蒼溪縣土地整治脫貧攻堅的經驗與借鑒

孫春蕾 高 萍 郝聰明

一、蒼溪縣主要情況和致貧原因分析

蒼溪縣為國家級貧困縣之一，位于秦巴山脈南麓，全縣2330km2，轄39個鄉鎮、805個村（社區），總人口76萬人。其中，貧困村214個，占村落總數的27%；貧困戶3.1萬戶9.5萬人，占總人數的12%，在全省88個貧困縣區中該縣貧困人口總數位列第4位。該縣貧困對象精準調查數據顯示，全縣因病致貧20118戶62379人，缺資金致貧3797戶11275人，因缺技術致貧3381戶10122人，因缺勞動能力致貧1019戶3042人，因學致貧827戶3033人，因災致貧531戶1604人，其他原因致貧1260戶3916人。從該縣實地調研情況看，該縣貧困地區大多位于地表起伏度大的地方，自然生存環境差，交通不便，農業生產基礎條件薄弱；因病致貧、缺資金致貧、缺技術致貧等現象較為突出；相對于該縣的非農戶和兼業戶，純農戶貧困發生率較高；縣級財政投入能力弱，項目資金緊張配套有限，產業發展受限（具體情況見表1、圖1）。

從上圖分析結果看，蒼溪縣脫貧攻堅首要任務是在解決因病致貧問題、恢復當地勞動能力和就業能力的基礎上，大力發展農業相關產業，引進資金和農業技術，著力解決資金致貧、技術致貧和勞動致貧。而土地整治作為“對低效利用、不合理利用和未利用土地進行治理以及對生產建設破壞和自然災害損毀土地進行修復，以提高土地利用效率和效益的活動”，通過農用地整治、建設用地整治等項目實施，可以有效改善農業生產基礎條件和生活條件，助力實現脫貧攻堅和鄉村振興。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確要求“中央和省級在安排土地整治工程和項目、分配下達高標準基本農田建設計劃和補助資金時，要向貧困地區傾斜”。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》明確提出，要“推進貧困地區土地整治，加快中低產田改造，開展土地平整，提高耕地質量”，并且要“加大土地整治力度，在項目安排上，向有條件的重點縣傾斜”。

蒼溪縣作為國家級貧困縣，在扶貧政策扶持下加大了資金投入力度，大力實施土地整治項目建設。從實施效果看，有效改造了農業配套設施狀況，提升了耕地質量，改善了農民生產和生活條件，為實現土地流轉、農業規模化經營和農業產業發展奠定基礎。

表1！蒼溪縣貧困人口數量及致貧原因

數據來源：四川省統計年鑒、廣元市統計年鑒、蒼溪縣貧困對象精準調查數據、實地調研數據。

二、土地整治扶貧攻堅的主要做法

（一）統籌扶貧規劃和土地整治規劃，確定農業產業發展扶持區域。

首先，四川省編制土地整治規劃時，優先將連片特困地區和扶貧開發重點縣列為了該省土地整治重點區域，優先確保這些地區土地整治項目實施有規劃依據和支撐。其次，蒼溪縣編制了該縣土地整治規劃，分解確定近5年各鄉鎮農用地整治項目任務、建設用地整治項目任務和土地復墾修復項目任務等。最終，該縣扶貧辦根據貧困人口分布區域，以土地整治規劃和農業產業發展規劃為基礎，編制了全縣扶貧開發中長期規劃和年度計劃，統一布局、協調安排土地整治項目和產業園發展項目，避免了項目布局分散和重復建設等問題，在扶貧開發上率先實現“多規合一”，推動當地農業經濟發展。

（二）大力推進農用地整治項目建設，完善農業設施基礎條件。

十三五期間，蒼溪縣實施農用地整治項目42個，項目規模為39127hm2，補充耕地3504hm2。通過項目建設，擴大了項目區農田規模化生產面積，土地平整狀況和耕地質量有較大提高，農田集約化和機械化、水利設施完善化水平顯著提高。以該縣2019年4月實施的龍王鎮陡嘴村、清水村等5村農用地整治項目為例，該項目總投資1778.17萬元，建設規模10889.30畝。其中，實施后的土地平整工程完成了旱地整治面積2372畝、水田整治面積4059畝、坡改梯整治面積819畝等；實施后的灌溉與排水工程完成了渠道建設5824米，整治山坪塘13座，蓄水池13口等；實施后的田間道路工程完成了3米寬砼路面田間道15281米，3.5米寬砼路面田間道1151米等，增強了農田基礎設施保障能力。

