新常態(tài)下我國地方政府行政職能轉(zhuǎn)變問題研究

王行行

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)增長速度逐漸放慢，我國開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。新常態(tài)下重新思考政府職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)進(jìn)一步厘清政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場的決定性作用和社會(huì)的積極作用。以天津市為例，分析天津市發(fā)展的現(xiàn)狀以及當(dāng)前面臨新常態(tài)的問題，得出新常態(tài)下天津市完善政府職能的對(duì)策。通過對(duì)天津市的分析，為我國地方政府職能轉(zhuǎn)變提供借鑒，使我國各級(jí)政府能夠通過政府職能轉(zhuǎn)變，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，保持發(fā)展的穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：新常態(tài);行政職能;行政監(jiān)督;行政倫理

中圖分類號(hào)：F2? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.16.013

0 引言

新常態(tài)之“新”意味著通過進(jìn)行深刻的改革，徹底打破傳統(tǒng)思路和模式。“常態(tài)”意指一種長期穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)。新常態(tài)即為通過深刻變革，打破傳統(tǒng)思路和模式后形成的一種新的長期穩(wěn)定的發(fā)展趨勢(shì)。新常態(tài)下，能否創(chuàng)建和完善一套完整的體系，能否引導(dǎo)社會(huì)群眾走向共同富裕的道路，建成小康社會(huì)，很大程度上取決于政府是否能夠完成職能轉(zhuǎn)變。

1 天津市政府行政職能轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)

行政職能不是靜態(tài)的，而是隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技、文化等行政環(huán)境等諸多因素而變化，并隨著不同時(shí)期行政組織目標(biāo)任務(wù)的變化而變化。隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)繁榮，天津市政府行政職能呈現(xiàn)以下趨勢(shì)。

1.1 行政職能結(jié)構(gòu)突出經(jīng)濟(jì)文化、社會(huì)和生態(tài)職能的強(qiáng)化

行政職能本身是多種性質(zhì)類型的行政職能體系，包括了行政的政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、文化職能和生態(tài)職能。行政職能結(jié)構(gòu)變化的主要表現(xiàn)為行政的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)的職能強(qiáng)化，政治職能相對(duì)弱化，體現(xiàn)出此消彼長的關(guān)系。近年來，天津市政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、人口與計(jì)劃生育、信息服務(wù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)民族教育、醫(yī)療保健、文化藝術(shù)等領(lǐng)域的建設(shè)規(guī)模大幅度擴(kuò)大，政府財(cái)政支出的比例大幅上升。

1.2 行政職能主體向市場化、社會(huì)化的轉(zhuǎn)移

許多以前由政府管理的問題和事項(xiàng)都轉(zhuǎn)移到了企業(yè)，社會(huì)組織和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。一方面，社會(huì)和公共事務(wù)變得越來越復(fù)雜。另一方面，企業(yè)和非營利組織可以承擔(dān)政府履行的職能。社會(huì)公共事務(wù)管理主體多元化的格局已經(jīng)形成，行政職能的市場化和社會(huì)化意味著行政職能的“外移”。行政職能在全社會(huì)范圍內(nèi)的重新分工，這既調(diào)動(dòng)了社會(huì)各方參與行政管理的積極性，又減輕了政府的負(fù)擔(dān)，使政府在其“有限責(zé)任”范圍內(nèi)更好地集中精力，提高效能，履行職責(zé)。

1.3 行政職能重心落實(shí)在基層行政組織

過去高度集中在中央政府和高層領(lǐng)導(dǎo)的行政職能，向基層行政組織轉(zhuǎn)移，決策權(quán)下放。隨著行政體制改革的深入，行政職能的重心逐漸下沉，基層行政組織的活力進(jìn)一步釋放。天津市政府扎實(shí)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，履行行政職能的資源和能力相對(duì)向下轉(zhuǎn)移，這有助于發(fā)揮基層行政組織的作用，減少行政程序的中間環(huán)節(jié)，提高行政效率，體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)新突破。

2 新常態(tài)下天津市政府行政職能轉(zhuǎn)變問題

天津?yàn)I海新區(qū)是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)后推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的新的經(jīng)濟(jì)增長極。改革開放40多年來，天津市經(jīng)濟(jì)增長速度一直處于全國領(lǐng)先水平，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略規(guī)劃在天津市的實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)“五位一體”的總體布局。但是，也存在以下幾個(gè)方面的不足。

2.1 部分行政人員服務(wù)意識(shí)淡薄

一些發(fā)展不平衡的突出問題尚未解決，政府工作還存在很多不足之處。作為國家治理和行政事務(wù)主體的干部，其扮演的角色與普通職業(yè)群體有所不同。但是，一些行政人員的公仆意識(shí)淡薄，濫用行政權(quán)力，甚至脫離群眾。中國雖然也經(jīng)歷了幾次行政機(jī)構(gòu)的精簡，但在許多地方政府，如天津市政府，仍然存在機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率不高等現(xiàn)象。

