美國金融制裁機制研究與啟示

馮聰

二戰后，美國憑借強大的美元，確立了其在全球金融體系中的絕對優勢地位，控制了以美元為核心的國際支付清算基礎設施。在此基礎上，美國對俄羅斯、伊朗、朝鮮等國家實施了金融制裁，在很大程度上起到了戰略遏制的作用，迫使被制裁國在對外政策上不得不做出被動調整，甚至推動了個別國家的主權變更，影響了地緣政治的格局。目前，全球單邊主義抬頭，全球化進程受阻。特朗普執政后，美國將中美關系由“合作伙伴關系” 重新定義為“戰略競爭對手關系”，中美經貿摩擦日益凸顯，未來不能排除美國利用美元優勢地位對中國施壓甚至實施金融制裁的可能。對美國金融制裁機制進行深入研究，以推進人民幣國際化，加快跨境人民幣支付體系建設為核心，提前著手應對策略，具有現實意義。

金融制裁是指國際組織或主權國家為維護國際秩序或實現特定的國家利益，根據國際法或國內法律法規形成的制裁決議，針對特定國家、組織、實體或個人所采取的一系列金融懲罰性措施。金融制裁是最嚴厲的經濟制裁手段，是服務國家意志、在全球推行外交政策的重要工具。美國的金融制裁制度通常具有很強的單邊主義色彩。

美國實施金融制裁的基礎

長期以來，美國在全球貨幣體系中占據絕對優勢地位。美元在全球外匯儲備中的占比在60%以上，在全球資金交易中的占比達90%。很多國家和地區的貨幣都與美元掛鉤，利率市場也跟隨美聯儲的利率政策進行操作，美元在國際交易中被大多數國家用作報價、支付和清算工具。同時，美國控制了國際支付清算的主要通道，即環球銀行間金融電訊協會（SWIFT）和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）。SWIFT是世界級的金融電文傳送網絡，為全球金融機構提供支付結算信息傳輸服務。一旦金融機構被SWIFT列為制裁對象，無論采用任何代理銀行、代理賬戶，凡是其發出的支付結算指令都將被中止，美元資金交易將被切斷。CHIPS作為全球最主要的美元支付系統，承擔了95%以上的銀行同業美元支付清算，每日通過CHIPS清算的資金量超過1.9萬億美元。CHIPS與SWIFT一起構建成了以美元為核心的金融領域基礎設施，成為美國實施金融制裁的主要工具。

美國金融制裁的依據、程序和方式

美國金融制裁的法律依據

在美國金融制裁的法律中，《國家緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法案》最為重要。1976年頒布的《國家緊急狀態法》對緊急狀態的頒布程序、頒布方式、終止方式、狀態期限等進行了規定。該法律賦予總統宣布緊急狀態的權力，但總統要向國會解釋宣布緊急狀態的法律依據等。從1978年到2018年，歷任總統共宣布58次緊急狀態，其中31次至今仍有效。1977年通過的《國際緊急經濟權力法案》規定，美國總統在國家安全、對外政策或經濟利益受到威脅的情況下，有權命令國內金融機構停止與被制裁對象之間的金融交易、款項劃撥、貨幣轉移等業務，而無需國會批準。在美國的國家利益受到被制裁國家或組織侵犯時，總統有權下達凍結外國人在美國的資產，實行貿易禁運或采取其他適當方式的命令。

此外，美國還頒布了金融制裁的補充性法律。2011年，小布什簽署頒布了《愛國者法案》。該法案以防止恐怖主義為目標，擴大了財政部長的權限，賦予其在控制金融流通活動，特別是控制境外人士或實體有關金融活動的權力。更重要的是，該法案確立了“長臂司法管轄權”。各國經營美元業務的商業銀行都離不開美元和負責美元清算的金融機構。例如，商業銀行如果不配合美國的反洗錢、反恐怖的融資措施，將面臨被美國金融系統切斷聯系的風險，將對該銀行甚至銀行所在國的金融系統造成沉重打擊。“長臂管轄”已經成為美國對其他國家實施二級制裁的重要法律依據。

