農村義務教育資源配置的歷史軌跡

段喬雨

[摘 要]從黃土高原Q村教育的發展歷程來看，新中國成立以來，農村義務教育資源配置經歷了5個時期：新中國成立初期的百廢待興，鄉村自給;“文革”期間的自力更生，全民辦學;改革開放初期的以鄉為主，集資辦學;新世紀初的以縣為主，渠道多元化;城鄉一體化進程中的財政保障，省級統籌。農村義務教育資源配置顯現出由基礎要素均衡、靜態均衡、資源均衡配置逐步轉向非基礎要素均衡、動態均衡、資源有效利用，教育資源均衡配置與教育扶貧、教育脫貧協同推進等發展趨勢。

[關鍵詞]義務教育;教育資源配置;“撤點并校”;民辦教師

[中圖分類號]G471[文獻標識碼]A[文章編號]1005-5843（2020）03-0145-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.03.025

從某種程度上講，一個村的教育發展史就是一個國家教育發展史的縮影。某個農村學校的變遷若具有標本性特征，則更能真實地反映歷史的原貌。在對選取的個別地方進行觀察和分析的基礎上，可以對同一時期、不同地區的教育資源配置狀況進行推測。這種研究的成果就像一個移動的鏡像，呈現的是農村義務教育發展的圖景。本文旨在探尋新中國成立以來，農村義務教育資源配置的歷史脈絡，以期為當今農村義務教育發展提供思考與借鑒。

一、研究對象與方法

我國國土面積廣大，經濟社會發展尚不平衡，地區差異顯著，這使得本身就頗為復雜的義務教育資源配置問題更加難以把握。對新中國成立以來義務教育資源配置歷程的認識，我們很難尋找到一條可行的線索，只能從自己熟悉的對象和方法入手，通過第一手資料獲得直觀的認識。鑒于此，筆者選擇Q村為研究對象。Q村位于黃土高原腹地，地貌以梁、峁、溝壑為主，海拔在1 700～2 000米左右，平均年降水量為450～560毫米。Q村由S社等8個自然聚居點組成，從20世紀90年代開始，該村的人口數量逐年減少，由人數最多時的1 800余人，下降到現在的1 500余人。Q村的生產方式是典型的傳統農業生產，近年來在國家惠農政策的指引下，通過科學種田、多種經營，村民收入逐年提高。

在研究過程中，筆者重點訪談了長期生活在Q村的4位村民（表1）。他們經歷了該村不同時期的辦學過程，而辦學的過程實際上就是教育資源配置的過程。當然，由于時間的推移，他們不可能完整復現經歷過的所有教育故事。因此，本研究在深度訪談的基礎上，佐以史料印證，綜合運用訪談法、觀察法、文獻法等多種方法展開研究。

二、Q村義務教育資源配置的歷史軌跡

嚴格地說，義務教育資源配置是《義務教育法》頒布實施以后的事情。但即便沒有《義務教育法》，教育還是要辦的，要辦教育就要有資源。人與物的配置是農村教育供給的兩個重要維度。人包括教育者和受教育者，教育者指任課教師、教學管理人員、學校后勤保障人員;受教育者指學生。物包括固定資產和流動資產，固定資產指學校、教室、操場等基礎設施，流動資產指書本、教具和音體美器材[1]。筆者從學生群體、教師隊伍等人的配置，固定資產和流動資產等物的配置方面來分析教育資源配置的相關問題。新中國成立以來，農村義務教育資源配置大致經歷了5個發展階段。

（一）新中國成立初期：百廢待興，鄉村自給

新中國的成立，給廣袤的中國農村地區帶來了前所未有的歷史性巨變，這種變化首先體現在人們的思想觀念上。舊社會的等級觀念、依附觀念、封閉心理逐步得到扭轉，人們開始思考自己的未來，越來越多的村民將孩子送到學校學習。在訪談中，Q村村民D談到：“在舊社會，能夠上學的是家里的男娃娃。新中國成立后，許多女娃娃也能上學了。1950年，村里（Q村）修了一所小學。響應國家的號召，村里的干部們商量后就決定（辦學）了。當時的校舍是村里一個地主家的房屋，土改（土地改革）后劃歸村里，用其中一間房做學校和教室，請的老師是王家老二（村里一位具有小學畢業文化程度的村民），學校的桌椅板凳都是從村民家里借來的。學校很小，只有一間教室、一個老師、一塊黑板和十幾個學生。”

