中央局”在分散了中央管理壓力的同時，也在一定程度上分散了中央的“集權”。

1.側重于財政支出的權力集中

為了鼓勵各省建立獨立的工業體系，工業項目“以中小為主”成為“大躍進”時期進行基本建設的一個原則，一些地區基本建設投資由此快速甚至是盲目地擴張。因此，國民經濟調整時期中央財政集權的一個重要表現，首先是嚴格控制和壓縮地方的基本建設投資，將投資決策權乃至投資項目本身回收至中央政府手中。

在1960年底遞交中央的報告中，財政部強調“凡是未經國家計劃部門批準，未納入國家計劃的，不得增加基本建設投資”、“預算外資金用于基本建設的，要納入國家計劃”。(8)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第133頁。不僅要將基本建設投資納入嚴格的國家計劃，而且對于投資款項的管理也開始集中。1959年中央曾將包括地方基本建設撥款在內的各項支出劃歸省(市、自治區)，一并作為“地方的財政支出”，不再由中央統一撥付。(9)中國人民建設銀行總行編：《中華人民共和國財政史料》第6輯“基本建設財務撥款與信用(1950—1985)”，中國財政經濟出版社1987年版，第85—86頁。而國民經濟調整之初中央就將地方的基本建設投資恢復為“中央專案撥款”。在調整真正啟動后，國家的具體政策相繼出臺，1961年6月19日，財政部《關于控制基本建設撥款的緊急通知》提出：“從現在起，對基本建設撥款必須嚴加控制”，“凡是沒有列入國家計劃的項目，一律不得撥款”。(10)財政部編：《中央財政法規匯編(1961年)》，中國財政經濟出版社1962年版，第92頁。財政部的指令十分明確，在當時看來，壓縮財政支出“不但是一個財政問題，而且是一個關系到調整經濟、穩定市場和鞏固工農聯盟的政治問題”。(11)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第37冊，人民出版社2013年版，第186頁。

不論是從投資規模的壓縮還是從建設項目的減少上看，中央的控制力度都非常大，1961年全國財政預算支出由年初預計的608億元壓縮到378億元，其中基本建設撥款就由年初的192億元壓縮至107億元，減少額度占原計劃的44.3%。(12)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“財政卷”，第102頁。同年527項大中型項目停建，而小型項目停建達上萬項。(13)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第14冊，中央文獻出版社1997年版，第308頁。1962年繼續對基本建設進行壓縮，包括以自籌資金安排的項目在內的所有基本建設“都必須經國務院批準才能作為國家計劃內的基本建設，不準再搞計劃外的基本建設”。(14)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，第93頁。1963年“基本建設撥款……仍然由中央專案撥款解決”。1964年，基本建設撥款和由于“特大的防汛、抗旱、救災而追加的經費”一起，“仍然由中央專案撥款”。(15)財政部編：《中央財政法規匯編(1963年)》，中國財政經濟出版社1964年版，第18頁；財政部編：《中央財政法規匯編(1964年)》，中國財政經濟出版社1965年版，第13頁。也就是說，從1961年到1964年，四年間地方的基本建設投資支出一直由中央財政統一撥款,地方政府的財政支出因此受到限制。

所有排序分析及排序圖的繪制運用 Canoco 5.0軟件完成。其他數據分析及繪圖運用Office 365完成。

在壓縮地方財政基本建設投資支出的同時，中央財政支出在全國財政支出中的比重大幅度上升(參見圖1)，1962年和1965年中央財政支出占全國的比重已經超過62%，1963年和1964年兩年也接近60%。在國民經濟調整時期的全國基本建設投資中，中央項目所占的比重明顯上升。(16)國家統計局固定資產投資統計司編：《中國固定資產投資統計年鑒(1950—1995)》，中國統計出版社1997年版，第93頁。投資決策權的回收以及對地方政府財政投資的壓縮和控制帶來了中央政府投資項目，進而是中央財政支出規模的增加。

