巴西可再生能源政策演進及對我國的啟示

李 菲

(北京第二外國語學院 商學院，北京 100024)

隨著傳統(tǒng)能源的過度開采和消耗，發(fā)展可再生能源、實現(xiàn)能源結構轉變的重要性日益凸顯。巴西在可再生能源領域的技術水平一直處于全球領先地位，以乙醇燃料技術為例，巴西在乙醇方面具有生產(chǎn)優(yōu)勢，是該行業(yè)的先行者，能夠以甘蔗為原料進行乙醇生產(chǎn)從而替代石油產(chǎn)品并實現(xiàn)能源的獨立供給[1-2]。英國石油公司(BP)統(tǒng)計的能源數(shù)據(jù)顯示，2018年巴西可再生能源發(fā)電在總電力構成中的占比達到83.71%，遠高于中國的25.82%和美國的16.75%。國際可再生能源署表示，巴西擁有龐大、多樣和不斷增長的可再生能源組合，在全球能源轉型中發(fā)揮著關鍵作用。

可再生能源的發(fā)展離不開政策和制度安排。發(fā)展中國家發(fā)展可再生能源與發(fā)達國家面臨的情境要素不同，如公共投資、傳統(tǒng)能源成本和現(xiàn)有能源供應體系等[3-4]。中巴同為發(fā)展中國家，在政策制定時面臨的情境要素具有一定的相似性，因此分析巴西可再生能源政策的演進，明確政策內(nèi)容與使用的政策手段，借鑒巴西利用政策推動可再生能源發(fā)展的經(jīng)驗，對解決我國可再生能源發(fā)展中存在的問題和推動我國可再生能源的持續(xù)發(fā)展意義重大。

1 文獻綜述

1.1 可再生能源政策分類

可再生能源政策是指能夠提高可再生能源技術創(chuàng)新水平、加強可再生能源發(fā)展、增大可再生能源使用的政策體系[5]，政策中一定要涉及生物乙醇或乙醇燃料、生物柴油、太陽能、風能等或是可再生能源。在國際能源署、21世紀可再生能源政策網(wǎng)等的分類中，可再生能源政策被分為四類，分別是戰(zhàn)略規(guī)劃類政策、調控監(jiān)管類政策、金融激勵類政策和財政支持類政策。Kitzing等[6]將可再生能源政策分為主要支持政策和輔助支持政策，主要支持政策包括上網(wǎng)電價、招標、配額、可交易的綠色證書等政策；輔助支持政策分為投資補貼、財政支持和融資支持等政策。Schmid[7]根據(jù)可再生能源政策使用的政策類型，將可再生能源政策分為基于市場手段的政策、財政激勵政策、指揮和控制政策。

1.2 巴西可再生能源政策的研究

政策對巴西可再生能源的發(fā)展具有重要的推動作用。Geller等[8]通過對巴西可再生能源政策目標的回顧，提出并分析了推進可再生能源利用的12種政策手段，對這些政策手段進行了分組，確定不同政策手段對巴西可再生能源政策發(fā)展帶來的促進作用。Pereira等[9]不僅概述了巴西現(xiàn)有的可再生能源選項、目前的狀況、迄今獲得的主要積極成果和未來潛力，還描述了巴西的可再生能源市場，并研究了旨在克服這個市場障礙的具體公共政策，從而促進其鞏固和擴張。Adami等[10]對巴西南里奧格蘭德州風能領域實施的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策進行分析，發(fā)現(xiàn)風能政策使南里奧格蘭德州的風力發(fā)電潛力比巴西其他州更具有競爭力。

現(xiàn)有的關于巴西可再生能源政策演進的研究，大多是對可再生能源政策的發(fā)展進行描述，或是探究可再生能源政策在不同階段對可再生能源生產(chǎn)、消費和其他部門的影響[11-13]，而較少對巴西可再生能源政策本身進行系統(tǒng)分析。基于此，研究巴西可再生能源政策的演進，并對巴西可再生能源政策進行階段分析，總結各階段中可再生能源政策的演進規(guī)律，可為中國未來可再生能源政策的設計提供指導。