2.2 行政倫理建設(shè)有待加強(qiáng)

現(xiàn)階段我國正處于改革開放時(shí)期，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，由于管理體制尚未定型，各種法律規(guī)范和制度還不完善，極易滋生腐敗現(xiàn)象。天津市在發(fā)展的過程中，讓一些想搞經(jīng)濟(jì)腐敗的有權(quán)人鉆了空子。他們通過貪污、受賄、挪用公款等非法行為獲得大量金錢。在政治腐敗中，一些人就利用手中掌握的公共權(quán)力，拉幫結(jié)派，任人唯親，上下勾結(jié)，搞自己的權(quán)力圈。另一些人則跑官、要官，甚至出現(xiàn)買官、賣官現(xiàn)象。有的官員甚至玩忽職守，只謀私利，生活墮落腐化。

2.3 行政監(jiān)督機(jī)制不暢

行政監(jiān)督多元化，無序化，權(quán)責(zé)不明。包括政黨監(jiān)督、人民代表大會(huì)監(jiān)督、政府內(nèi)部專職部門監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和公民監(jiān)督。通過這些監(jiān)督形式的落實(shí)和運(yùn)作，地方政府行政監(jiān)察工作取得了較好成效。雖然監(jiān)督部門多元化，但是相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督范圍沒有明確界定。各監(jiān)督主體不溝通，使得行政監(jiān)督難以合理有效地發(fā)揮作用。部門的復(fù)雜性和權(quán)責(zé)不清，甚至可能導(dǎo)致相互推卸責(zé)任。

3 新常態(tài)下天津市政府行政職能轉(zhuǎn)變的對(duì)策

3.1 提高行政領(lǐng)導(dǎo)能力

根據(jù)管理學(xué)的“20/80定律”，組織中20%的關(guān)鍵核心人員，對(duì)組織整體效能水平有著80%的決定性影響。所以，加強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，是至關(guān)重要的。行政領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)的目標(biāo)是建設(shè)一支優(yōu)秀的行政領(lǐng)導(dǎo)者隊(duì)伍，完善行政領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)體素質(zhì)結(jié)構(gòu)和群體素質(zhì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)行政領(lǐng)導(dǎo)效能水平不斷提升。加強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，可以從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行。

3.1.1 深化行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革

應(yīng)將行政領(lǐng)導(dǎo)者視為行政機(jī)構(gòu)中最重要的人力資源，按照精干、務(wù)實(shí)和高效的原則進(jìn)行考核。行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革最迫切的任務(wù)是改變目前人選少，決策權(quán)過大，程序和方法不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)督的現(xiàn)狀。在使用人才的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法和權(quán)力方面促進(jìn)制度創(chuàng)新和體制改革，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用責(zé)任制。同時(shí)，要積極探索和認(rèn)真總結(jié)改革行政領(lǐng)導(dǎo)體制的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)制定政策和制度。

3.1.2 完善行政領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)體系

建立符合現(xiàn)代行政管理領(lǐng)域各類領(lǐng)導(dǎo)工作要求的通用行政領(lǐng)導(dǎo)能力發(fā)展要求的統(tǒng)一培訓(xùn)體系。借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展行政領(lǐng)導(dǎo)能力。并從中國公共行政實(shí)踐中收集信息，建立案例庫，同時(shí)注重科學(xué)決策，統(tǒng)籌規(guī)劃和改革創(chuàng)新。

3.1.3 促進(jìn)行政領(lǐng)導(dǎo)群體自身建設(shè)

首先，要加強(qiáng)制度建設(shè)，從人管人轉(zhuǎn)變到制度管人，改變以往片面依賴行政領(lǐng)導(dǎo)者的道德自律，實(shí)際上是放任自流的做法。其次，要加強(qiáng)組織紀(jì)律建設(shè)，任何行政領(lǐng)導(dǎo)者都不能脫離組織，規(guī)避紀(jì)律，自行其是。最后，要加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)，倡導(dǎo)理論聯(lián)系實(shí)際，密切聯(lián)系群眾的良好作風(fēng)，深入基層，實(shí)事求是，開展調(diào)查研究。

3.2 加強(qiáng)行政倫理

建設(shè)社會(huì)主義精神文明，發(fā)展有中國特色的社會(huì)主義文化，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和保證，而行政倫理建設(shè)則是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的核心和關(guān)鍵。在改革日益深入、開放不斷擴(kuò)大和各種思想文化相互激蕩的背景下，如何建構(gòu)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政倫理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方面的努力合作。加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，可以從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行。