圖1 1952—1965年全國財政收支中中央與地方所占比重的變化

資料來源:國家統計局編:《建國三十年國民經濟統計提要(1949—1978)》，國家統計局1979年印行，第281—282頁。

如果說“大躍進”時期中央與地方財政關系的轉變是因為新中國“一五”計劃后期工業發展戰略的調整，那么國民經濟調整時期中央財政集權更多地體現在中央財政支出的擴張上，同樣與工業發展戰略因素有關。國民經濟調整前期中央財政支出增加是因為要嚴控和壓縮地方投資，以緩解由于工業無序擴張造成的財政壓力以及工農業發展的失衡，后期中央項目及中央財政支出增加則是因為“三線建設”的啟動。

盡管國民經濟調整初期中央一度認為集中統一的程度可能要超過統一財經時期，且國民經濟調整末期又啟動了三線建設，但在實際執行過程中，中央的財政集權并沒有持續很長時間，1964年底、1965年初前后已經開始了一些新的調整。就財政支出而言，1964年底的全國財政會議上提出涉及地方交通、商業、農業、水利、文教衛生、市政建設等地方性的投資和開支，允許地方“統一安排，調劑使用”，對于地方性投資中央“只下達一個總的金額控制指標，具體項目的分配，統統由地方自行決定”。(17)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“財政卷”，第37—38頁。而“隨著財政體制的改變，地方的基本建設投資已經列入地方財政預算，不再由中央專案撥款”。(18)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，第121、164頁。這意味著在加強中央財政支出的同時又適度放松了對地方財政支出的管理。預算外基本建設撥款中“地方財政自籌”規模在1961—1965年間經歷了一個先下降后上升的變化過程，這也從另一個側面反映出地方政府所擁有的財政自主權在短暫的下降之后又有所回升。(19)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，第121、164頁。

2.財政收入：沒有改變的“總額分成”與集權過程中的調整

國民經濟調整開始后，中央不僅強調財政紀律，還加強對地方財政收入的控制，提高了省級地方政府財政收入的上解比例。表1的數據反映了部分省份1960—1965年間上解中央財政支出占其本省財政收入比重的變化情況。為了盡可能在一定程度上反映全國情況，筆者在當時六個中央局轄區內都選取了省份作為代表。

表1 部分省份1960—1965年間上解中央財政支出占其地方財政收入比重的變化情況

數據來源：1、《北京志·財政志》，北京出版社2000年版，第396頁；《天津通志·財稅志》，天津社會科學院出版社1996年版，第71頁；《遼寧省志·財政志》，遼寧人民出版社2000年版，第408—410頁；《黑龍江省志·財政志》，黑龍江人民出版社1991年版，第417頁；《上海通志》第5冊第24卷，上海人民出版社、上海社會科學院出版社2005年版，第3285、3270頁；《浙江省財政稅務志》，中華書局2002年版，第206—207頁；《湖北省志·財政》，湖北人民出版社1995年版，第447—448頁；《河南省志·財政志》，河南人民出版社1994年版，第166、15頁；《四川省志·財政志》，四川人民出版社1996年版，第308—309頁；《云南省志·財政志》，云南人民出版社1994年版，第45—46頁；《陜西省志·財政志》，陜西人民出版社1991年版，第542—543頁。2、天津、遼寧、黑龍江、上海、河南五省數據為筆者根據財政志中的數據計算得到，其余各省數據直接引自各省財政志。

從表1的數據中可以看出，在選取的省份中，除了遼寧省之外，其他所有省份1961年上解中央財政支出在其財政收入中所占的比重都出現了上升，少則5個百分點，多則40余個百分點，這也說明了中央的集權決心。相比較而言，西南、西北地區的省份上解比例的增幅更大，四川省1960年上解中央比例僅為17.1%,而1961年增至55.63%，云南省則由1960年的不用上解中央增至1961年的上解中央43.99%。陜西省1960年上解中央比例僅為5.3%，1962年則為44.94%。如果觀察整個國民經濟調整時期，則表中所有省份在1961—1965年間達到的最高上解比例均明顯高于其1960年的上解比例。同一時期，中央亦大幅度地壓縮了對一些省份的財政補助規模。提高地方政府上解支出、減少對地方政府的財政補助本身,既是縮小中央支出的方式，也是壓縮地方政府可支配財力的手段。