2 巴西可再生能源政策采集

2.1 可再生能源政策基本情況

參考國際能源署、Kitzing等和Schmid的分類，將可再生能源政策分為管制類政策、支持類政策和保障類政策三大類政策。管制類政策包括政府監(jiān)管、價格管制、能效標識、配額政策、標準制定等五種手段；支持類政策包括財政支持、貸款支持、稅收優(yōu)惠、拍賣支持、政府采購、上網(wǎng)電價、合作支持、人才培養(yǎng)等八種手段；保障類政策包括基礎設施建設、知識產(chǎn)權保護、市場保護等三種手段。

筆者共搜集了126條巴西可再生能源政策，來源為巴西政府部門和國際能源署等的官網(wǎng)、相關的統(tǒng)計報告及書籍、有關巴西可再生能源政策內(nèi)容的報刊、新聞報道和采訪等。其中管制類政策占比29.96%，支持類政策占比57.71%，保障類政策占比12.33%。可再生能源政策發(fā)布部門為巴西聯(lián)邦政府、礦產(chǎn)能源部及其他相關部門，政策類型為法律、規(guī)劃、計劃和通知等。

2.2 政策時間段劃分

對巴西1996—2017年間的可再生能源政策進行整理，基于巴西可再生能源政策演進中的“根政策”(對巴西可再生能源發(fā)展產(chǎn)生重要階段性影響的政策)進行分段。1996—2017年間，巴西關于可再生能源的根政策主要有：《鼓勵替代電力資源計劃(PROINFA)》(2002)、《2030年國家能源發(fā)展規(guī)劃》(2006)及《十年能源擴張計劃》(2010)。綜合考慮巴西可再生能源“根政策”的頒布時間，將巴西可再生能源政策頒布時間劃分為四個階段即第一階段：1996—2000年；第二階段：2001—2005年；第三階段：2006—2010年；第四階段：2011—2017年。

3 分階段可再生能源政策演進分析

按照劃分的階段對巴西可再生能源政策進行分析，剖析巴西可再生能源政策在各階段的差異。按照政策分類和使用頻率，篩選出巴西政府使用較多的政策手段(如圖1所示。)分階段看巴西的可再生能源政策，在支持類政策中最常使用財政支持、稅收優(yōu)惠和拍賣支持，在管制類政策中更多使用標準制定和政府監(jiān)管，在保障類政策中側重使用基礎設施建設，但具體到每個階段使用的主要政策則有所不同。

圖1 1996—2017年分階段政策類型

3.1 第一階段(1996—2000年)

第一階段，巴西的可再生能源政策主要針對的是可再生能源電力的輸配、乙醇燃料的推廣使用和太陽能光伏系統(tǒng)的安裝。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，第一階段巴西可再生能源在能源供應中的占比為40.38%，巴西燃油汽車中乙醇燃料的混合比例逐漸提高且實現(xiàn)了乙醇燃料的商業(yè)化生產(chǎn)。第一階段使用的可再生能源政策多為管制類政策和支持類政策，最常使用的政策手段為標準制定和財政支持，其中標準制定占比17.31%，財政支持占比15.38%。

