專向轉移支付的設立邏輯

李澤琳

摘 要：專向轉移支付是我國中央調控宏觀經濟的重要財政制度，然而實施以來，不同類轉移支付項目的實際效應備受質疑。為此，在中央和地方政府之間建立演化博弈模型，用以探究是否存在專項轉移支付項目向一般性轉移支付進行轉換的條件，以提出降低專項轉移支付總體規模的新路徑，更好地實現轉移支付制度的均等化效應。

關鍵詞：轉移支付;事權;演化博弈模型;均等化效應

中圖分類號：F812.4? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0051-02

自1994年分稅制財政管理體制實施以來，轉移支付制度作為政府間財力再分配的重要手段，在宏觀層面調節政府間財力不平等關系上有著不可忽視的作用，其實施效果與“均等化”初衷的契合度受到各界關注。然而現有研究明確指出，我國現行轉移支付制度以專項項目為主導，導致了“專項轉移支付”存在的問題給整體制度帶來不良影響，如何能改善這一狀況是建立現代財政體制必須解決的問題。為此，建立中央和地方政府間的動態演化博弈模型，以期找到專項項目與一般轉移支付之間更明晰的劃分條件，重構更有利于均等化效應實現的轉移支付制度。

一、演化博弈模型建立與求解

演化博弈是參與者雙方通過不斷試錯調整，最后達到最優狀態的博弈模型。接下來部分建立中央政府與地方政府間的演化博弈模型，以探究適合長時間由地方政府執行、但現在存于專項轉移支付體系內的事項，向一般性轉移支付轉化的路徑與所需的環境及制度條件。

（一）演化博弈模型的建立與求解

1.博弈模型的假定。首先，該博弈存在兩個參與人I（i=1，2），分別為地方政府與中央政府。其次，中央政府的行動集為（規定，不規定），即針對某地方政府執行的事權的補助資金是否規定使用方向。地方政府的行動集為（一致，不同），即在中央政府下達補助資金后，資金使用領域是否同中央目標領域一致。最后，雙方的收益均包括社會收益與私人收益兩部分。私人收益是符合本級政府利益目標產生的收益，社會收益是地方與中央目標一致時，執行事權產生的正外部性。

2.模型變量引入。b1是地方政府選擇與中央目標一致行為時正常的私人利益。b2是地方政府偏離中央目標，將資金投資于其它績效工程等得到的超額利潤。c是某一專項項目設立的成本，f是明確使用方向后，地方政府采取不同行為受到的金錢類懲罰，n是明確使用方向后，地方政府采取不同行為受到的非金錢類懲罰，如警告、剝奪權利等。U是明確使用方向后，地方政府一致行為受到中央與社會的正面評價。L是中央未對資金使用方向規定時，地方政府采取偏離行為，該領域公共服務無法提供，受到公民、社會輿論指責等產生的損失。s1和s2分別是地方政府選擇與中央目標一致行為時，地方與中央政府的社會收益，s3和s4分別是地方政府行為偏離中央目標時地方與中央政府的社會收益。由于偏離行為會降低地區公共服務提供水平，減少社會收益，因此有s1>s3，s2>s4。地方政府選擇偏離行為的概率為p，中央對資金使用方向做出規定的概率為q。

3.建立復制動態方程。根據前述引入的參數變量，建立本模型的復制動態方程，中央選擇規定資金使用方向的期望收益？裝L1、選擇不規定的期望收益？裝L2及平均期望收益L為：

地方政府選擇偏離行為的期望收益為？裝O1、選擇一致行為時期望收益為？裝O2及平均期望收益O為：

地方政府與中央的模仿者動態方程分別為：

分別對p、q的復制動態方程求一階偏導：

（二）求解演化穩定策略（ESS）

已知在演化博弈中，使參與者復制動態方程F=0時的概率值為均衡解，且滿足F′<0時的策略為演化穩定策略，據此分析雙方策略如下：

1.中央政府的演化穩定策略。對F（q）進行討論，當p=，F（q）=≡0時，任意水平的q均為穩定狀態。

當時p≠且p>時，F′（0）>0，F′（1）<0，q*=1是中央政府演化穩定策略，當地方政府偏離的概率大于閾值時中央偏好于對資金使用方向做出規定。當p<時，中央不會做出相關規定。