3.2.1 強(qiáng)化行政倫理教育

首先，公務(wù)人員應(yīng)確立科學(xué)的價(jià)值觀、人生觀和世界觀，樹立遠(yuǎn)大而美好的理想，并把遠(yuǎn)大而美好的理想信念同現(xiàn)階段的歷史任務(wù)和本職工作結(jié)合起來，切實(shí)用馬克思主義、鄧小平理論來指導(dǎo)行政實(shí)踐。其次，通過教育學(xué)習(xí)，提高公務(wù)人員對(duì)良好行政倫理的認(rèn)知水平，使他們認(rèn)識(shí)到優(yōu)良的行政意識(shí)、行政理論、行政認(rèn)知、行政情感和行政態(tài)度等行政文化是為政之根本、為官之基礎(chǔ)，并要將這種行政文化內(nèi)化為自我約束機(jī)制。最后，行政倫理教育的內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)時(shí)代精神，反映時(shí)代的本質(zhì)和歷史發(fā)展趨勢(shì)。

3.2.2 行政倫理建設(shè)法制化

行政倫理的合法化意味著行政倫理的建設(shè)應(yīng)納入法制化的法治化之中，行政倫理的行為應(yīng)當(dāng)推進(jìn)法制化，使倫理像上層建筑中政治、法律一樣，具有法律效力和作用。人的道德品質(zhì)具有不完善性和認(rèn)識(shí)客觀事物的局限性，這就決定了政府官員不可能總是正確地行使權(quán)力而不發(fā)生失誤和偏差。所以需有一種外在力量，對(duì)行使權(quán)力運(yùn)行過程中的失誤和偏差進(jìn)行補(bǔ)救。加強(qiáng)行政倫理法制化建設(shè)，就是要通過以德制權(quán)和以法制權(quán)相結(jié)合的方式，保證行政權(quán)力的正常運(yùn)行。

3.2.3 加強(qiáng)公民社會(huì)對(duì)行政活動(dòng)的干預(yù)和監(jiān)督

實(shí)行政務(wù)公開，加強(qiáng)公民對(duì)行政活動(dòng)的干預(yù)和監(jiān)督，是防止和消除政府公務(wù)人員行政行為中私人化傾向和無準(zhǔn)則、不負(fù)公共責(zé)任傾向的基本方法。實(shí)行政務(wù)公開，可以有效遏制因暗箱操作而產(chǎn)生的腐敗行為。促進(jìn)廣大公民群眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的干預(yù)和參與，增強(qiáng)他們的民主參與意識(shí)，則是預(yù)防行政行為偏離公共目標(biāo)的有效途徑。政府和公民社會(huì)均應(yīng)積極努力，創(chuàng)造出更多的機(jī)會(huì)和路徑，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公民關(guān)心并有序、有效參與有關(guān)重要公共事務(wù)的決策與管理。

3.3 完善行政監(jiān)督

大力發(fā)展社會(huì)主義民主政治，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。必須不斷進(jìn)行體制創(chuàng)新，加快完善行政監(jiān)督制度，可以從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行。

3.3.1 規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的有效監(jiān)督必須做到：首先，必須使人大真正擁有監(jiān)督和制約的權(quán)力;要堅(jiān)持黨政分開，杜絕以黨代政;立法、重大決策、人事任免等方面的權(quán)力只能由人大來行使，黨組織不應(yīng)直接決策。其次，要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，在人大內(nèi)部要建立專門的委員會(huì)專職于監(jiān)督，如負(fù)責(zé)憲法監(jiān)督的憲法監(jiān)督委員會(huì)、專門負(fù)責(zé)廉政建設(shè)的廉政委員會(huì)。再次，要提高各級(jí)人大代表和常委會(huì)組成人員的素質(zhì)和參政、議政能力，避免把人大代表作為榮譽(yù)稱號(hào)的做法，明確人大代表的任職資格及履行行政監(jiān)督的法律職責(zé)，提高人大代表履行行政監(jiān)督的自覺性，提高行政監(jiān)督的實(shí)效。

3.3.2 創(chuàng)新層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制，強(qiáng)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

一是法規(guī)和規(guī)范性文件的備案監(jiān)督。依法提交法規(guī)和規(guī)范性文件，依照法律法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)一步審查備案審查程序，并對(duì)公民，法人和其他組織提出的有關(guān)法律法規(guī)要及時(shí)改進(jìn)和處理。二是認(rèn)真執(zhí)行行政復(fù)議法，加強(qiáng)行政復(fù)議工作。行政復(fù)議能依法解決行政爭議，迅速解決人民內(nèi)部矛盾。三是要嚴(yán)格執(zhí)行和完善行政賠償和補(bǔ)償制度。

3.3.3 保持行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

首先，在組織方面，監(jiān)督部門應(yīng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，不隸屬于行政部門領(lǐng)導(dǎo)，并與同級(jí)行政部門地位相同，賦予其相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督同級(jí)行政部門和行政領(lǐng)導(dǎo)。其次，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，將行政監(jiān)察和司法部門的人事權(quán)和經(jīng)濟(jì)預(yù)算權(quán)轉(zhuǎn)移給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，要求其只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而且在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立于地方行政機(jī)關(guān)。

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