第一，標準制定是巴西第一階段最常使用的政策手段。標準制定是指制定符合本國可再生能源技術、能效等方面的標準并使其與國際接軌。標準制定對于巴西可再生能源市場具有良好的刺激效果，使巴西可再生能源的生產(chǎn)符合標準，使其可再生能源產(chǎn)品與國際可再生能源市場接軌，能夠有效地促進巴西可再生能源的發(fā)展。巴西政府制定可再生能源的各項標準，推動了可再生能源的生產(chǎn)與使用，為巴西可再生能源創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。在生物乙醇領域，《合理使用能源的國家計劃(CONPET)》要求巴西境內(nèi)加油站出售的汽油中生物乙醇的含量必須在20%—24%之間，通過對汽油中生物乙醇含量標準的制定，促進了巴西生物乙醇產(chǎn)量的增長，使巴西成為全球第二大乙醇生產(chǎn)國。除對可再生能源含量標準的制定，巴西政府也制定了能效和輸電標準，以避免可再生能源的浪費，從而節(jié)省可再生能源電力。如《PROCEL標簽》明確規(guī)定為提高能源效率，對電器設備制定強制性的最低能效標準，《投資研究和能效發(fā)展法》規(guī)定了最高水平的具體能源消耗和最低能效效率，《可再生能源的電網(wǎng)接入政策》則是制定了可再生能源發(fā)電的輸電標準。

第二，巴西政府在第一階段經(jīng)常選擇使用財政支持促進可再生能源發(fā)展。財政支持在全部政策中的占比為15.38%，政府選擇提供各類專項資金支持并推廣可再生能源。政府對可再生能源的財政投入，能夠有效促進可再生能源技術的開發(fā)及可再生能源的發(fā)展[14-16]。如針對太陽能光伏系統(tǒng)的安裝，《州和市政能源開發(fā)計劃(PRODEEM)》截至2003年已累計提供3 725萬美元的資金，在農(nóng)村安裝了近9 000個分離的光伏系統(tǒng)，總計5.1MW；《各州市能源發(fā)展國家計劃》投資21億雷亞爾支持農(nóng)村太陽能光伏電池板安裝項目；《農(nóng)村電氣化計劃》截至2004年已在農(nóng)村安裝了3萬個太陽能光伏系統(tǒng)。

第三，合作支持也是巴西第一階段使用較多的政策手段。巴西政府重視企業(yè)、學校、科研機構之間的合作，積極構建產(chǎn)學研的交流平臺，以促進可再生能源信息的流通和技術的發(fā)展。如《合理使用能源的國家計劃》和《全國農(nóng)村電氣化計劃》都積極推動巴西的各級政府、企業(yè)和研發(fā)機構等進行交流活動，積極開展產(chǎn)學研合作，以此促進可再生能源的技術利用。

3.2 第二階段(2001—2005年)

第二階段，可再生能源政策主要以管制類政策為主，重視政府監(jiān)管，政府監(jiān)管所占比重由第一階段的11.54%提高到17.65%。此外，可再生能源政策中也較多涉及保障類政策，加強了基礎設施的建設，并開始重視生物柴油的發(fā)展，對生物柴油實行市場保護。第二階段，巴西可再生能源在能源供應中所占的比重由第一階段的40.38%提高到40.77%。

第一，巴西政府在第二階段重視政府監(jiān)管。政府監(jiān)管是政府為實現(xiàn)可再生能源政策目標，對可再生能源發(fā)展主體進行的規(guī)范和制約。由于巴西在可再生能源發(fā)展上已比較成熟，第二階段政府加強了對可再生能源市場的監(jiān)管，以規(guī)范巴西可再生能源市場，為巴西可再生能源創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。如《電力法》重新設計了于2000年啟動的原始電力市場，為提供公共服務的電力公司創(chuàng)建了一個受監(jiān)管的規(guī)范市場，并為合格的消費者維護了市場秩序，同時為免費客戶提供了可用市場；《鼓勵替代電力資源計劃(PROINFA)》將3 300MW的可再生能源發(fā)電量平均分配在風能、生物質能和小型水電項目之中，為受監(jiān)管公用事業(yè)(配電公司)制訂有組織的采購流程方案，并對整個過程進行監(jiān)督。

