疫情防控常態化，新型城鎮化下一程怎么走？

張巖

在全球疫情仍然存在很大不確定性、疫情防控將成為常態化的大背景下，中國經濟的平穩恢復在相當一段時期內還要靠內需的拉動。眼下，新型城鎮化是中國最大的內需，以城鎮化為主線釋放內需潛力是應對疫情沖擊、提振內需的關鍵一步。

近年來，中國的城鎮化率雖然在持續增加，但城鎮化的質量依然有待提升。大城市及其周邊城市圈在布局優化、資源聯動等方面依然有很大的改善空間。2014年3月17日，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃2014年—2020年》，標志著我國新型城鎮化進入全面建設階段。

2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，也是國家新型城鎮化規劃的收官之年。新型城鎮化建設進入到最后沖刺階段。4月9日，國家發改委發布《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（以下簡稱《重點任務》），明確提出將提高農業轉移人口市民化質量，優化城鎮化空間格局，提升城市綜合承載能力，加快推進城鄉融合發展。

《重點任務》的印發，從提高農業轉移人口市民化質量、優化城鎮化空間格局、提升城市綜合承載能力、加快推進城鄉融合發展四個重要方向提出了28項重點任務，既是在深入落實細化此前的城鎮化長期規劃，也表明推進新型城鎮化建設依然是促進釋放內需的重要領域之一。

從“發展”到“融合發展”

“與往年印發的《重點任務》相比，今年的文件名稱中突出了‘城鄉融合發展。”在中國城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎看來，《重點任務》體現了問題導向與目標導向相結合，“從問題來講，中國在新型城鎮化、統籌城鄉發展方面取得了顯著進展，但城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出。從目標來講，新型城鎮化與鄉村振興雙輪驅動、實現高質量城鄉融合發展，這是中國邁向現代化的必由之路。”

2014 年 9 月 21 日，“福建第一縣”晉江打造縣域科學發展新范本。圖為來自貴州的外來務工人員展示他新領的戶口本和身份證。

《重點任務》明確提出要提升人口市民化質量，過去兩年中的重點任務中，都采用了“加快農業轉移人口市民化”的提法，而2020年的重點任務則首次強調了“提高農業轉移人口市民化質量”，體現出促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的戰略方向。對于城區常住人口300萬以下城市，督促全面取消落戶限制。城區常住人口300萬以上城市，推動基本取消重點人群落戶限制。“城市落戶再放松，是在既定改革方向上對政策的進一步落實。尤其是在當前，推動農業轉移人口和城市間流動人口在適宜的城市實現落戶，對于疫情之后拉動投資、促進消費、增強經濟社會發展的韌勁具有重要意義。”馮奎認為。

在提出優化城鎮化空間格局，促進城鎮協調發展的同時，當前的新型城鎮化建設更加明確優勢地區的引擎帶動作用，明確“提升中心城市能級和核心競爭力”也是重點任務。“與發達國家相比，我國城鎮化發展重點社會民生、公共服務領域的投資相對偏低，突發疫情更是將其暴露無遺，《重點任務》提出要重點提升城市綜合承載能力，進一步加大健康、教育、養老等領域投資，同時，新基建涉及的智慧城市、5G基礎設施等也是城市綜合承載能力的重要組成部分。” 馮奎表示。

推動城鄉融合發展是實施新型城鎮化的重要內容，《重點任務》促使農村集體經營性建設用地入市，同時引導城市工商資本入鄉。馮奎指出目前大量人口為跨省流動，必然導致流入地土地指標緊缺，流出地建設用地限制。土地入市能高效利用土地，將人口流出地的建設用地轉化為農業用地，再通過交易將建設用地指標轉移給人口流入地。

“《重點任務》對中心城市發展描繪了更加清晰的路徑圖。這次的通知，結合中國城市發展實際，提出了中心城市的四種主要類型，進一步明確了中心城市在都市圈、城市群發展中具有牽頭協調的地位與作用等，這對于未來中心城市的高質量發展，導向意義十分突出。”馮奎說。