Q村小學除了承擔初級小學應該完成的教育任務之外，還承擔村民掃盲教育的任務，許多年輕婦女也參加到掃盲學習中來，認識了自己的姓名，學會了簡單的加減乘除運算。20世紀50年代后期，全國興起了入初級社、高級社和人民公社的運動。在全面“大躍進”的環境里，農村的“躍進”可能比城市走得更遠。此時Q村村小合并到鄰村，學生上學的路程增遠，不少學生輟學，所有的夜校掃盲活動全部停止。1958—1960年，由于人為浪費和青壯年農民外出大煉鋼鐵導致勞動力缺失，村里農事荒廢，糧食減產，村民面臨饑荒。在吃飯都成為大問題的情況下，原來村辦的學校（現在看來只能算是教學點）開始停辦，教師回家，原來借用的桌椅板凳也還給了村民。

新中國成立初期的農村辦學，從制度上確立了人人都有接受教育的權利，極大地提高了廣大農民接受教育的積極性。正是由于接受了教育，祖祖輩輩生活在黃土地上的農民開始認識外面的世界，教育拓展了他們的視野，也拓展了他們獲得知識的范圍。當然，由于沒有頒布《義務教育法》，這時的教育并不是真正意義上的義務教育，接受教育是出于愛好和新鮮，而非出于責任和義務。1953年頒布的《政務院關于整頓和改進小學教育的指示》中明確提出：“在農村，為適當解決農民子女入學的問題，應根據需要與自愿的原則，提倡民辦小學（包括完全小學），充分發揮群眾自給辦學的積極性。”[2]從教育資源配置的角度來看，村莊辦學、鄉村自給[3]是這一時期的典型特征。教育資源由村民自己提供，無論是教室、桌椅板凳，還是簡單的教學用品，如粉筆、黑板等都是村民自己制作或提供的。教師的教育教學工作與普通農民的生產勞動被人們同等看待。

（二）“文革”期間：自力更生，全民辦學

“文革”10年，我國的教育事業被裹挾進政治運動的狂潮中，學校管理混亂，教育事業發展的客觀規律被忽視，農村基礎教育急劇擴張，“村村有小學，隊隊有初中，社社有高中”成為當時農村教育飛速膨脹的真實寫照[4]。

人的資源方面，學生數量猛增，教師素質不高。1972年，《人民日報》在《普及小學教育是農村教育的重點》一文中寫道：“要采取多種形式辦學，把學校辦在家門口，讓農民子女就近上學……各地還要特別注意發動和組織女孩子入學……讓女孩子同男孩子一樣上學讀書。”[5]各地教育大發展，學生數量猛增，以前沒有機會上學的女孩也背起書包上學了。這一時期，幾乎所有的適齡兒童都上了學。學生學習的內容主要是初步的識字和算數。除了學習，學生還要參加勞動，幫助農民收割農作物、平田整地。但是，教師的學歷低、基本素質并不高，“小學生教小學生，中學生教中學生”是普遍現象，教學質量難以得到保障。在教師待遇方面，D談到：“民辦教師沒有工資，每人每月只有2元左右的補助，教師通過教書獲得工分。一般來說，教師的工分數排在村里主要勞動力的前面。公辦教師的工資由國家出錢（支付），普通公辦教師的工資與縣鄉干部的工資差不多，教齡長的公辦教師的工資與縣長的工資一樣高。當時，教師是令人羨慕的職業，社會地位高，受到村民的尊敬。”

物的資源方面，雖然Q村的小學停辦了，但在人民公社里，幾乎所有大隊都辦起了學校，一些規模較大的大隊在辦小學的同時也開始辦初中。D談到：“（Q村S生產隊所辦的）學校剛開始只有一間從隊里借用的倉庫充當教室，桌椅板凳等基本的教學設備由生產隊從村民家庭借得，后來修建了新校舍，包括兩間教室、一間教師辦公室，還平整了一個簡易籃球場，制作了籃球架，修起了學校圍墻和廁所，村民自制了教室的黑板和40套學生使用的課桌凳。”