第一，中央與地方“總額分成”的分配方式并沒有改變。1959年，中央為調動地方政府的積極性、推動地方工業發展而下放財政收支權利、推行“總額分成”的財政管理體制，國民經濟調整初期強調集權，但沒有改變“大躍進”以來中央與地方之間“總額分成”的方式，這與1950年中央的第一次財政集權不同。在1950年的“統一財經”中，財政管理權限高度集中于中央政府，包括公糧、關稅、鹽稅、貨物稅在內的財政收入“一律解繳中央金庫”。(20)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第2頁。這一時期地方的相當一部分收入要“直接劃繳中央金庫，不通過地方財政總會計的賬務處理”。(21)天津市地方志編修委員會編：《天津通志·財稅志》，第288頁。在其他省份的財政志中也有類似記載。后來在逐步建立了劃分收支、分級管理的財政體制后，地方政府就逐步取代了中央政府成為財政收入的直接組織者。如圖1，國民經濟調整時期再度集權，但中央政府負責組織的財政收入在全國財政收入中所占的比重升幅并不大，1961—1965年間，除了1965年該比重超過30%以外，其余年份均在30%以下。也就是說，地方政府仍是組織財政收入的主體，盡管他們需要將更多的比重上交給中央。

第二，國民經濟調整時期的財政集權持續的時間并不久。國民經濟調整開始后，各領域管理偏緊，地方動用自己的財政結余都要受到中央控制，中央甚至會擠占地方的機動財力，這些都給地方財政帶來了困難并引起地方的不滿，在1963年的全國財政工作會議上，財政部就提出所有這些都會在“今后工作中改進”。(22)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“財政卷”，第33頁。也就是說，盡管強調集中、防止分散，但國民經濟調整時期的財政管理體制并非一成不變，中央的財政“集權”后來出現的變化不僅體現在財政支出上，也體現在財政收入中。

在國民經濟調整后期，即1964—1965年，很多省份上解中央財政支出占其本省財政收入的比重即上解比例發生了明顯的變化。從表1中可以看到1961—1965年間，各省上解比例變化情況不盡相同，有的自1961年起不斷小幅上升，有的在1961年大幅提升之后，經歷了一個先下降到1964年又有所回升的過程，還有的則是上解比例在1964年達到了國民經濟調整時期的最高點。1964年很多省份上解比例上升并不難理解，因為從這一年開始中央政府啟動了需要大規模投資的三線建設，這一由中央主導并推進的戰略決策的實施必然以財政資金的集中為前提。然而值得注意的是，一個共同的特征在于大部分省份的上解比例在1965年發生了較大幅度的下降。三線建設的重點省份下降明顯，如表1中的四川、陜西、云南，下降的百分比都在兩位數以上，從財政收入上解比例的大幅降低可以看出中央對三線建設的支持力度。除了這些西南、西北的省份之外，表1涉及的省份中除天津外，其他省份1965年的上解比例均低于其1964年的上解比例，少則七八個百分點，多則30余個百分點。上解比例的大幅下降說明中央的財政集權已經開始有所轉變。國民經濟調整時期的財政集權持續的時間只有3年左右，1964年底至1965年明顯出現了調整的跡象。

3.被分散的中央集權：“中央局”的獨特作用

除了在財政支出、財政收入方面體現出與新中國第一次財政集權的差異之外，國民經濟調整時期的中央集權還有一點不同，那就是這一時期“中央局”所發揮的獨特作用。在新中國成立初期，全國被劃分為幾個大的行政區，在中央和省級地方政府之間還有一級行政機構——中央局。中央局不僅肩負著上傳下達的責任，也是省級地方政府的直接上級。1954年，為了加強中央的集中統一領導以確保“一五”計劃的執行，中央一度撤銷了各中央局。

