辯證把握長三角高質量一體化的四大關系

□潘毅剛

2019 年12 月1 日，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），這標志著長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略，正式付諸于實施。長三角地區以2%左右的國土面積，吸納了全國10%以上的人口，創造了全國近1/4 的GDP，對于我國經濟建設全局、現代化發展乃至開放發展中具有十分重要的戰略地位。推進長三角區域一體化是一個系統工程，當前階段從開放、集聚、創新、協作四個維度，把握好開放與放開、集聚與均衡、數量與質量、分治與共治的關系，是區別前一時期，理解和推進當下一體化進程的關鍵。

|放開比開放更重要：從全球高度看長三角區域一體化的本質

在2018 年11 月5 日首屆中國國際進口博覽會上，中共中央總書記習近平宣布，為了更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用，決定將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，著力落實新發展理念，構建現代化經濟體系，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，同“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設相互配合，完善中國改革開放空間布局。

顯然，長三角區域一體化發展之所以上升為國家戰略，其出發點就是要發揮上海的全球城市的龍頭地位，帶動區域一體化實現新時期更高層次的開放。必須看到，這種開放與改革開放前期推進的對外開放是有明顯區別的。

一方面，體現為商品和要素流向的差異。改革開放前期長三角地區的對外開放，是中國基于勞動力和成本的比較優勢，參與全球價值鏈、產業鏈分工，全球資金、技術和投資流向更多地是向內，對外貿易流向是向外，是出口市場驅動的模式。但當前的開放，更多的體現為全球要素整合驅動的模式，不僅是更加突出進口的更高水平的雙向對外開放，也是更大范圍的對內開放，它的目標是要以上海的全球開放高地的優勢，整合長三角三省產業鏈全、基礎好、要素足的互補優勢，在更大范圍、更大規模上形成能集聚和配置全球人才、資金和創新資源等關鍵能力，成為全球資源配置地、全球創新策源地和中國經濟強勁增長極。

另一方面，體現為競爭和合作格局的差異。上世紀九十年代長三角地區經濟起飛期，地區之間的產業和城市的合作是低層次和松散的，突出特點是產業同質競爭、市場行政分割，合作機制不緊密。從1992 年成立長三角15 個城市經濟協作主任聯系會議制度開始，到1997 年聯系會議制度又升格為長三角城市經濟協調會，這種合作都是層級較低、聯系松散的。直到2001年開始，長三角地區才進入以省級層面主導的協同加速發展期。2001年，蘇浙滬兩省一市發起成立了由常務副省(市)長參加的“滬蘇浙經濟合作與發展座談會”制度，才進入了一個著眼于建立長期性、戰略性、整體性區域合作框架的新階段。2005年12 月25 日，首次長三角兩省一市主要領導座談會在杭州召開，長三角區域合作正式納入三省市最高決策層視野。2008 年，安徽省黨政負責人首次參加長三角地區主要領導座談會。2009 年開始，長三角地區合作與發展聯席會議每年舉行一次。至此，長三角合作形成“3+1”的新格局。2010 年，國務院批復實施《長江三角洲地區區域規劃》，對長三角地區協同戰略定位、發展目標和主要任務做了明確。更大的轉折出現在2014 年。2014 年，習近平總書記在上海考察時強調要繼續完善長三角地區合作協調機制，加強專題合作，拓展合作內容，加強區域規劃銜接和前瞻性研究，努力促進長三角地區率先發展、一體化發展，這也成為長三角合作的新要求、新使命。自此長三角地區的合作進入了以上海為龍頭的一體化創新突破的全面深化的新階段。這與2010 年前的一體化發展在緊密度和合作內容上有著明顯的區別。其突出的標志，就是以交通和基礎設施一體化、要素市場一體化等為基礎，通過區域間放開的體制機制改革創新，加快形成一體化發展參與全球競合的態勢。

