社區制度建構活動的分析

張宇

摘要：體制改革造就社區的多元結構，形成居民、市場、政府以及民間組織的多中心格局，帶來了社區資源分配的變化，也創造了一些新的社區資源。但是社區各中心所能獲得的資源以及資源類型是不一樣的，導致其在社區建設與制度建構過程中發揮了不同的作用，形成居民主體、政府主導的局面。然而在社區自治的背景下，任何有效的社區建設與制度建構活動都需要居民的廣泛參與。

關鍵詞：社區資源;制度;建構

一、引言

經濟社會體制改革，導致城市基層社會管理制度發生重大變遷，如何建構新的社會管理制度，建構社區多元互動模式，以適應社會發展的需求，成為迫切需要解決的難題。面對此種情形，國家提出通過社區建設的途徑來解決，而社區資源就成為社區建設的關鍵之一。社區資源是一種特定的社會資源，是能夠為社區建設提供幫助的社會資源。社區資源的獲得一般有兩種路徑，一是由社會改革帶來的社會資源重組，使一部分社會資源成為社區資源，二是社區組織發揮能動性，由此獲得社區資源。改革豐富了社區資源類型，形成物質資源、精神資源、人力資源以及綜合資源等不同資源類型，社區居民、社區本身也已經成為一種社區資源，改變了社區單一的資源結構體系，社區資源分配的機制正在形成之中。社區管理制度建構的過程中的首要問題就是社區資源動員的問題，充分調動與合理配置社區內的各種資源積極參與社區事務。社區資源動員與居民的社區意識分不開，當前我國居民的社區意識淡薄，居民參與社區公共事務的熱情不高，給社區建設與發展帶來困難，有學者認為我國的城市社區參與仍然只是出于國家治理需要的自上而下的制度安排，社區參與具有很強的革命時期形成的國家動員、群眾參與的傳統色彩。

同時，社區在改革之中也逐漸形成了多中心的治理秩序，政府、市場、居民以及由居民組成的各種民間組織共同建構社區治理的多中心格局，各方在社區互動過程中通過協商、博弈等方式確定自己在社區權力秩序中的位置。本文從社區資源分配的角度，對在社區住房管理以及社區管理制度建構活動中多中心擁有的資源進行分析，以便理解各中心在社區管理制度建構過程中發揮的不同作用。

二、單位制的轉型

城市社區管理體制由單位制向社區制的轉型與城鎮住房體制改革高度相關。城鎮住房體制改革停止了住房實物分配，實現住房分配貨幣化。居民可以通過市場購買所需住房，而原有單位房產，經過買賣，將房屋產權轉讓給職工個人，從而實現單位住房產權私有化。房屋產權私有化的過程也是單位從住宅管理退出的過程，原有單位小區逐漸成為后單位小區。

城鎮住房制度改革是一個系統工程，城鎮住房制度改革不僅涉及住房建設投資方式，還包括住房供應方式、住房管理方式。住房管理方式改革是城鎮住房制度改革的重要組成部分，它承擔著使改革成果進入良性運行軌道的任務，實現對城市居民住房的管理是城市基層社會整合的重要內容。住房管理改革的主要措施就是學習西方，在城鎮住房管理中引入市場機制。1981年3月深圳市第一家涉外商品房產管理的專業公司——深圳市物業公司掛牌成立，經過三十多年的發展，物業管理市場化已經基本被群眾認可。隨著有關物業管理的相關條例和法律逐漸完善，在市場經濟條件下產生的新建商品房住宅小區以及其他城市房產建筑基本實施了起現代物業管理體制。隨著住房管理市場化、社會化與專業化有效推進，在社區建設的背景下，面對后單位住宅小區管理過程中遇到的一系列問題，為其建構新的現代城市住宅管理制度就變成必然的選擇。

社會體制改革之后，單位從社區管理與服務中逐漸退出，居民成為社區管理的主體，同時也產生了新的重要社區管理組織，如業主委員會、物業公司等。“后單位制時期”企業和社區之間關系的分離和斷裂，帶來了社區公共物品的生產出現費用支付和資源動員的問題。社會體制改革創造了社區管理中的多元結構，使任何一個社區管理制度建構都是在組織、居民、政府共同參與下形成的。改革是社會資源重新分配的過程，改革后住宅小區資源分配都發生了怎樣的變化，社區管理制度建構過程中又存在哪些資源呢？

三、社區資源類型

（一）社區社會資源

社區社會資本是社區重要的資源類型之一，包含組織化資源與非組織資源。組織化資源主要指社區中的各類居民自我組織的非營利性基層社會組織以及共建單位組織。社區中的非組織化資源主要指社區意識、居民對社區的歸屬感以及居民之間形成的各種關系網絡。