第二，基礎設施建設是巴西政府在第二階段使用較多的政策手段。基礎設施建設的目的是為可再生能源領域提供必要的公共基礎設施與設備，為可再生能源創(chuàng)造一個有保障的發(fā)展環(huán)境。《巴西國家開發(fā)銀行融資計劃》提供了700萬美元資金用于可再生能源基礎研發(fā)設施的建設，《第10 438號法律》則是對PROINFA項目中研發(fā)基礎設施的建設進行資助，并強調對可再生能源的推廣。

第三，巴西政府在第二階段也注重使用市場保護。為發(fā)展本土生物柴油，巴西對本土生物柴油實行市場保護，強制性地對生物柴油涉及的國內(nèi)外主體提出要求。如《第11 116號法》要求建立生物柴油生產(chǎn)者和進口者登記處，規(guī)定生物柴油生產(chǎn)者和進口者必須在巴西建立和合法組建，以促進巴西本土生物柴油的發(fā)展。

3.3 第三階段(2006—2010年)

第三階段，巴西政府對可再生能源企業(yè)提供稅收優(yōu)惠來發(fā)展可再生能源，還強調制定可再生能源的能效標識。第三階段巴西可再生能源在能源供應中所占的比重也由第二階段的40.77%提高到44.38%。巴西更常使用稅收優(yōu)惠，稅收優(yōu)惠所占比重由上一階段的11.76%提高到13.21%。

第一，巴西在第三階段更強調使用支持類政策中的稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠是政府對可再生能源企業(yè)實行稅收減免的一種手段，對可再生能源項目提供稅收優(yōu)惠能夠激發(fā)可再生能源的投資，促進可再生能源的發(fā)展。巴西對可再生能源項目的建設、產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售實行稅收優(yōu)惠，調動了可再生能源企業(yè)的積極性。如《可再生能源發(fā)展政策》要求對可再生能源的建設項目例如基礎設施免除進口稅和國家稅；針對半導體行業(yè)的《半導體/光伏行業(yè)優(yōu)惠政策》規(guī)定相關制造企業(yè)進口生產(chǎn)設備和銷售產(chǎn)品的稅率可下調至0%；《基礎設施建設免稅政策》為擁有可再生能源基礎設施建設項目的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，并規(guī)定這類企業(yè)可以暫緩繳納企業(yè)建設、生產(chǎn)和銷售的各種稅費。

第二，巴西政府在第三階段注重使用管制類政策中的能效標識。能效標識指通過制定引導和幫助消費者選擇高能效節(jié)能產(chǎn)品的信息標簽提高可再生能源利用效率和消費者節(jié)能意識，緩解可再生能源發(fā)展的矛盾[17]。巴西的《第14號法令》規(guī)定可再生能源制造商在可再生能源產(chǎn)品標簽上加貼樣式、尺寸和內(nèi)容等詳細信息，以使消費者選擇合適的可再生能源產(chǎn)品，達到節(jié)能的目的。

3.4 第四階段(2011—2017年)

第四階段，巴西可再生能源政策顯著使用支持類政策中的拍賣支持。拍賣支持所占比重由第三階段的11.32%提高到25.37%。政府在第四階段也加強了支持類政策中上網(wǎng)電價的使用。第四階段在拍賣政策的支持下，參與拍賣并成功中標的可再生能源總裝機容量已超過10 000MW，進一步推動了巴西可再生能源的發(fā)展。

第一，巴西政府在第四階段顯著使用支持類政策中的拍賣支持。拍賣支持是指政府對可再生能源產(chǎn)品進行拍賣，參與拍賣的產(chǎn)品大多是裝機容量、發(fā)電量或兩者兼有，以促進可再生能源項目的建設和可再生能源的發(fā)展[18]。拍賣支持具有操作方便、成本真實和過程公開等優(yōu)勢，且政府可以明確介入允許參與拍賣的可再生能源的種類。參與拍賣的企業(yè)出示具備競爭力的單位電價，政府以價格為基準并綜合考慮各種因素對競拍企業(yè)展開評估，最后政府與獲得拍賣的企業(yè)簽署購電協(xié)議[19]。巴西可再生能源政策中的拍賣條款涉及的內(nèi)容非常豐富，包括生物質能、風電、太陽能等多種可再生能源。第四階段共拍賣風能10 143.5MW、太陽能896MW、生物質能超過2 000MW、小型水電574.08MW、大型水電近3 900MW，極大地促進了巴西可再生能源領域電力的發(fā)展。