2.地方政府的演化穩定策略。當q=時F（p）=≡0，任意水平p均為穩定狀態。

當q≠時，由于負外部性影響s3-s1<0，b2+s3-s1的符號無法判斷，且b2+s3-s1為正時，無法與U+f+n比較大小無法分如下情況進行討論：

情況一：當b2+s3-s1<0 時，F（0）=F（1）=0，處于穩定狀態。偏離行為給地方政府帶來的額外收益不能彌補自身社會收益受到的損失時候，地方政府不會偏離。

情況二：當b2+s3-s1>0且0<<1時，F（0）=F（1）=0處于穩定狀態，分別對如下情況下討論。

當q<時，F′（1）<0，F′（0）>0，p*=1是地方政府的演化穩定策略。

當q>時，F′（0）<0，F′（1）>0，p*=0是地方政府的演化穩定策略。

地方政府偏離獲得的超額利益可以彌補偏離行為下社會收益受到的損失，地方政府的穩定策略與中央政府規定資金使用方向的概率相關。

情況三：當b2+s3-s1>0且>1時，有q<，p*=1是地方政府的穩定策略。地方政府選擇偏離行為得到的額外收益大于其社會收益受到的損失且總收益的變動量較大，此時偏離是地方政府的占優行為，中央對下達資金使用方向的規定已經不能對地方政府行為起到制約行為。雖然這種情況出現的概率較低，但仍具有其警示意義，應該對可能引發這種情況產生的環境、制度因素都應極力避免。

二、轉移支付制度的設立邏輯分析

為保證中央政府的宏觀調控能力，從1994年分稅制改革，到如今國稅、地稅合并，稅收統一由中央負責，加大了對財政收入的決定權和控制權。而在事權執行方面，在不斷地下放集中這一循環中，地方政府實際需承擔的事權呈現增加趨勢。二者相反的變化趨勢必然導致了轉移支付制度的廣泛應用。從當前專向轉移支付項目涉及到的事權來看，絕大部分是與國家整體利益、人民生活息息相關的事項，難以在政府的短期績效中得到反映，卻對國家長期發展至關重要。央地政府政策目標間的差異也決定了，若沒有中央政府的資金補償，地方政府缺乏動力投資于這些領域的建設。加之事項具備“財政分權理論”中描述的性質，即執行事權政府的管轄權與該事權能產生收益的范圍一致時效率最高。本文提出其基本邏輯：中央對前述性質的事項采取保留決策權和立法權，授予地方政府執行事權所需的執行權力的權力分配方式，再配以所需的轉移支付資金彌補地方政府在該執行權下的財力缺口，保證各地區基本水平公共服務的提供和均等發展。

三、轉移支付制度的優化建議

第一，完善具體的管理辦法，增強現有專項項目的透明度與規范化，擴大“因素法”分配資金的使用范圍，最大程度上保證下發的資金補助與地方政府的實際需求相匹配，對財力軟弱的省份起到“雪中送炭”作用。加大對偏離行為的懲罰力度，提高偏離行為帶來的損失，降低地方政府偏離行為概率。

第二，完善地方政府的績效評價指標，將轉移支付項下的事權落實狀況納入當地政府官員的考核評價體系。突破績效評價指標拘泥于GDP等難以反映公共服務水平的指標的局限性，提高同級審計機關與人大機關的監督作用，保證每個預算年度內地方政府的行為能及時披露，使地方政府的一致行為得到正面評價。打通反饋機制，使每個預算年度的資金使用狀況直接對下一年度補償資金產生影響，增大地方政府偏離成本。

第三，優化轉移支付結構。在長期的完善進程中，逐步嘗試將專項項目轉化為一般性轉移支付，對于正外部性極強、收益范圍大于管轄區域的事權才以專項的形式進行補償，在根本上消滅專項項目存在的弊端，促進轉移支付制度整體均等化效應的實現。當然，要實現轉化，需要審計監管、政府績效評價、資金管理制度等多方因素共同提升，未來的改革不能局限于財政體制內，多學科聯動后，要在更宏觀的層面實現制度的優化。

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