（三）積極實施建設用地整治項目，推進增減掛鉤指標省域內流轉。

增減掛鉤政策是盤活農村存量建設用地，科學配置土地資源，統籌城鄉發展的重要抓手。2018年4月，蒼溪縣經多年試點后出臺《關于超常規推進增減掛鉤項目的實施意見》，鼓勵各地充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策開展脫貧攻堅，增減掛鉤節余指標可在省域范圍內流轉交易。十三五期間，該縣實施城鄉建設用地整治項目28個，項目規模1091hm2，新增城鄉建設用地指標1091hm2，基本實現了建設用地增減掛鉤項目縣域全覆蓋。通過項目實施，一方面推進了全縣農村危舊房拆除復墾，新建了大批農民聚居點，改善了當地農民居住條件，僅2019年該縣就完成609戶2112人農民搬遷安置任務，入住率100%。同時，按對復墾土地深翻細作，從初步統計結果看80%復墾土地的耕地質量等級有了一定的提升。另一方面，與成都天府新區簽訂了資源戰略合作協議，合力推進了該縣建設用地指標跨省域流轉，指標交易收益“反哺農村”，保障了縣域脫貧攻堅和鄉村振興建設工作。

（四）整合資源做大現代農業園區，提升農業產業發展后勁。

蒼溪縣將土地整治規劃、扶貧規劃與產業規劃相銜接，通過實施土地整治項目帶動“1+3”產業發展（1為“糧油業”、3為“獼猴桃、梨、畜禽產業”）。具體方式：依托土地整治項目實施農業產業建設，由縣里統一打捆項目資金集中投入，確保實施一個整治項目，完成一個農業園區建設。具體操作：首先根據土地整治規劃完成土地整治項目建設，實施坡改梯等土地平整工程改善當地土地資源狀況，為農業現代化產業發展提供基礎平臺。二是土地整治項目建成后，農業企業及時進入發展特色農業，帶動當地農戶發展糧油種植、經濟作物和畜禽養殖，適時調整產業布局優化產業結構。三是縣里、村莊和農戶共同開展園區建設，“縣建產業園、村建扶貧園、戶建自強園”，聯動發展農業產業。截至目前，該縣建設了39.5萬畝紅心獼猴桃等特色產業，有效推動了農業經濟的快速發展，帶動全縣近10萬貧困農民增產增收。

（五）創新農業生產經營方式，帶動各類新型經營主體融合發展。

一是加大土地流轉，促進土地粗放利用向節約集約轉變。蒼溪縣建立了縣鎮村3級土地流轉平臺，引導農戶通過租賃、互換、代耕等各種方式自愿流轉承包土地，促進了土地資源規模化和節約集約高效利用。二是出臺了《自強農場培育實施方案（2019-2022年）》，著力發展家庭現代農場，并支持農場與農業龍頭企業、經營合作社等各類新型經營主體建立利益共享，實施合作、聯合或托管經營。截至目前，全縣70%家庭農場建立了利益共享機制，極大改善了家庭農場的種植養殖結構，減少了經營風險。三是發揮農業部門優勢，推進新型農戶培養計劃，主要是加大對新型職業農民和青年農場主的農業種植技術和養殖技術培訓，實現了市場經營主體的多元化發展。

（六）實行農業產業發展風險補償金貸款，著力破解產業融資難等問題。

隨著農業產業發展和市場的擴大，如何解決農業產業主體融資難融資貴問題，成為制約農業經濟發展的主要瓶頸，為此蒼溪縣全力推進農業產業發展風險補償金貸款工作，制定了《推進鄉村振興農業產業發展貸款風險補償金試點工作實施方案》，制定了《蒼溪縣鄉村振興農業產業發展貸款風險補償金管理辦法》《蒼溪縣鄉村振興農業產業發展風險補償金貸款抵質押物價值評估辦法》和《蒼溪縣鄉村振興農業產業發展風險補償金貸款抵質押物處置辦法》等3個辦法。根據相關辦法，由縣籌集一定規模風險補償金，再由縣農業農村局確定一家合作銀行開設唯一“鄉村振興農業產業發展貸款風險補償金賬戶”，這家合作銀行按縣籌集的風險補償金額度放大10倍向市場投放貸款，貸款給農業經營主體、龍頭企業、家庭農場等農業經營主體，相關合作擔保公司不需再向合作銀行繳存擔保金。截至2019年10月，全縣共發放農業產業發展風險補償金7560萬元，撬動金融和社會資本更多投向三農領域，為產品扶貧和鄉村振興提供了持續資金支持。