回顧前后階段長三角區域一體化發展差異，可以讓我們更清楚地把握區域一體化發展的規律，在經過長三角地區各省市自發的對外開放發展期之后，在國內經濟轉向依托國內巨大市場和國際市場并重階段的背景下，至少發生了三大轉變：一是從產業開放發展階段轉向城市開放發展階段。二是從商品開放發展階段轉向要素開放發展階段。三是從自發開放發展階段轉向協同開放發展階段。這樣的轉變，意味著長三角地區從“一超多點”式的松散式合作期，進入一個“一超多強”的緊密合作期，這種對內開放為重點的對外開放新階段，其主要承載形態就是都市圈和城市群的一體化。

參照國內外經驗，國際上區域一體化開放戰略實施較為成熟的主要有：以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥為中心的北美五大湖城市群；以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群；以倫敦為中心的英倫城市群；以巴黎為中心的歐洲西北部城市群。國內看，集中在沿海地區，主要有：以上海為中心的長江三角洲城市群，以香港、廣州、深圳為核心的粵港澳城市群，以北京為中心的京津冀都市圈。

長江三角洲地區，作為全國發展基礎最好、體制環境最優、整體競爭力最強的地區之一，與世界前五大城市群相比，長三角地區在人口集聚規模上雖然領先，但發展水平以及區域內26 個主要城市的世界知名度、影響力和首位度，城市化水平、基本公共服務以及生態和城市治理水平都與之有較大差距。長三角城市群人均GDP 水平僅為世界前五大城市群的1/4～1/5，五大城市群的單位面積GDP 產出也是長三角地區的1.3 倍甚至近10 倍。以東京都市圈為例，其人口集聚占全國人口的三分之一，城市化水平達到90%，而長三角地區還普遍在60%～70%之間，三省一市主要城市發展水平差距依然較大。

長三角區域對標全球先進地區水平的差距主要體現在內部協同和一體化程度，這制約了區域發揮好世界規模最多、豐度最高的人力資源、現代金融、先進制造和創新要素的資源優勢。因此，如何加快對內放開，整合區域互補優勢，加強區域協同，是提高整個區域對外開放競爭水平的關鍵。這迫切需要通過以上海為龍頭的一體化戰略，加大對內放開力度，統籌大城市與周邊城市的發展目標，使得各個城市相互整合、協調發展，進而產生“3+1＞4”的協同效應，建設成為全國貫徹新發展理念的引領示范區，成為具有全球競爭力的世界級城市群，推動長三角主要城市發展向著創新突破、緊密協調、趨于收斂的高質量方向加快演進。因此，當前階段來說，對內放開比對外開放還要來得重要。

|集聚比均衡更重要：從經濟密度看長三角區域一體化的基礎

從國際經驗看，一體化的過程不是線性的推進的過程，區域一體化都是經過先集聚、達到一定水平后，再輻射擴散推動周邊區域發展水平提高的螺旋式上升的過程。從國際比較看，理解一體化進程，理解不同階段的集聚行為是一個關鍵詞。

綜觀世界，經濟密度最大的地區當屬舊金山灣、紐約灣和東京灣最知名的三大灣區，這些地區向海而生、向海而興，通過港口經濟—工業經濟—服務經濟—創新經濟演變，構建了頂尖的科技創新能力、全球資源調度能力和高端產業實力，成為區域一體化高質量發展的典范。東京灣GDP 達1.8 萬億美元（2015年），占日本經濟總量的近一半，是全球經濟體量最大的都市圈；人口占全國三分之一以上，城市化水平超過90%；擁有日本最大的港口群和航空網絡，是日本最大的重化工業基地、能源基地、國際貿易和物流中心，也是世界知名的金融中心、研發中心、娛樂中心和消費中心。紐約灣區人口約2340 萬，是美國最大的都會區。作為老牌世界經濟中心和國際化大都市區，紐約百余年來對全球經濟產生了深遠影響，成為世界經濟和國際金融神經中樞，也是僅次于芝加哥、洛杉磯的美國第三大工業中心。舊金山灣區以硅谷為中心的創新連綿帶，集聚了百余所大學、各類面向產業一線的研發機構、大量孵化器和產業園，以及市場化的金融和商業服務機構，共同組成了強大的創新網絡，從無線電、半導體、微處理器、軟件到互聯網、智能設備一直引領全球浪潮，使灣區近百年來一直站在世界科技和產業前沿。