美國金融制裁的實施程序

美國國會立法，總統頒布行政命令后，財政部主要負責監督、管理和落實金融制裁的有關內容。財政部下設的恐怖主義及金融情報辦公室，是實施金融制裁的主要管理部門。該辦公室下設的外國資產管理辦公室（簡稱“OFAC”）是金融制裁的直接執行部門。美國實施金融制裁的程序通常是：一是由國家安全委員、國務院或中央情報局等部門提出制裁草案。二是由OFAC擬定制裁對象，包括基于名單的制裁和基于國家或項目的制裁。截至2019年末，OFAC負責管理或執行的制裁項目共28個，包括美國對伊朗、朝鮮、敘利亞、古巴等國家的經濟制裁，以及與這些國家存在經濟往來的相關國家或組織的制裁。三是總統下達行政命令，將特定國家或組織列為金融制裁對象。四是OFAC作為執行部門，對被制裁對象進行調查，要求商業銀行和美元支付清算組織采取相應的制裁措施。五是OFAC對制裁履行情況進行監督調查，并對違反制裁要求的機構加以處罰。

美國金融制裁的主要方式

美國金融制裁的方式主要有以下幾種：一是凍結或沒收金融資產。美國對目標國實施金融制裁時，通常先針對目標國重要部門的領導人及關聯人，采取罰款與凍結資產的制裁措施。如未達到預期效果，還有可能凍結被制裁國的重要組織或金融機構在美國的資產。二是取消國際間融資。隨著馬歇爾計劃、日本復興計劃等經濟援助計劃的實施，以及冷戰中美國對亞非拉國家的經濟援助，美國及其主導的世界銀行、國際貨幣基金組織等國際金融組織，為多國重建提供了大量資金支持。這為美國將取消國家間或國際機構融資作為制裁手段提供了可能。美國通過本國金融機構或國際金融組織，中止對被制裁國的貸款、債券投資等融資措施，使其陷入資金緊張的狀態。三是切斷美元支付清算通道。阻止被制裁國的金融機構通過SWIFT進行報文傳遞，并進入以CHIPS為主的美元支付清算系統，進而限制被制裁國的美元資金交易。四是禁止全球機構與被制裁對象交易。根據“長臂管轄”，與OFAC制裁對象發生資金往來的外國商業銀行，都會被列入制裁名單。

美國的金融制裁包括一級制裁和二級制裁。一級制裁主要是針對“美國個人與實體”等美國域內管轄對象。二級制裁主要是針對域外管轄對象，迫使外國人遵守美國的制裁決議。美國政府利用二級制裁阻止由非美國人開展的與美國無關聯關系的某些特定金融活動。被列為二級制裁對象的金融機構，將被禁止通過美國銀行及其海外分支機構辦理業務、開立代理行賬戶或進行清算。通過二級制裁，美國實際上是迫使其他國家及金融機構在與被制裁國和美國的業務往來中做出被動選擇，從而達到多邊制裁的效果。

美國金融制裁的案例研究

美國將金融制裁作為維護全球戰略利益，實現地緣政治目標的重要手段。對俄羅斯、伊朗、朝鮮等國家采取的金融制裁措施，在很大程度上起到了阻斷被制裁國美元資金交易，影響國民經濟發展，甚至改變其國際政治立場與外交決策的作用。

美國對俄羅斯的金融制裁

克里米亞事件后，為迫使俄羅斯在烏克蘭問題上做出妥協和讓步，打擊俄羅斯的國民經濟，特別是能源行業，美國聯合歐盟對俄羅斯進行了金融制裁。2014年3月17日，奧巴馬簽發了E13661號行政令，對俄羅斯政府相關官員、運作俄羅斯軍工業的有關實體和個人以及被認定為代表俄羅斯政府高級官員或為其提供實際支持的實體和個人，進行金融制裁。同年12月19日， 奧巴馬簽發了EO13685號行政令，重點打擊俄羅斯的能源、金融和國防領域。2017年，針對俄羅斯在克里米亞地區采取的軍事行動，美國國會通過了《以制裁反擊美國敵人法案》。2017年8月2日，特朗普簽署了該法案，擴大了對俄羅斯的行業制裁范圍，并對非美國人開展與俄羅斯有關的部分業務進行二級制裁。美國對俄羅斯實施的金融制裁導致俄羅斯資本加速流出，外國直接投資金額明顯下降。由于俄羅斯儲蓄銀行、俄羅斯對外貿易銀行、俄羅斯天然氣工業銀行、俄羅斯發展及對外經濟銀行、俄羅斯農業銀行等都在制裁名單中，金融制裁使俄羅斯無法從美歐金融和投資機構獲得3個月以上的貸款，同時俄羅斯銀行通過發行美元債券在國際市場上融資的渠道被封鎖，俄羅斯能源企業的融資環境急劇惡化，不得不付出更高的融資成本，一些能源投資并購計劃被迫擱置。

