我國眾創空間發展政策作用效果評估

徐示波

（科學技術部火炬高技術產業開發中心，北京 100045）

1 研究背景

眾創空間在推動大眾創業、萬眾創新中發揮了重要作用，已經成為地方推動創新創業的主要功能平臺。我國眾創空間經過4年多的極速發展，截至2018年年底總數已達到6 959家［1］；各地方政府積極出臺幾千項創新創業政策，將支持眾創空間發展作為經濟轉型升級和培育新動能的重要政策工具，這些政策直接或間接地引導眾創空間發展。因此，鼓勵和支持眾創空間發展政策的研究逐漸成為國內研究熱點。

當前國內學者研究眾創空間主要集中在概念演化、微觀機理和生態系統等方面，如，吳杰等［2］定義眾創空間為一種新型綜合服務平臺，具有整合創業資源、提升創業效率、弘揚創業文化三大功能；王節祥等［3］以阿里百川為案例，提出眾創空間實質上是一種雙邊創新型平臺；賈天明等［4］從生態系統理論角度展開研究，提出了眾創空間生態結構模型和運行機制等；裴蕾等［5］提出了眾創空間的次生生態系統，將創新主體功能和創新環境功能進行融合?；谖墨I梳理可知，當前對眾創空間政策體系和效果評估的研究較少。在創新創業政策評估研究方面，溫美榮等［6］以某個省份為案例，應用關鍵績效指標KPI、問卷調查等方式分析了創新創業的公共政策實施效果；丁剛等［7］以福建省為案例，收集分析了2年的有關政策文本，分析政策工具構成特點，并通過實地訪談研究政策實施效果；曲婉等［8］構建創新政策評估框架，以高新技術企業稅收優惠政策為對象開展了政策實施效果實證分析；朱明皓等［9］運用因子分析法、熵權法和灰色綜合評價法，從整體效果、經濟效益、技術投入、技術產出等方面對我國汽車產業技術創新政策效果進行實證研究。

綜合已有研究發現，有關我國眾創空間政策，在文本分析、機理研究、效果分析等方面取得了一定的研究成果，但仍然存在不足：從政策供給層面看，對政策結構體系缺乏深入系統的研究，特別是對這些政策的針對性和有效性方面的研究；從政策需求層面看，主要基于局部省份做問卷調查研究，未結合全國統計數據進行研究；從政策評估方式看，主要從政策供給和需求兩側分別研究，較少將供給和需求兩端進行關聯考慮?；诖?，本文以我國眾創空間政策為研究對象，建立了眾創空間政策的供給-需求分析評估模型，并采取政策工具量化分析手段，研究政策工具供給結構的有效性；并以我國的6 959家眾創空間統計數據為基礎，運用SPSS層次回歸模型，從價值發現、企業初創、成長創造、財務績效4個方面對眾創空間政策效果進行實證分析，為促進和完善我國眾創空間政策體系提出相關對策建議。

2 眾創空間政策評估模型構建

2.1 理論基礎

政策工具是政府實現政策預期目標的舉措和手段。黃曼等［10］按照政策的強制力強弱，將政策工具分為強制型工具、混合型工具、自愿型工具3類，具有較高的權威性。本文認為，眾創空間的政策作用點是眾創空間的創業生態系統，按照我國現階段政策特點，依據政策工具中政府介入的強弱度，將眾創空間政策劃分為4種類型：自由放任型政策、部分參與型政策、策略引導型政策、政府主導型政策，共17種政策工具。眾創空間政策工具的理論研究框架如圖1所示。

圖1 眾創空間政策工具的理論研究框架

眾創空間的本質是促進全社會創新創業，提供條件促成創意向具有社會價值的產品或服務轉變，實現價值創造。創業活動是個人或者團體通過一定的方式來創造價值，獲得報酬、贏得社會尊重的過程［11］；創新創業過程是多種資源要素相互促成的結果［12］。眾創空間政策目標就是完善和提升社會創新創業服務功能，降低創業風險和成本，引進社會投資和民間資本，提升創業企業存活率，形成新的產業業態和經濟增長點。因此，本文認為眾創空間對社會創新創業的服務功能、眾創空間發展和服務績效主要表現在自身盈利、新注冊企業數、融資服務、創業導師、技術服務、創業活動等6個方面。

2.2 效果評估模型

本文基于以上創新創業活動的政策理論研究框架，構建眾創空間政策體系的供給-需求分析評估模型，如圖2所示，政策供給端和需求端以政策工具作為連接媒介，在政策供給端，通過政策工具對創新創業宏觀目標進行分解，制定相應的政策；在政策需求端，政策工具通過直接或間接方式作用于創新創業活動，從而分析出政策工具對于創新創業產生的影響。

圖2 眾創空間政策體系的供給-需求分析評估模型

3 政策供給文本內容分析

3.1 眾創空間政策文本量化分析模型構建

本文對國務院及各部門、地方出臺的眾創空間政策文本進行分析，依據政策工具理論和企業生命周期理論，從政策工具強弱度、創業價值實現階段兩個維度構建眾創空間政策文本分析的二維模型分析框架，如圖3所示，主要用來分析在推動眾創空間過程中政府傾向于使用何種政策工具，以及在創業的不同階段側重使用何種政策工具。