顯然，世界最為發達的三大灣區的這種集聚為我們區域一體化提供了借鑒。考察三大灣區演變的規律，高經濟密度和人口集聚是三大灣區的共同特征。無論以大都市著稱的東京灣和紐約灣，還是以科技著稱的舊金山灣，人口的集聚和高開發強度是灣區成長的重要基礎。歷史上三大灣區都經歷過多輪有序納入人口涌入的高峰期。但是杭州灣經濟區與三者相比，發展集聚密度和經濟密度明顯偏低。以人口指標為表征，當前長三角地區將呈現三個疊加轉移的經濟轉系和人口集聚趨勢：一是人口和戰略產業向沿海灣區地區轉移。二是人口和高端服務向都市區、城市群轉移。三是人口和先進制造向新產業空間和集聚區轉移。

近些年國內的人口和產業向都市圈中心集聚的現象也驗證了這一趨勢。當前，中國常住人口占比僅32%的千萬級大都市圈對全國人口增量的貢獻率持續超過50%。據測算，2016-2017 年全國大都市圈內有37.2%的地區人口流入，而同期非大都市圈地區僅有27.8%的地區人口流入。長三角地區上海、南京、杭州等都市圈周邊縣市的人口流入地區最為密集。近期，浙江大灣區錢塘新區、前灣新區、太湖新區和濱海新區相繼成立，這些區域都將對外圍三四五線城市人口和產業產生巨大虹吸效應。

人口和產業的再次集聚將打破均衡發展的格局。以長三角金南翼杭州灣六市為例，位于上海、杭州、寧波三大都市圈的交匯處，區內杭州和寧波市是省內首位度最高的兩大都市區。杭州灣經濟區城鎮化率達到70.3%（2016 年），城鄉收入與差距為1.8，區域收入差距為1.15①2016 年杭州灣經濟區內五市的城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均可支配收入分別為5.10 萬元和2.83 萬元，城鄉收入倍差為1.80。2016 年州灣經濟區內五市中，杭州的居民可支配收入最高，達到46116 元，嘉興最低，為40118 元，地區收入倍差為1.15。，均遠高于全省平均水平，是浙江乃至全國城鄉區域差距最小，一體化程度最高的地區之一。但我們認為②潘毅剛、郎金煥、鄭曉峰完成的《杭州灣戰略謀劃與布局》，內部報告，2017 年。，這仍然是低水平的均衡，人口和經濟密度較低。

——人口密度偏低。2016 年杭州灣經濟區人口密度為671.6 人/平方公里，僅為東京灣和紐約灣的57%和50%。整個灣區六市來看，就業人口中大學本科及以上學歷的僅占8.4%，較舊金山灣區（26.1%）等先進灣區差距還較大。杭州、寧波等中心城市建成區占市轄區面積的比重不高，都市周邊區域疏解核心區人口的功能尚未充分發揮。例如杭州，相比上城和下城兩區的高人口密度，富陽區人口密度僅為407人/平方公里，蕭山和余杭兩區也只達到1100 多人/平方公里。

——經濟密度偏低。杭州灣經濟區單位面積GDP為1035.2美元/平方公里，僅相當于東京、紐約和舊金山三大灣區的21.2%、12.9% 和24.4%；人均GDP 為1.6 萬美元，低于東京灣區和紐約灣區，較舊金山灣區的9.9 萬美元更是難望項背。