美國對伊朗的金融制裁

伊斯蘭革命后，美伊兩國進入長達40年的全面對抗，伊朗核問題更是成為美伊兩國矛盾的焦點。從卡特到小布什政府，以美國為首的西方國家對伊朗實施了不同程度的金融制裁，包括凍結或沒收個人財產、限制其企業進入美國債券市場融資、禁止第三方與被制裁對象交易、切斷其美元貿易結算通道等。2013年1月，奧巴馬加速美國全球戰略調整，對伊朗采取接觸緩和策略，重啟伊朗核問題談判。2015年7月14日，伊朗與美國、中國、俄羅斯、英國、德國、法國達成“聯合全面行動計劃”（即“伊核協議”），解除了針對伊朗的核武器相關二級制裁，允許非美國人與伊朗開展廣泛的商業活動，同時減輕了部分一級制裁措施。然而，特朗普執政后，美國再次對伊朗采取強硬政策。2018年5月8日，特朗普簽署E13846號行政命令，廢除《伊朗核協定》，并實行更嚴厲的金融制裁，對700個個人、實體、飛機和船只實施制裁，其中包含50家伊朗銀行及其境內外分支機構。制裁措施包括禁止伊朗政府購買美元，禁止美國金融機構認購或幫助伊朗政府發行主權債等，涉及金融、能源、制造、金屬、采礦、船運、汽車、航空、建筑、紡織等行業。迄今為止，綜合來看，不管是制裁的廣度還是強度，特朗普政府對伊朗的打壓在多領域均已達到一個新高度，因此被視作“極限施壓”。受金融制裁的影響，伊朗無法進入國際金融體系，只能通過第三國貨幣或以貨易貨的交易來實現對外貿易，這導致伊朗原油出口和成品油進出口銳減。美國重啟制裁后，伊朗石油出口大幅萎縮，從2018年4月份的260萬桶/日下降到10月份的110萬桶/日。此外，美國的金融制裁迫使回歸伊朗市場的大量外國企業和資本從伊朗撤出，大量與油氣行業有關的投資合作計劃被迫停止。

美國金融制裁的幾點啟示

金融制裁與美國的地緣政治戰略密切相關。美國對俄羅斯的金融制裁，主要是基于烏克蘭特別是克里米亞地區的重要戰略意義，通過懲罰性的制裁措施迫使俄羅斯收縮在烏克蘭東部地區的軍事擴張，而美國對伊朗的金融制裁更是基于中東地區復雜的利益角逐以及美伊兩國圍繞核問題形成的長期矛盾。

金融機構和重點行業往往成為美國金融制裁的主要目標。美國通過制定行業制裁名單，對涉及被制裁對象國計民生的重要行業實施制裁。如對俄羅斯的金融制裁主要圍繞關系其經濟命脈的能源行業開展，同時通過限制俄羅斯銀行機構的融資能力，間接影響能源企業的生產經營能力;對伊朗的制裁是通過切斷伊朗金融體系與SWIFT的聯系，基本阻斷了伊朗的美元資金結算通道，對伊朗以石油為中心的國際貿易與投資活動構成了重大打擊。

美國的金融制裁主要依賴于對美元支付清算系統的絕對控制。美元在全球貨幣體系中的絕對優勢地位為美國實施金融制裁奠定了基礎，而具體的制裁措施又是通過控制或影響SWIFT、CHIPS等美元支付結算的基礎設施而實現的。各國金融機構對美元支付結算體系的嚴重依賴，使得美國通過“長臂管轄”的二級制裁擴大了金融制裁的影響力。

美國金融制裁相對于其他制裁手段的強度更高，效果更明顯。金融制裁能夠實現軍事制裁、貿易制裁等制裁手段無法達到的效果。在高度依賴美元的全球經濟貿易體系中，一旦美元融資能力或結算能力受限，無論是位于需求端的消費、出口，還是位于供給端的產業、投資，都會受到巨大沖擊，會對被制裁國的經濟和政治產生深層次的影響。俄羅斯和伊朗受到美國的金融制裁后，國民經濟均受到了不同程度的沖擊，導致經濟增速放緩，通貨膨脹率上升，資本市場和外匯市場也都發生了大幅波動。