社區中有居民成立的各種非營利性基層社會組織，主要分為文體娛樂類、志愿類、社會服務類以及維權類，然而目前除了文體娛樂類組織一枝獨秀之外，其他類組織由于組織、資金等各方面的原因均很難在社區中正常開展活動。同時，每個居委會一般都有共建單位，共建單位一般可以向居委會或社區活動提供場地或者給予一些資金方面的支持，但是這個支持并非是制度性，這就意味著極大的不確定性。

社區中另一個重要的制度性支持的居民組織即業主委員會，是經業主選舉產生的代表業主利益的組織。后單位住宅小區業主委員會的構成人員基本都年逾花甲的老人，老人在處理社區公共事務中可能存在精力不足。業主委員會所掌握的住房維修基金及小區的其他公共資源收入都隨著住房維修以及物業管理費用的上漲不得不謹慎、節約使用，況且還有部分單位住宅小區尚未組建業主委員會。由于業主委員會成立時間不長，2003年國務院才正式頒布《物業管理條例》，結束了物業管理行業沒有統一立法的歷史，所以很多制度性規范尚不明晰，致使業委會在居民生活中的權威未能樹立起來。沒有居民的廣泛參與，就無法組建具有權威的業主委員會;沒有權威的中介組織，就會造成居民與物業公司在小區管理事務中直接接觸的局面，給物業公司帶來管理與溝通的困難。

社區中的非組織化資源是社區社會資本的另一方面，即強調居民之間的社會關系網絡以及由此產生的互惠互利和相互信賴的規范，在一個社區社會資本存量豐富的社區中居民能夠更加輕松的解決集體問題，克服所謂的“集體行動的困境”。然而不幸的是，改革開放之后我國雖然在經濟方面取得巨大的成就，但是在社會與環境等領域卻付出了高昂的成本。體制改革之后，單位社區開始出現流動人口，不同單位、不同地區的人開始進出小區，同質社區開始向異質社區發展，居民在單位制期間建立的聯系紐帶開始斷裂，居民之間變得陌生，社區成員之間的凝聚力、信任感與認同感開始下降，社區成員對于社區的歸屬感也呈現下降趨勢。鄰里關系淡薄、關系網絡疏離、社區參與不足、制度規范建構落后于社區發展需求等，社區社會資本流失，社區作為居民之間聯系的紐帶變得脆弱。

（二）居委會資源

居委會是基層社會的重要組織，建國之初我國的居委會制度就逐步發展起來。1954年第一屆全國人大常委會第四次會議通過了《城市居委會組織條例》，對居委會的性質、工作等各方面做了規定。這一時期居委會的自治程度相對較高，居委會干部都由居民選舉產生，工作人員基本都是義務工作，在群眾中有較高的威信。1958年之后，居委會的發展與工作開始受到嚴重的行政干預，其性質逐步由群眾自治性組織向行政性組織轉變。批復的組織和場所，居委會的自治資源遭到破壞。20世紀50年代中后期至80年代這一時期，我國城市已經建立起單位管理的主導模式，居委會只是發揮補充作用，居委會擁有和能夠動用的資源在數量與類型上都非常少，國家通過單位組織把社會資源和服務分配給職工及其家屬。這種一元化的社區資源支持體系在保障社區居民日常生活有序發展的同時也實現了社區價值的統一和社區歸屬感的提升，但是這種單一化資源模式使居民對單位產生依附性和依賴心理，對實現社區資源向多元化配置發展非常不利。同時單一化的社區資源主要是以單位福利形式給予的，大大弱化了成本—收益平衡的理性交易概念，使得社區資源的配置標準日漸模糊。傳統單一化資源供給制度的后果使服務交易觀念的缺失，并為改革之后社區服務向現代化轉型帶來巨大困難。20世紀80年代之后，特別是隨著改革的深入，1989年《中華人民共和國城市居委會組織法》頒布，居委會組織由傳統向現代轉變，隨著社區服務、社區建設的提出，居委會成為城市基層社會治理的重要主體。但是居委會自身的自主資源很少，所能發動的資源也很少，居委會的辦公經費等其他資源幾乎全部來自于政府的支持。居委會所能自主支配的資源較少，其活動空間受到較大限制，許多工作無法展開，在社區秩序建構的具體事務中所能發揮的作用受到抑制。現實生活中，居委會承接了許多政府性行政工作，應接不暇，而用于服務居民的工作時間與精力就大為減少。

（三）市場化小區資源

經濟社會體制改革使社會主義市場經濟迅速發展，在社會資源的分配中發揮越來越重要的作用。對住宅進行管理的主要市場主體是物業公司，因此如何讓物業公司進駐老舊住宅小區并維持其生存是運用市場解決后單位住宅小區管理的關鍵。將小區資源市場化是獲取管理與服務的重要方式，那么在小區中有哪些資源是可以市場化的呢？