協同發展助力復工復產

企業注冊、員工填報、部門匯總、疫情預警、大數據分析……在天津中科曙光研發并投入使用的曙光云企業復工疫情防控排查平臺上，這些信息都迅速可查。該平臺基于曙光公司遍布全國的云計算中心，支持全國各地的快速部署，并針對當地的需求進行定制。

新冠肺炎疫情期間，線上辦公、在線教育的異軍突起加速了人們工作方式、生活方式的變革，數據的流動逐步代替了人的流動，以互聯網為代表的數字經濟正在成為支撐經濟發展的新產業。對于新一階段的城鎮化發展以及城鄉融合發展來說，信息及數字技術的應用，將有助于提升區域的協同發展水平。

“信息是國家治理的重要依據，要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化。用信息化手段感知社會態勢，暢通各種渠道，輔助科學決策。”中央黨校（國家行政學院）教授周文彰在接受《中國報道》記者采訪時表示，“新型城鎮化建設強調了數據網絡的重要性，鼓勵數字技術發展，有利于助力復工復產。將數字化信息納入生產要素范圍具有非常重要的意義，是要素市場化配置體制機制最具時代特色的內容，標志著國家治理體系和治理能力現代化進入最具網絡特征的新時代，可促進跨地區、跨部門、跨層級的區域深度綜合協調與治理。”

隨著各行各業開始復工復產，勞動力是經濟發展的支撐，只有恢復勞動力，受疫情影響的經濟才能繼續運轉。《重點任務》提出促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革，形成合理、公正、暢通、有序的社會性流動，有利于進一步解放和發展社會生產力，實現經濟持續健康發展。

《重點任務》以深化改革戶籍制度和基本公共服務提供機制為路徑，打破阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。就當前情況而言，勞動力的流動是影響企業復工復產的重要因素。

“勞動力要素能否合理暢通有序流動，很大程度上決定了其他要素能否充分釋放效能，市場化資源配置機制能否充分實現。”中國社會科學院財經戰略研究院教授鐘春平在接受《中國報道》記者采訪時表示。

真正實現“人的城鎮化”

2019 年 6 月 12 日，航拍中山長江水庫和凱茵新城一帶風光。

“進不去的大城市，發展不了的家鄉”，城鎮化發展不均衡現象普遍，所以才有了“春運”與“半城鎮化”等現象。這就推動了每年春運數以億計的返鄉潮，讓交通樞紐和外來人口大市在短期內集中了大量流動人口。

以武漢為例，2018年武漢創造了近1.5萬億元的地區生產總值，GDP占全省比重達到37.7%。湖北省內部城鄉差距大，資源都源源不斷往省會城市集中，然而武漢輻射帶動性并不特別強，城鎮化水平整體較低，三四線地區城市化水平不足。因此青壯勞動力全都被驅使到城市工作和生活，但是資源和財富有限，還不足以為全部在城市工作的人提供舒適安逸的生活環境和配套資源保障。這次疫情暴發正趕上了這個節骨眼，造成了疫情由中心城市向周邊傳播擴散。

“2020年常住人口城鎮化率60%的目標已經實現，戶籍人口城鎮化率45% 的目標還有不到1個百分點（現為44.38%）就快要實現，重點是確保1億人在城鎮落戶。當前我國城鎮化率距離發達國家仍然有不小的差距，這些因素都意味著我國經濟仍然有較大的發展空間。”鐘春平說。

雖然城市化進程很快，許多人開始擁有“城市居民”身份，但在精神層面，大部分仍然有諸多欠缺。清華大學中國新型城鎮化研究院教授李強將“人的城鎮化”解讀為生產生活方式的轉變、現代文明素質的形成和公平公正的社會權益的達成這幾個進程。

“人的城鎮化的最終目標是，城鄉居民擁有平等的經濟權利、社會權利、政治權利和發展權利，建立起一套以社會保障和公共服務為核心的，實現權利公平、機會公平、規則公平的制度、體制和機制。這既是一個國民教育的軟過程，也依賴于在人類發展活動中的大量硬件投入。”李強指出，這個過程與達成社會權益平等的過程相輔相成，醫療、教育、公共衛生等都是重點領域，與達成高質量城鎮化之間息息相關。