環杭州灣地區在長三角地區走在前列尚且如此，放大到整個長三角而言差距必然更大。長三角是世界上涉及面積最大的區域經濟共同體，這樣規模尺度的空間，沒有區域內部的高密度集聚，就不會有一體化背景下的高水平均衡。我們需要廓清區域協調均衡的概念。所謂區域一體均衡，不是分散資源讓長三角區域發展一樣化，而是讓區域保持三個均衡條件，即基本公共服務均等化、交通網絡一體化、人均GDP趨于收斂，而不是發展水平和功能的一樣化。

鑒于此，參考三大灣區的經驗，長三角地區超大尺度空間一體協同優勢的取得，不是人口和資源分散，而是需要進一步加快集聚，強化三方面支撐：一是保持核心區域的集聚性。要保持資源要素在一定物理空間的濃度和密度，通過集聚加速知識共享、創新迭代，降低各類成本形成競爭優勢。二是保持網絡通達的便利性和協作成本低。實現對內對外交通便利性高，人口流動、物流的成本低，文化多元包容，跨區域溝通體制機制健全，協作成本低。三是要保持功能的完備性和互補性。在大尺度空間中分工明確，城鎮、產業和生態空間有機融合，各分區基礎設施齊備、通勤便利、居住和空間和生態環境優越，成為物流、資金流、信息流和人流交匯的參與全球競合的功能樞紐。

按照長三角《綱要》的部署，長三角區域一體化的最終目標是形成一個全球城市——上海引領，南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈五個都市圈有機組成，面向全球的新型都市圈和城市群。通過高鐵+軌道交通的連接，隨著基礎設施和公共服務一體化的推進，這樣你中有我、我中有你的城市化發展模式，有機地把該區域打造成為中國乃至世界人口最為密集、經濟密度最高、最具國際競爭力的城市群。

因此，當前階段的集聚，就有著重大的戰略意義。

|質量比數量更重要：從創新濃度看長三角區域一體化的突破

區域創新體系是決定區域發展水平的基礎，也是參與國際競爭比拼的關鍵。決定長三角區域一體化進程的不僅在于經濟總量規模的壯大，還取決于創新發展，這是決定長三角一體化質量高低的關鍵。

毋庸置疑，長三角地區是中國經濟最發達、最活躍的區域，更是創新資源最為豐富的地區之一。長三角地區擁有全國1/4“雙一流”高校、1/3A 股上市公司，創造了1/3 授權發明專利，1/2 和1/3 的集成電路和軟件信息服務產業規模。擁有上海張江、安徽合肥2 個國家綜合性科學中心和一大批科研機構以及世界創新型企業，創新總體實力在全國領先，并有望在一些領域突破達到國際先進水平。但是，也必須看到，長三角地區創新資源總體豐度太低，不平衡問題突出，創新外溢到周邊區域的進展較慢，創新活動競爭依然大于合作，這與區域創新體系質量不高，創新要素流動動力不足很有關系。