許多村辦學校建起了比較好的教室，學校校舍比村民的住房條件好，不少教室已經率先安裝了玻璃窗。一些學校是用“破四舊”所沒收的廟宇的椽檁、門窗、磚瓦等修建起來的。學校也購置了新的桌椅板凳。當然，學生的課本費仍由家長承擔。規模較大的學校擁有乒乓球桌案和球拍、跳繩、籃球、排球等體育器材，腳踏風琴、手風琴、小號、鼓、鈸、鑼、二胡、板胡、口琴等音樂器材;有些學校還有圖書室，里面有幾百本書籍。學校也舉辦運動會、書法比賽、大字報評比等課余活動。

（三）改革開放初期：以鄉為主，集資辦學

20世紀70年代末至80年代初，國家開始實行改革開放政策，中國再一次發生歷史性巨變。改革開放給廣大農村地區帶來了新的變化，農村的教育也隨之變化，這種變化直接涉及到農村教育資源的配置。20世紀80年代，隨著教育體制改革的推進，以及《義務教育法》的正式頒布與實施，國家責任開始在農村義務教育發展中發揮作用，義務教育資源也更加充裕，農村義務教育獲得極大發展。具體來說，改革開放的前20年，以Q村為代表的黃土高原地區農村教育資源配置發生了以下幾個方面的變化。

1.人的資源方面。首先，聘請民辦教師任教。在教育資源配置中，學校教師的工資一直是縣級財政的重要任務，有的縣教師占全部公職人員總數的一半以上，教師工資成為縣級財政的一大負擔。20世紀90年代，教師工資拖欠的現象越來越普遍，尤其是鄉村教師的工資很難保證按時發放。為解燃眉之急，一些學校聘請了工資只有公辦教師工資的1/4左右的民辦教師任教。實際上，這是將部分義務教育的責任轉嫁到農民身上，“農民教育農民辦”的局面仍然沒有從根本上得到扭轉。農村學校很難分配到接受過正規師范教育的教師，往往是“初中生教小學、高中生教初中、師范生教高中”。其次，學生人數開始減少。1985年5月27日，中央出臺了《關于教育體制改革的決定》，提出“把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行9年義務教育”“人民教育人民辦”[6]，農村教育主要依靠社隊。對于地處黃土高原腹地的Q村來說，鄉鎮財政力量非常薄弱，難以承擔學校的辦學經費，出現了教育經費捉襟見肘的現象。為籌措教育經費，各地各校的做法可以說是千奇百怪。在訪談中，Q村村民J談到：“向農民攤派，向本地外出承包工程的小‘工頭尋求捐助，還有的向曾經在本校上過學后來考上大學或中專的校友募捐。”1982年，開始實施家庭聯產承包責任制，農民幾乎把所有的心思都放到了解決溫飽、發家致富上，大量農村學生輟學轉而成為家庭的勞動力，農村學生數量開始減少。

2.物的資源方面。首先，體現為農村校舍的建設與改造。此時，國家的教育投入更多地集中在城市，農村學校校舍年久失修、破敗不堪。修繕教室的資金有一部分是由政府提供的，建設與維修的勞務則分攤給附近的村社，由村社組織村民完成。為了改善農村辦學條件，各種社會捐助紛至沓來，特別是希望小學的建設，給農村地區樹立了一個樣板，黃土高原上的不少貧困縣建立了希望小學。其次，教育教學設備的配備與改善。改革開放初期，農村學校圖書室的圖書顯得陳舊乏味，音樂、體育器材也沒有得到補充和更新。為了改變農村學校硬件設施落后的局面，國家在20世紀80年代后期開始醞釀、1990年開始推行“一無兩有”的政策，即小學、初中校舍實現“校校無危房，學生人人有課本，人人有課桌凳”。在基本實現“一無兩有”的基礎上，各地開始實行“六配套”措施，即校園圍墻、大門、操場、旗桿、水井、廁所六配套。“一無兩有”和“六配套”極大地改善了農村學校的辦學條件。