（七）充分發揮政府引導、部門協作和農民監督作用，形成工作合力。

蒼溪縣政府部門將項目選址、整治方案、質量監督，后期管護等工作交給了當地農民，充分保障農民的知情權、參與權和收益權，實現了土地整治項目的科學管理。探索建立了“黨政統籌協調、部門配合促落實、鄉村參與求合力”縣、鄉、村、組四級聯動工作機制，成立了項目實施領導小組，下設工程技術組、質量監督組、施工協調組、財務審監組、后勤保障組，由農業、自然資源、水利、交通、林業、農機等部門共同協作組建專業隊伍，共同參與項目實施管理工作，強化部門協作，形成工作合力。

三、土地整治扶貧攻堅的主要成效

土地整治為蒼溪縣農村發展和支農惠農提供了基礎平臺，改善了當地農業生產條件，提高了糧食產能，促進了農民增產增收，也日益成為促進貧困地區脫貧解困的有效手段。從該縣7來農民人均純收入（含全部貧困人口）與該縣城鎮居民人均可支配收入、以及全市城鎮居民人均可支配收入相比，年差距日益縮小，農民生活有了較大改善（見表2和圖2）。

表2 蒼溪縣農民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入對比情況表 單位：元

具體成效包括以下五方面：

一是提高了貧困地區農民的收入水平。一方面土地整治增加了農民的直接效益。改善了農業生產條件，降低農業生產成本，增加農民收入，擴大了規模化經營面積，加快了土地流轉，推動當地農業產業結構調整，擴大了農民收入的途徑。另一方面土地整治增加了農民間接效益。產業園項目實施中，廣大農民通過參與施工獲得工程性收入；項目實施后，加快了土地流轉速度，提高農民土地租金收入；同時當地農民可以選擇外出打工，或在當地農業企業打工，戶均年增加現金收入萬元以上。

二是改善了貧困地區農民生產生活條件。在土地整治過程中，通過平整土地，配建灌溉排水、田間道路、農田防護與生態環境保持等工程設施，擴大了農田規模化生產面積，增強了農田基礎設施保障能力，提高了耕地質量和產出水平。如鴛溪鎮通過土地整治，開展田坎歸并，凈增耕地1370.40畝；通過坡改梯、修建山坪塘、灌排渠溝等農田蓄水工程，有效防治了水土流失，提高了糧食綜合生產能力。

三是推動了貧困地區農村人居環境提升。蒼溪縣充分運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，開展農村建設用地整治，采用因村施策量體裁衣的方法，打造各具特色的村容風貌，并且著重改善村莊內飲水、排水、治污和垃圾儲運等配套問題，為群眾創造良好的生活條件，打造了美麗生態宜居鄉村。如永寧鎮按照建設新農居、打造新環境、培養新農民、樹立新風尚、配套新服務、加強新管理的“六新”思路，集中建成了蘭池、平橋、大樹等3個新村聚居點，以及遠程教育、衛生、農資等便民服務點，實現了人居環境優化的同時，群眾獲得感、幸福感和安全感不斷提升。

四是推進了傳統農業向現代農業的蛻變發展。蒼溪縣項目案例證明，農村土地整治已被部分基層政府確定為實現農村地區脫貧致富、實現農業產業騰飛的重要基礎工程。將土地整治與現代農業園區建設相結合，有助于全面提升農業生產條件，提高農業比較收益，也有助于改變當地農業發展的結構和功能，從而提升農村發展的質量，可快速獲得農業產業發展的邊際收益，在空間上實現精準扶貧，在項目上實現快速脫貧。

五是密切了干群關系，增強了基層社會治理能力。土地整治項目實施中推動的“群建群管”模式，將農民利益與項目收益捆綁，明確了項目收益關系，讓廣大農民真正參與到土地整治項目施工、進度方案優化、項目質量監督等各個環節，保證了實施效果。為基層工作人員提供了與民溝通、為民辦事、為民著想的工作機會，密切了干群關系，改善了基層工作的治理能力和基礎社會治理結構。