我們曾以長三角南翼的環杭州灣地區，對標紐約灣、東京灣和舊金山灣三大灣區研究③如前，《杭州灣戰略謀劃與布局》。發現，長三角區域內創新資源的差距巨大。根據國際咨詢機構2thinknow 近年對全球創新城市的排名，環杭州灣地區除了上海排名靠前，杭州為創新節點，全球排名303 位，其他五市均未列入。相比之下，紐約灣、東京灣和舊金山灣分處全球第2、3、4 位，粵港澳大灣區的香港、廣州和深圳都在前100 位，杭州灣主要城市在創新體系上的差距是巨大且明顯的：一是創新基礎資源少。世界三大灣區都擁有相當數量的世界級名校和國家級科學實驗室，環杭州灣地區只有一所世界排名前100 的高校，沒有國家實驗室④紐約灣區擁有哥倫比亞大學、康奈爾大學和紐約大學，全球排名均在前60，以及紐約布魯克海文國家實驗室和IBM 實驗室。舊金山灣區擁有斯坦福大學、加州理工學院、加州大學伯克利分校、加州大學洛杉磯分校和加州大學圣地亞哥分校，全球排名均在前40，擁有五個頂級實驗室，分別是美國航空航天局艾姆斯（Ames）研究中心、美國農業部西部地區研究中心、斯坦福直線加速器中心、勞倫斯利弗莫爾國家實驗室、勞倫斯伯克利國家實驗室。東京灣區擁有東京大學和東京工業大學，全球排名均在前60，以及筑波科學城內的43 個國家研究所。。二是產學研銜接弱。世界三大灣區都特別重視科研成果轉化，下大力氣構建開放平臺吸引公司進行科研合作和資源共享。例如，紐約依托康奈爾大學和以色列理工學院建設“康奈爾科技園”，日本將京濱工業區打造為東京首都圈產業研發中心；舊金山灣的斯坦福大學科技園更是聞名世界。相比之下，杭州灣科技與經濟兩張皮現象較為明顯。三是科技金融比例小。世界三大灣區都十分重視科技金融的作用，尤其是舊金山灣區，風險投資占到全美近40%，風險投資機構管理資本接近800 億美元。相比之下，環杭州灣地區內各類創業投資機構管理資本僅約700 億元。四是人才平臺較少。高端人才的培養和引進需要高能級創新平臺，而從支撐平臺看，紐約和東京的各類平臺數量均是杭州的10 倍以上。

顯然，要實現長三角區域高質量一體化，必須在提高創新濃度上下功夫，提高創新資源豐度和創新體系的質量，構建區域創新共同體，不斷提升在全球價值鏈中的優勢，為高質量一體化發展注入強勁動能。一方面，開放和創新政策疊加，提高創新資源豐度。要順應雙向開放發展和開放創新發展的趨勢，以自貿區建設和國家自主創新示范區建設疊加優勢為重點，通過參與“一帶一路”建設、長三角一體化發展和長江經濟帶等國家戰略，努力形成商品、貿易、資金和人員的高度集聚、自由流動的創新高地、開放高地和發展高地，努力構建國際通行規則、區域優勢突出、創新活動活躍、開放協同發展的新格局。二是基礎和軟性投入倍增，提高創新投入濃度。要加大基礎研究、創新研發、人力資本和高等教育四大投入，不斷提高區域軟性投入比例。要以各類創新平臺為載體，進一步集聚創新資源和創新人才，通過部署科學大裝置、內育外引高水平高等教育、實施重大科技專項、發展科技創新基金和風險資本、鼓勵大中型企業加大科技創新投入等手段，強化創新服務，創新人才政策和保障，補齊長三角區域創新投入和人力資本與先進地區的差距。要以國家實驗室創建、打造G60 科創大走廊等為契機，豐富創新載體，集聚有限資源，進一步加大基礎性研究人員和創新人才的集聚和創新成果的應用，重點加大在人工智能、5G、芯片、物聯網、車聯網、生命健康、智能能源等應用場景的支持，推動區域在全球科技創新網絡中的創新地位處于領先水平，加快形成全球科技創新的若干重點領域的策源地。

|共治比分治更重要：從協作制度看長三角區域一體化的難題

近兩年長三角區域一體化在跨省域、跨城市、跨區域和領域協同上取得了長足進展，但擺在一體化進程前面的障礙依然很多。從一體化進程來看，仍將面臨行政分治、同質競爭以及思想分歧等方面的嚴峻挑戰：

其一，行政分治是最本質約束。跨區域合作整合中防止優勢資源外溢、保持發展自主性是一個難題。因為跨區域合作統一的規劃并不能內化各省市發展目標之間的矛盾，尤其是在合作中必然有區域局部利益受損，這種損失既難以度量，也難以補償。這就往往會導致決策層站在更高視野看可行，一到具體執行就變得困難重重。這在市場體制、交通對接、生態保護、設施布局，高端產業的爭奪和公共服務共享等領域尤為突出，諸如道路之間“斷頭”，生態保護的鄰避效應，設施布局過剩，資源服務配置不均衡、地方保護始終是長三角合作中因行政分治導致的突出問題。此次新冠肺炎疫情中前期各城市間“封路”等過激舉措，也暴露了長三角區域間協同之路任重道遠。