（四）新世紀初期：以縣為主，渠道多元

進入新世紀，國家開始強力介入和強化對農村義務教育的支持和管理，普遍推行公平取向的義務教育均衡發展政策，《義務教育法》得到進一步貫徹。Q村義務教育在學校硬件建設、布局調整、師資隊伍建設、義務教育生均經費落實等方面取得了明顯成效。

1.人的資源方面。首先，農村學校學生人數銳減。新世紀初，Q村的農民有的遷往甘肅河西地區和寧夏、蘭州等周圍較為富裕的地方;有的到縣城從事經營，不再務農;有的選擇外出打工;還有那些考上大中專院校而轉變為市民的人，他們的子女基本都在外地上學。隨著農村居民數量的減少，農村學生人數也不斷下降，還有不少村民投親靠友，將子女送到城里教育質量好一些的學校。加之計劃生育政策的影響，農村適齡入學兒童人數銳減，學校學生數量也持續減少。在訪談中，J談到：“（農村中小學）以前一個班有40多人，后來（21世紀之后）學生少了，一個年級就剩下五六個學生了。”農村學校學生人數銳減，班額過小，造成教育資源的巨大浪費，也影響到學生社會性品質的養成。其次，民辦教師被大量清退，農村教師質量提升。進入21世紀，隨著農村學生和農村學校數量的不斷減少，再加上師范教育經過幾十年的努力，培養了大量教師，在改革開放初期十分緊俏的教師逐漸多了起來，城市已經不缺少教師了，一些以前很難分配來教師的農村中小學都有了公辦教師，這些因素共同決定了農村民辦教師的歷史使命已基本完成。黃土高原腹地的Q村與全國許多地方一樣，開始了民辦教師的清退工作。采用的方法有兩個：其一，對于年紀尚輕、學歷較高、教學經驗豐富、教學效果好的教師，通過考試正式錄用為公辦教師，享受公辦教師的各項工資福利待遇，實際上只是補辦手續，轉變身份;其二，對于年紀比較大，專業知識技能水平一般，教育教學效果一般，尤其是學歷很低的民辦教師實行清退，讓他們退出教師行業，國家也相應地提供一定數額的生活補助。即便如此，仍然有一些偏遠的村小，沒有人愿意在那里任教，只好繼續聘任民辦教師，當然教師的待遇有所提高。民辦教師的清退，使一些年紀較大、家庭負擔較重，任教20多年甚至30多年的教師離開了他們熱愛的教學崗位，他們終身追求的轉正為公辦教師的夢想成為泡影，還生發出不少令人惋惜的悲劇。但是，民辦教師的清退和大量師范院校畢業生充實教師隊伍，極大地優化了教師的知識、技能結構、專業學科結構、年齡結構，從整體上提高了農村學校教師的素質。

2.物的資源方面。首先，“撤點并校”形成熱潮。2001年頒布的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出：“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并。”[7]此后，“撤點并校”形成熱潮，在全國范圍內推廣。據統計，1997年，全國農村小學數為512 993所，2009年為234 157所，減少學校數合計278 836所，總量減少了一半多，平均每天減少學校64所[8]。“撤點并校”是一種自然而然的學校淘汰機制，當一個教學點或小學實在沒有學生上學，或者學生數量很少時，就會把這些學校撤銷或者合并到其他學校。作為義務教育資源配置的一種重要方法，“撤點并校”確實提高了政府教育投入的產出和效率。Q村在20世紀90年代也加入到撤點并校的洪流之中。J談到：“（Q村）與其他村合辦的一所初級中學一直保留了下來，但由初中改為小學。另外的兩個教學點都被撤銷了。”但是，“撤點并校”加劇了教育資源城鄉配置不均的現象，加大了偏遠山區人口的教育負擔，是“教育致貧”的一個主要原因。其次，辦學條件的大幅度改善。進入21世紀，各地改變了“鄉鎮教育由鄉鎮來辦”的政策，實施縣級統籌，解決了“人民教育人民辦”帶來的推卸責任的弊端，縣級政府承擔了義務教育的主要責任，極大地促進了義務教育的發展和均衡。許多農村學校建起了磚瓦材質的新校舍，教室安裝了玻璃窗，開始使用電燈照明，原來的木質黑板也換成了水泥黑板或玻璃黑板。學校修建了水泥籃球場，購置了乒乓球桌，有的學校還安裝了衛星電視節目接收設備，鄰近縣城或鄉鎮政府駐地的學校還通了互聯網。農村學校的學生們開始能操作初步的物理與化學實驗，有的學校還每年采購了一定數量的圖書，班級也能夠訂閱報紙、期刊。