在“大躍進”之后，1961年初，根據中共八屆九中全會的決議，為了“爭取在一個不太長的時間內，基本建成若干個以一定區域為單位的各有特點、不同水平、分工協作的經濟體系”，中央決定“成立華北、東北、華東、中南、西南、西北六個黨的中央局”，將當時的28個省、市、自治區分別劃歸六個中央局，“建立本地區的比較完整的經濟體系”是各中央局的主要任務。(23)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第14冊，第64—65、87頁。中央局由此又成為介于中央與省級地方政府之間的一級管理機構。

“代表中央分別加強對各省、市、自治區黨委的領導”(24)中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第4卷，中央文獻出版社2013年版，第525頁。是恢復“中央局”的一個重要初衷。1961年1月，明確集中管理指導思想的《中共中央關于調整管理體制的若干暫行規定》提出，“經濟管理的大權應該集中到中央、中央局和省(市、自治區)委三級，最近兩三年內，應該更多地集中到中央和中央局。地區計劃應當在中央的統一領導下，以大區為單位，由中央局進行統一安排。”(25)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第14冊，第64—65、87頁。因此，國民經濟調整時期強調集權，已經不完全像“一五”時期那樣單純強調集權于中央，中央局也在“集權”中扮演著重要角色，也就是說，中央局在分散了中央管理壓力的同時，也在一定程度上分散了中央的“集權”。

從當時很多重要的文獻中都可以看出中央局所擔負的職責，財政部1960年底提出、后經中央批復的報告指出，大區的財權主要包括三個方面：“一、對各省、市、自治區財政指標的分配調劑權；二、對所屬省、市、自治區財政工作的領導和監督權；三、從國家總預備費中分出一部分給大區直接掌握使用。”除此而外，在稅收管理方面，“凡屬工商統一稅納稅環節的變動”，如果“牽涉一個大區內兩個省、市、自治區以上的”，或“凡屬開征地區性的稅收，地方各稅稅目稅率的變動，以及在中央規定的所得稅的稅率范圍內確定具體稅率”等事宜，都“應當報經中央局批準”。如果涉及兩個大區，則需要報中央批準。(26)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。

“大躍進”時期，除了極少數重大項目要由國家計委審批之外，其他基本建設項目的審批權限都下放給地方了。國民經濟調整開始后，特別是1961—1963年間，為了解決財政的虛收實支和赤字問題，中央大幅度壓縮地方的基本建設投資，但和“一五”時期不同的是，投資決策權和審批權并不是完全地回收至中央。在對地方財政投資進行嚴格控制的過程中，中央局發揮著重要作用。1962年初，國家計委在醞釀新的基本建設管理辦法時就明確提出：“中央項目的設計任務書由中央審批，……地方項目的設計任務書由中央局審批。”(27)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，第90、93、175、183—184頁。

從1962年中央發布的多個文件中都可以看到關于中央局審批權的規定。3月，中共中央《關于嚴禁各地進行計劃外工程的通知》要求：“大中型項目統應報中央批準，地方小型項目由各中央局批準。”(28)中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊，第220頁。4月，《國家計委黨組關于一九六二年用自籌資金安排基本建設的通知》中明確規定了各大區可以用自籌資金安排的基本建設規模，要求各中央局“根據具體情況重新調整分配各省、市、自治區自籌資金的指標”，并進行“嚴格控制”。(29)華北、東北、華東、中南、西南、西北等六大區中華東區的規模最高，為5000萬元，西北區最低，僅1000萬元，參見中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，第170頁。5月，《國務院關于加強基本建設計劃管理的幾項規定(草案)》提出：“地方上用自籌資金安排的基本建設計劃，由大區計劃委員會審查批準。”(30)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，第90、93、175、183—184頁。