首先，居民繳費的物業管理費，居民愿意花錢買服務并認同服務交易行為是重要的市場資源。居民繳納物業管理費的前提是小區擁有一定規模的居民，適度的市場容量能夠確保住房管理市場化的基礎。但是后單位住宅小區的面積一般較小，市場容量不大且不均衡，所以有的小區即使所有的居民全部都交納物業管理費，物業費的總額也不是很高。其二，部分居民對服務交易行為還不能夠接受或認同，形成要服務不要花錢的狀態。服務交易意識是重要的市場化資源，單位長期以福利形式向小區提供公共服務模糊了居民對服務交易的認識，帶來觀念上的障礙。

其次，住宅區停車位收費是小區公共收入的重要來源。住宅區內的公共用地、道路為小區居民共有，居民可以將這些收入運用到小區公共管理當中來。由于后單位住宅小區大部分建于上世紀60、70年代，其功能就是滿足職工的基本住房需求，沒有規劃停車用地，停車位都是后來劃定的。由于政府與單位沒有在住宅建設方面沒有做長遠的規劃，沒有預料到現在居民對服務需求的增長與變化，以致某些小區有，而有些小區沒有或只有很少停車位，造成停車位緊張的局面。

最后，某些后單位小區還存在物業經營性用房，一般用于出租，然后向租戶收取租金，作為小區公共收入的來源之一。由于后單位小區主要建設于上世紀60、70年代，并沒有專門規劃建設物業經營性用房，一般是將原先用作他用的房屋改為物業經營性用房，因此不是所有老舊小區都有物業經營性用房。除了上述三種小區最常見、最重要的市場化資源之外，某些小區還存在一些公共廣告費收入。這些可以市場化的資源是支持住房管理市場化方式存在的基礎。

但是興建于單位制時期的住宅小區在基礎設施、道路、綠化以及空間布局等其他方面皆老化、破損或不足，造成了市場管理的不利基礎。住宅小區在房屋結構、空間布局、配套設施等基礎設計與規劃方面存在的“先天缺陷”與物業服務的“后天不足”密切相關。而居民對于社區公共生活的參與不足與對服務交易行為的不接受，在組織與觀念上給社區管理制度建構帶來極大困難。

（四）政府資源

改革開放30多年以來，社會主義市場經濟迅速發展，政府在管理能力與財政實力上都得到極大增強，為政府在社區管理制度建構過程中發揮更大的作用奠定了經濟與管理方面的基礎。

與社區所能獲得的其他類資源主體相比，政府在提供公共服務與公共物品方面具有足夠的財力、物力與人力，在動員社會力量方面具有組織優勢。特別是在社區建設的背景下，政府資源供給對社區發展尤為重要。具體說來，政府向社區提供社區基礎設施建設、辦公用房、社區工作人員工資以及組織、制度等方面的支持，幾乎涉及社區建設的所有方面。政府作為公眾利益代表，有義務促進公共產品的合理分配，但是政府組織也如其他任何組織一樣，有自己的利益需要，在社區建設方面就表現為加強對基層社會控制。當前政府資源在社區資源體系中的主導性地位是由政府與社會力量發展的現實以及由此形成的制度架構決定的，資源供給的優勢地位更加強化了政府在社區中的支配能力和權威壓力。

隨著城市社區管理體制的轉型，社區發展所依托的資源呈現出由單一向多元化發展的態勢，但是從社區資源投入的種類與規模上來看，政府資源依然占據主導地位。面對單位住宅小區迫切需要改變的社會現狀，但是僅憑居民與社區組織擁有以及調動的資源，是無法對住宅小區面貌進行較大規模的改造。因此，不得不依賴政府，希望政府能夠采取有效行動并承擔相應責任。從以上的分析中可以得出，在社區秩序重構的過程中依賴政府的主要投資并非偶然的結果，而是社會資源分配結構所決定的。

四、結語

從社區各主體所擁有的資源總量及資源種類中可以發現，雖然社區建設與制度建構中存在多種資源，但是政府顯然在社區資源分配結構中處于優勢地位，其他方面無法與政府相提并論。體制改革雖然使居民成為社區建設的主體，但是由于居民及社區自身并沒有掌握足夠的資源，存在資源動員的困難，社區資源分配結構顯然與居民主體地位并不協調，從而在社區建設與制度建構過程中形成居民主體、政府主導的局面。但是必須認識到，改革造就的社區多元結構對社區建設與制度建構產生了重要影響，社區建設與制度建構就是調整社區內各種關系結構，需要民間組織、市場與政府的共同參與，尤其是居民對社區公共生活的廣泛參與。

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（作者單位：中共樅陽縣委黨校）