其二，同質競爭問題最難破解。市場一體化和經濟一體化是長三角一體化最重要的內容。生產力的布局優化是經濟一體化關鍵，但長期以來，產業的同構化導致互挖墻腳，不計成本招商引資，成為困擾長三角一體化的重大問題。這個問題可從兩個層面來理解，一方面市場化背景下必要的產業競爭是必須的，一定程度同構，也是充分市場化的結果之一。但另一方面，對于一些戰略性新興產業、幼稚成長產業，各地競相補貼支持造成的產業同構過剩的宏觀耗散是必須避免的。尤其是一些事關國家戰略的產業，在長三角一體化新背景下，必須根據各自資源稟賦，充分溝通，并利用合理的生產力布局規劃予以引導，避免竭澤而漁、競相攀比的招商引資政策。

其三，思想分歧依然禁錮行動。有的是理解分歧，把一體化當做一樣化，紛紛效仿周邊優勢，拼政策、拼規模，在耗散中搶奪各類資源。有的是利益分歧，都只想到一體化的好處，無人愿意承擔一體化帶來的利益損失。有的是本位思維，依然習慣以我為中心的發展思維，沒有把自身擺進大的發展格局中去，只想虹吸周邊資源，做大自身做紅花，既不甘向周邊輻射，也不甘當綠葉。這樣的思維不根除，一體化在具體操作中就不可能有有效的行動。

這些問題在長三角合作進程中，一直或多或少存在，但在一體化加速階段矛盾將會顯得更為突出。必須看到，長三角一體化是一個利益重構的再平衡過程。利益重構的目標是要實現長三角地區的合作共贏發展，呈現“3+1＞4”的邊際效應，這種效應從局部來看，可能部分地區利益是受損的，區域整體利益是受益的；從短期來看，某些領域的利益是受損的，長期整體利益卻是提升的。因此，長三角一體化發展，最終一定不是每個省市區域都發展成為上海，而是在上海的龍頭帶動輻射下，發揮各自獨特優勢，構建一個功能互補，錯位發展、發展水平相當的區域協調發展的大格局。這就需要三省一市充分自覺自省，找準磨合自身定位，明確下一步具體行動和制度的優化方向。

區域一體化建設是一項系統工程，也是區域參與國際競爭的必然階段，從分治走向共治是必然選擇，也是開放創新轉升級之路。歷史經驗表明，區域一體化的發展戰略實踐的成功，多是在有效市場一體化達到一定基礎后，有為政府圍繞統一目標通過規劃、立法引導、制度優化以及采取一系列必要戰略行動實現共同治理而最終實現的。因此，區域一體化發展應包括三層含義：一是有效市場配置的一體化。二是有為政府目標的一體化。三是區域制度行動的一體化。有效市場的一體化是基礎，通過各類要素在區域內外的充分流動，由市場決定實現資源的最佳配置。有為政府目標的一體化是保障，通過區域之間發展目標的統一，打破市場分割、地方保護，將無序的競爭逐步統一為更大范圍的有意識的協作，尤其是實現跨區域公共資源配置的目標對接，實現資源要素的共享，將資源的耗散降到最低，將要素的價值最大化。制度行動的一體化是結果，就是在市場決定基礎上，共同面對全球市場，優化區域競合關系，統一區域最小目標，發揮各自比較優勢，達成一致戰略行動，形成合作效應，避免資源耗散和區域惡性競爭，實現區域整體的協調可持續發展。

思路決定出路，魄力決定格局。習近平總書記曾對區域一體化問題有過深刻闡述：“對涉及到的一些具體問題，要求同存異，趨利避害，多干事、少爭論，多溝通、少扯皮，消除阻力，增強合力。總之，大事業需要大氣魄，大發展需要大手筆。”這值得長三角區域參與主體從分治走向共治的實踐中反復思考，引以警醒。