一般情況下,一些較大的中央工業項目的審批必須由國家計委和中央主管部門審批，而建設規模相對較小的地區財政投資項目的審批則由中央局來進行，至于地方用自籌資金進行的投資更是需要中央局來把關。1963年3月，《國家計委、財政部關于一九六三年用自籌資金安排基本建設投資的補充通知》中規定，各省、市、自治區用自籌資金安排的基本建設必須“上報中央局計委、財辦，由中央局計委、財辦共同審查批準”，然后“報國家計委、財政部備案”。(31)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，第90、93、175、183—184頁。1965年11月，國家建委主任谷牧在提交給周恩來總理的《關于地方自籌資金搞基本建設的情況報告》，亦強調各中央局應加強對地方自籌資金的管理，由大區計委、建委“嚴格控制自籌資金的總額和使用方向”。(32)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產投資與建筑業卷”，第90、93、175、183—184頁。

在新中國成立初期沒有取消各大行政區的“中央局”時，我國一度短暫實行過中央、大區、省三級財政的體制(33)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。，但“一五計劃”啟動后，為了加強中央集權就取消了大區一級財政，改為推行中央、省(市)、縣(市)三級財政的體制。(34)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。國民經濟調整時期盡管恢復了中央局的設置，但仍執行中央、省(市)、縣(市)三級財政體制。換言之，中央局并不像省級地方政府一樣需要負責組織地方的財政收入，但卻可以通過稅收管理權、投資項目審批權、項目概算審查權等權力的行使在一定程度上發揮著調節地方財政收支和監督地方政府行為的作用。然而，作為一個區域性的領導機構，“中央局”的集權和管理顯然不同于“中央”，盡管它不會像各省級政府一樣只專注于本省的發展，但亦不必像“中央”一樣需要著眼于全國范圍內的統籌協調，“中央局”需要把關的只是轄區內幾個省份之間的協作與發展。在這個意義上而言，中央局同樣帶有一定的地方色彩。因此，介于中央政府和省級地方政府之間的“中央局”部分地分散了中央的集權。

結 語

國民經濟調整時期的集權迅速地扭轉了“大躍進”時期財政資金使用和管理分散乃至混亂的局面，使中央與地方政府逐步走出了由于基本建設投資過度擴張引發的財政虛收實支進而赤字攀升的惡性循環。1950年，新中國曾通過“統一財經”的完成實現了中央政府的第一次財政集權，盡管在國民經濟調整之初中央政府一度提出要實行比“統一財經”時更為嚴格的集中，然而，不論是從中央政府財政收支占全國比重的變化以及“總額分成”財政管理體制的維系，還是從“中央局”在一定程度上對于中央集權的分散來看，20世紀60年代前期的這次財政集權似乎并沒有超越曾建立統收統支財政體制的“統一財經”。到了國民經濟調整后期的1964—1965年，對于財政支出以及財政收入，中央對于地方的管理和干預都出現了不同程度的調整和松動。在確立了三線建設這樣一個實際上更需要中央政府集中權力和加大財政投入的工業發展戰略的背景下，中央對地方財政收支卻沒有國民經濟調整初期控制那么嚴格，這也從一個側面說明了集權程度的下降。與此同時，國民經濟調整時期財政支出的集權程度與財政收入的集權程度并不對稱，這提示我們如果將視角延伸得更為長遠，就可以發現近年來學界在討論改革開放后特別是分稅制以后中央與地方財政關系時所特別關注的“財政體制垂直不平衡”(35)不乏學者在討論中對相關研究進行詳細的梳理，比如魯建坤、李永友：《超越財稅問題：從國家治理的角度看中國財政體制垂直平衡》，《社會學研究》2018年第2期。的問題，在計劃經濟時期就已經存在，只不過表現的形式有所差異。從這個意義上而言，我們對于計劃經濟時期中央政府與地方政府之間的財政關系還應當給予更多的關注和討論，只有如此才能更加全面地理解新中國央地關系的演進路徑。