（五）城鄉一體化階段：財政保障，省級統籌

進入21世紀的第2個10年，我國經濟與社會發展的累積效應進一步顯現，城鎮化已經成為一種不可逆轉的必然趨勢。西北地區相對地廣人稀，讓如此廣大的地區都變得像城鎮那樣是不現實的，但人民的生產生活方式逐步城鎮化卻是一個不爭的事實。經過努力，實現義務教育城鄉均衡發展不僅是必要的，更是可能的。目前，國家有更多的財力、物力投入教育，義務教育發展步伐正在加快，義務教育均衡發展正在逐步實現。

1.人的資源方面。首先，教師隊伍建設取得成效，但農村教師穩定與補充難度大。目前，農村中小學的多數教師已經是國家正式在編的教師。“逢進必考”機制在教師招聘過程中發揮著重要作用，基本保證了教師隊伍的整體素質。但在教師隊伍建設過程中，一個很難解決的問題是農村留不住好教師。部分教師向往城市生活，不愿意在農村扎根。農村本來就很難分配到優秀教師，有些到農村來的教師又千方百計調回城里，還有些在農村經過鍛煉而成長起來的好教師也被城市學校挖走。20世紀80年代后畢業任教的農村教師已接近退休年齡，農村學校教師老齡化問題日益凸顯，亟待出臺相關政策，尋求補充農村教師的有效辦法。需要特別指出的是，隨著高校擴招和普通高中大發展的強勁勢頭，師范學校尤其是中等師范學校生源狀況逐步惡化，許多考不上高中的學生轉而上師范，這些學生畢業后擔任教師，并大多到農村學校任教，農村教師質量則可想而知。其次，“撤點并校”導致學生上學路途遙遠，家長負擔增加。Q村是一個典型案例，Q村村民Z談到：“以前，從家到學校不到1公里，娃娃們上學只需要10分鐘，現在學校太遠了，路上就得花一兩個小時。娃娃們要按時到校就必須早起，睡覺的時間就減少了。在家睡不夠，娃娃們在課堂上打瞌睡，老師講的啥，娃娃們不知道，作業也不會做。”一些地方為了方便學生上學、縮短學生用在路途上的時間，給學校配備了校車，但農村道路狹窄并不適合車輛的駕駛安全，因此，司機招聘困難，學生的安全難以得到保證。有些家長選擇騎車送學生上學，但這樣既耽誤時間，又給家庭增加了額外的負擔。Q村村民C長期負責接送孫女上下學，她談到：“娃娃上學太遠了，（我）要騎自行車去送，每天來來回回好幾趟，年齡大了吃不消。”農村學校本來是農村重要的文化與知識中心，是農村聯系現代社會的一座橋梁，但許多村學和教學點的撤銷，使農村真正成了文化的“空心村”。

2.物的資源方面。義務教育政策進一步完善，教育經費保障能力提高。2009年開始實行的“兩免一補”政策，免除了學生的學雜費和課本費，提供寄宿制學生的午餐補助費。這在我國教育發展史上具有里程碑式的意義，由家庭與個人承擔教育費用逐步演變為由國家承擔義務教育責任。2010年出臺的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》，明確提出了促進義務教育均衡發展的目標任務，各省（市、自治區）都先后出臺了實施意見。義務教育均衡發展逐步向教育均衡發展推進，高水平的均衡正在逐步實現。義務教育經費由以前的鄉鎮籌集過度到縣級政府統籌，更進一步向省級政府統籌轉變，最終實現義務教育經費由國家保障的目標。2019年5月，國務院辦公廳印發了《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確了“義務教育總體為中央與地方共同財政事權”，涉及學校日常運轉、校舍安全、學生學習生活等經常性事項，所需經費一般根據國家基礎標準，明確中央與地方財政分檔負擔比例，中央財政承擔的部分通過共同財政事權轉移支付安排;涉及階段性任務和專項性工作的事項，所需經費由地方財政統籌安排，中央財政通過轉移支付統籌支持[9]。除免除小學生、初中生的學雜費，并提供寄宿制學生午餐補助以外，還應進一步免除高中學生，尤其是職業高中學生的各種學雜費，并提供補助或獎學金。義務教育進一步雙向延伸，向前延伸到幼兒教育，向后延伸到高中階段的教育。Q村在義務教育新政的推動下，教育惠民政策發揮了重要作用，學生家庭不再為學費、書本費等發愁。