美國金融制裁的應對措施

目前，全球單邊主義抬頭，全球化進程受阻。特朗普執政后，美國將中美關系由“合作伙伴關系”重新定義為“戰略競爭對手關系”。隨著中美經貿摩擦的升級，未來不能排除中美貿易爭端延伸到金融領域的可能。對此，應未雨綢繆，做好充分準備，防范美國的金融制裁風險。

實施多元化的外匯儲備

截至2019年末，中國外匯儲備為31079億美元。按照IMF2018年的統計，中國外匯儲備規模占全球外匯儲備規模的近30%，而美元資產依然是中國最主要的儲備資產。對美元資產的依賴，導致中國單一幣種資產過于集中，風險得不到有效分散。為此，應進一步優化外匯儲備幣種結構和資產結構，適度增加歐元、英鎊、特別提款權等在現有儲備中的比重，逐步降低美元的比重，同時確保合理的外匯儲備規模，完善外匯儲備管理制度，增強抵抗單一貨幣風險的能力。

推進人民幣跨境支付系統建設

美國金融制裁的權力主要源于美元在國際支付清算體系中的核心地位。目前，中國金融機構的美元交易完全依賴于SWIFT傳遞報文信息，通過CHIPS進行美元支付清算。金融交易信息很容易被美國掌握并利用，中國商業銀行美元資金業務的交易通道面臨被美國左右的風險。在SWIFT短期內仍難以被有效替代的情況下，中國應加快人民幣跨境支付清算的基礎設施建設，大力推進人民幣國際化進程，以非美元結算方式參與國際結算。

2012年，中國啟動了跨境人民幣支付系統（CIPS）建設，為境內外金融機構人民幣跨境和離岸業務提供資金清算和結算服務。目前，CIPS實際業務覆蓋155個國家和地區的2395家法人金融機構，參與者已囊括“一帶一路”沿線41個國家和地區。隨著“一帶一路”戰略的深入推進，中國企業海外投資、海外并購、跨境貿易所帶來的跨境人民幣支付結算需求存在很大的提升空間。在此背景下，應加快推進人民幣離岸金融中心建設，積極開展雙邊、多邊貨幣互換，同時加快跨境人民幣支付系統建設，提升跨境人民幣結算的便利化水平，使人民幣逐漸成為美元之外的重要國際支付結算貨幣。

完善應對金融制裁的法律法規

在美國對伊朗實施金融制裁的背景下，歐盟為保護本國涉伊企業免受負面影響，于2018年8月7日重新啟動了《阻斷法令》，以對沖美國的“長臂管轄”。根據該法令，歐洲企業在通常情況下無需遵守美國的制裁令，可繼續與伊朗的合作伙伴進行交易。該法令還允許歐盟居民和公司向在美國對伊朗實施金融制裁中對其造成損害的個人或實體要求賠償。面對美國的金融制裁風險，中國也應當通過立法的形式，賦予中國立法、司法、行政部門應對美國金融制裁的權力，為中國實施對金融制裁的反制措施提供法律保障。同時，要建立起應對金融制裁的跨部門協同機制，完善金融市場緊急狀態時的政策工具箱。

加強金融機構應對金融制裁的合規管理

近年來，農業銀行、昆侖銀行、丹東銀行等金融機構由于為受美制裁國家提供金融服務，在美國監管機構的“長臂管轄”下，受到了美國金融監管機構的嚴厲制裁。因此，我國金融機構應加強合規管理，盡量避免與被制裁國發生直接資金往來，以免受到美國的二級制裁，對中國金融系統產生不利影響。首先，應完善客戶識別與盡職調查流程。建立業務關系前，準確判斷客戶是否涉及受制裁對象名單。進行客戶識別時，除注意客戶背景外，還應考慮到OFAC的“50%原則”，即被制裁主體直接或間接控股50%以上的公司也一同被視為被制裁主體。其次，要關注制裁風險高的地區的客戶的身份識別。通過可靠的證明文件、數據信息和資料核實客戶身份，了解客戶建立和維持業務關系的目的及性質。在洗錢風險較高的領域，采取更加嚴格的客戶身份識別和交易監測措施。最后，要加強與美國金融監管機構的溝通。國內的監管環境與美國存在很大差異，中國金融機構在美國設立分支機構，應當確保其經營活動符合美國的監管政策。

（作者單位：中央黨校國際戰略研究院、中國建設銀行總行內控合規部）

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