第二，第四階段巴西政府也較多使用上網(wǎng)電價。電網(wǎng)運營商從發(fā)電商那里購買電力和電量，在發(fā)電商連接主網(wǎng)架那一點的計量價格即為上網(wǎng)電價。上網(wǎng)電價能推動私營部門提高對可再生能源的使用和加強可再生能源的建設。巴西政府為了鼓勵建設太陽能電站，提出在2016—2020年的五年內(nèi)，建有小型太陽能發(fā)電站(低于5 000KW)的家庭都有資格獲得上網(wǎng)電價，從而提高太陽能的使用和促進太陽能的發(fā)展。

4 中國可再生能源的發(fā)展狀況

4.1 中國可再生能源現(xiàn)狀

中國的可再生能源雖起步較晚，但在一系列利好政策的支持下，可再生能源發(fā)展迅速，取得了一系列成果。國際可再生能源署數(shù)據(jù)顯示，2018年中國可再生能源總裝機容量為695 831MW，遠高于巴西的135 674MW，世界排名第一。值得注意的是，雖然中國可再生能源總裝機容量遙遙領先于其他國家，但可再生能源的消費情況卻不容樂觀。2018年中國可再生能源的消費量為415.6百萬噸油當量，巴西的可再生能源消費量為111.3百萬噸油當量。雖然中國的可再生能源消費量高于巴西，但可再生能源消費量在一次能源消費量中的占比僅為12.70%，低于巴西的37.40%。由此可見，推動可再生能源的廣泛應用是中國未來可再生能源的發(fā)展重點。

4.2 中國可再生能源政策概述

中國雖然頒布多項政策規(guī)劃和鼓勵可再生能源的發(fā)展，但專門針對可再生能源的法律出臺較晚，2006年才立法通過《可再生能源法》，指導可再生能源的發(fā)展。在《可再生能源法》出臺之前，中國可再生能源的發(fā)展主要通過部門規(guī)章進行規(guī)劃，如原國家計委和科技部頒布的《關于進一步支持可再生能源發(fā)展有關問題的通知》(1999)，原國家經(jīng)貿(mào)委等聯(lián)合制定并頒布的《車用乙醇汽油使用試點方案》(2002)等。此后，中國不斷加大了對可再生能源的政策支持。如2007年國家發(fā)改委制定了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，國家能源局又在《可再生能源法》的基礎上，于2012年先后組織制定了《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《風電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《生物質能發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等規(guī)劃。

通過對中國可再生能源政策的分析，發(fā)現(xiàn)中國的可再生能源政策在各階段均是以管制類政策中的標準制定、支持類政策中的財政支持為主，第三階段開始使用上網(wǎng)電價的手段。政策表現(xiàn)為：為了規(guī)范生物乙醇燃料的生產(chǎn)，國家質量技術監(jiān)督局先是規(guī)定了變性燃料乙醇和車用乙醇汽油的國家標準，后在2004年頒布《新車用乙醇汽油強制性國家標準(GBl835l—2004)》，對車用汽油中生物乙醇的含量作了強制規(guī)定，有效促進了車用生物乙醇的推廣及使用；2009年《海上風電發(fā)展計劃》頒布后，中國各省份加快了海上風電項目的建設速度，山東投資530億元建設總裝機容量為280萬KW的海上風電場，廣東投資200億元建設總裝機容量為125萬KW的海上風電場；2009年為支持陸上風電的部署，引入風電上網(wǎng)電價政策，規(guī)定了不同類資源區(qū)的風電上網(wǎng)電價，有效促進了中國風電的發(fā)展。