三、農村義務教育資源配置的未來走向

在社會轉型的新形勢下，義務教育資源配置開始轉向，呈現出如下特征：第一，由基礎要素的均衡轉向非基礎要素的均衡。資源配置中最基礎的物質資源基本滿足需要以后，人們開始關注學校的生源、教師的敬業精神、學校的文化和管理水平等非基礎要素的均衡。這是農村義務教育均衡發展中一個好的變化，說明均衡的層次和水平有所提升。第二，從靜態均衡轉向動態均衡。在義務教育資源逐步實現均衡的情況下，人們提出了“均衡態”的問題，開始強調均衡的動態管理。人們把義務教育均衡發展看成是一個持續的、不斷變化的過程，既關注現在如何均衡，又期待將來如何均衡，促進教育資源配置從共時態向歷時態轉變。第三，從資源均衡配置轉向資源有效利用。以前關注的是城市學校有什么，農村學校缺什么、應該補充什么。在教學的基本資源均已具備的情況下，人們開始關注這些資源的開發與利用。此外，教育資源均衡配置與教育扶貧、教育脫貧協同推進。“教育對脫貧有著非常大的貢獻，特別是對于自然環境嚴酷、對發展生產這一基本脫貧條件尚不具備的農村人口來說，接受好的教育是擺脫自然條件束縛、提高個人及家庭收入、實現穩定脫貧的主要途徑，也是阻斷貧困代際傳遞的最有效方式。”[10]教育扶貧和教育脫貧的有效實施，有助于農村貧困人口通過教育實現脫貧，因此，要以教育精準扶貧為契機，繼續提高農村教師薪酬待遇，對偏遠地區的鄉村教師給予補貼;在職稱評定、評級評優等方面向農村一線教師傾斜;進一步改善鄉村教師的工作和生活環境，采取多種措施和政策鼓勵鄉村優秀教師扎根農村，推進義務教育資源配置的均衡發展。

隨著“鄉村振興”戰略的落實，Q村一定會像全國其他地方一樣，在適應城市化的過程中，逐漸成為美麗鄉村，Q村的教育資源均衡配置必然會在近年出現的農村學生逐步回流的大潮中迎來發展的新希望。

參考文獻：

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[8]葉鐵橋.并校十年難言成敗[N].中國青年報，2011-12-24（03）.

[9]國務院辦公廳.教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201906/t20190604_384344.html.

[10]張永麗.“教育致貧”悖論解析及相關政策建議——以甘肅省14個貧困村為例[J].西北師大學報，2017（2）：20-28.

（責任編輯：德華）

The Historical Track of Rural Compulsory Education Resource Allocation

——Take Q Village in the Loess Plateau as an Example

DUAN Qiaoyu

（Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210097， China）

Abstract： From the educational development of Q Village in the Loess Plateau， it can be seen that the resources allocation of rural compulsory education can be divided into five periods since the founding of the Peoples Republic of China. At the beginning of founding new China， many suspended things needed to be restarted， rural self-sufficiency; During the Cultural Revolution self-reliance， school run by the whole people; in the early stage of the reform and opening-up， villages played a dominant role and funds were raised for running schools. At the beginning of the new century， county-based， multiple channels; In the process of urban-rural integration， public financial support was strengthened， provincial government pooling. The allocation of compulsory education resources in rural areas has gradually shifted from equilibrium of basic elements， static balance and resource allocation to equilibrium of non-basic elements， dynamic balance and effective utilization of resources， and the allocation of education resources， educational poverty alleviation are joint development.

Key words：? compulsory education; allocation of education resources; school closure and merger; citizen-managed teachers