5 巴西可再生能源政策對中國的啟示

根據(jù)我國可再生能源政策及布局情況，我國可大力借鑒巴西可再生能源發(fā)展和政策制定上的經(jīng)驗，其主要啟示如下：

5.1 全面推進管制類政策的使用

巴西政府對可再生能源實施的管制類政策是促進可再生能源發(fā)展的重要因素。巴西政府重視使用政府監(jiān)管引導可再生能源的規(guī)范發(fā)展，為可再生能源指引方向。基于巴西管制類政策使用的經(jīng)驗，我國在發(fā)展可再生能源時要加強管制類政策的實施力度，全面推進管制類政策的使用。具體來說，我國政府要加大對可再生能源市場的監(jiān)管力度，創(chuàng)建規(guī)范、高效而有利于競爭的市場環(huán)境，對可再生能源涉及主體的行為形成約束，使可再生能源的發(fā)展速度與發(fā)展質量同時實現(xiàn)。此外，我國政府要加強可再生能源政策中政府監(jiān)管內(nèi)容的針對性，最大限度地制定針對不同子類、不同部分、不同環(huán)節(jié)的可再生能源監(jiān)管政策，同時還要注意政策中監(jiān)管內(nèi)容的細致性。政府可以考慮通過信息披露的手段加大監(jiān)管。信息披露是西方國家目前使用比較多的一種政府監(jiān)管的手段，對可再生能源項目適當?shù)男畔⑴赌軌蚪⒐舱J知、市場規(guī)范，從而加快目標政策的實現(xiàn)[20]。

5.2 統(tǒng)籌布局支持類政策的使用

在支持類政策中，我國目前仍是以財政支持為主推動可再生能源的發(fā)展，雖然取得了一些進步，但過度依靠國家財政支持發(fā)展可再生能源絕非長久之計，持續(xù)長久的投入也并不現(xiàn)實。此外，一味地依靠政府財政會使可再生能源企業(yè)產(chǎn)生惰性[21]。鑒于此，我國在發(fā)展可再生能源時必須要統(tǒng)籌布局支持類政策，充分考慮各種支持類政策手段，并注意傳統(tǒng)政策手段與新型政策手段的綜合運用，激發(fā)可再生能源企業(yè)的發(fā)展活力。拍賣是近年來巴西和一些歐美國家經(jīng)常使用的用以推廣可再生能源電力的手段，但中國目前較少使用拍賣來發(fā)展可再生能源。拍賣能夠提高可再生能源企業(yè)的參與性，激發(fā)市場的活力。通過拍賣建設可再生能源項目，不僅能節(jié)省國家的財政投入，還可以降低可再生能源電力的單位價格，從而推動可再生能源電力的使用。拍賣過程透明、公平，有利于政府的監(jiān)管，中國非常有必要在未來增加拍賣手段的使用。

5.3 持續(xù)完善保障類政策的使用

巴西保障類政策的使用為可再生能源創(chuàng)造了一個穩(wěn)定的、有保障的發(fā)展環(huán)境，推動了可再生能源的大力發(fā)展。雖然我國在發(fā)展可再生能源時也出臺了相關的保障類政策，但與巴西的保障類政策相比存在一定差距，如政策內(nèi)容不夠細致，實施力度也有待加強。借鑒巴西保障類政策使用的經(jīng)驗，我國應該持續(xù)完善針對可再生能源領域的保障類政策，為可再生能源的發(fā)展創(chuàng)造一個穩(wěn)定的環(huán)境。具體來說，我國政府應重視對可再生能源的知識產(chǎn)權進行保護，加大保護力度，對可再生能源知識產(chǎn)權侵權行為絕不姑息，嚴加懲罰，為可再生能源的技術研發(fā)和成果轉化創(chuàng)造一個公平公正、健康積極的發(fā)展環(huán)境。