圖3 眾創空間政策分析框架模型

3.2 數據來源與編碼

2015年3月，我國政府文件中首次出現“眾創空間”一詞，因此文本選擇2015年3月至2018年6月期間國務院及各部委、各?。▍^、市）制定出臺的促進眾創空間發展和創新創業的政策、法規及規范性文件等作為研究對象，初步得到了164份政策文本（部分示例如表1）。經過對政策文本內容進行仔細閱讀篩選，去除已經失效和相關性不強的政策文本，最終選取與眾創空間密切相關的159份政策文本作為研究樣本。進一步使用量化分析方法，以“政策編號—政策工具—工具類別—作用階段”進行四級編碼（如表2）：一級編碼將政策文本拆解成政策條款基本單元；二級編碼確定政策條款基本單元的具體政策工具，以“政策編號-字母（A-Q）”分別表示前述17種政策工具；三級編碼確定該政策基本單元使用的政策工具類別；四級編碼采用X、Y、Z分別為創業價值實現3個階段，以“政策編號-字母（X、Y、Z）”。對樣本政策文本逐一編碼分析，最終得出159項政策文本共應用了支持眾創空間發展相關的632次政策工具（如表3）。

表1 2015—2018年我國眾創空間政策文本（示例）

表1 （續）

表2 樣本眾創空間政策文本編碼

表3 樣本眾創空間政策文本內容分析編碼樣例

3.3 結果分析

3.3.1 政策工具強弱度分析

從表4可以看出，我國眾創空間政策工具的使用中，政府主導類政策工具運用最為頻繁。在4類政策工具中，策略引導型和政府主導型政策工具占比達63.1%，其中財政資金投入和平臺建設這兩種工具運用最為頻繁；而自由放任型和部分參與型政策工具使用不足。通過這一分布可以發現，當前我國政府采取積極主動的干預策略，積極推動“放管服”改革，營造良好的創新創業環境，推動創新創業發展，但是，短時間頻繁使用財政資金投入和平臺建設等政府介入強的政策工具，會增加財政負擔和抑制市場機制的調節作用，加大創業主體和創業資源之間的短期不匹配，導致能力、資源、創業機會之間的耦合程度不足。換句話說，一邊是眾創空間快速生長，同質化現象突出和專業化服務匱乏，另一邊則是當大量的創業者涌現，社會短期內提供的創業需求和專業特色資源服務不足，會影響推動創業的持續效果。

表4 樣本眾創空間政策工具使用頻數分布

進一步研究發現，平臺建設、財政資金投入、減少進入障礙、提供公共產品與服務等4種政策工具使用頻次最高，分別占所有政策工具比例為24.84%、13.13%、11.87%、9.34%；稅收優惠、產業政策、健全法規標準、國際化發展、政府采購等5種政策工具使用頻次較低，分別占所有政策工具比例為4.59%、0.95%、0.47%、1.11%、0.16%。這反映出我國眾創空間政策工具使用存在結構性失衡，部分政策工具使用存在空白現象，很多行之有效的政策工具并沒有引起足夠重視。例如，產業政策工具使用不足，容易造成眾創空間創業企業與產業融合不緊密；健全法規標準政策工具運用不足，不利于長效穩定市場秩序；有效支持企業初創階段的金融手段不足，在一定程度上造成初創企業融資困難；國際化發展工具應用較少，不利于國內眾創空間和國外優質創新資源的對接。這些都成為下一步我國眾創空間政策制定的重要內容。

3.3.2 政策作用創業階段分析

通過政策文本編碼分析發現，我國眾創空間政策工具主要集中在價值發現階段，占比達到45.8%，幾乎接近一半，而企業初創和成長創造階段的政策工具使用頻數分別為31.9%、22.1%。這表明，當前我國眾創空間政策主要聚焦在創業價值實現階段，各地方通過眾創空間集聚資源，挖掘更多有價值的技術成果和創意想法，這也符合眾創空間政策的初衷，但從另一個側面也反映出現階段我國眾創空間政策對于創業企業的后續成長方面政策工具應用不足，例如風險投資、技術檢測、專利服務、標準規范等較為缺乏,特別是與創業企業成長相關的產業政策未能很好運用，容易造成眾創空間相關初創企業后續成長動能不足，創業與產業的結合度有待加強。

4 政策實施效果分析

4.1 變量測量與描述統計

本研究對樣本政策文本按照4個類別、分區域進行測量，步驟如下：第一，通過政策文本量化分析歸納出17種具體政策工具；第二，將17種政策工具編碼為4個類別，即自由放任型政策工具、部分參與型政策工具、策略引導型政策工具、政府主導型政策工具，具體如表5所示；第三，將4類政策工具按照省份分別進行了數量統計。

表5 樣本眾創空間政策工具及分類

對于政策作用效果，本研究從眾創空間績效角度進行測量，具體選擇了價值發現、企業初創、成長創造、財務績效4個方面。其中，價值發現通過眾創空間開展的創新創業活動數量反映；企業初創通過眾創空間新注冊企業數量反映；成長創造通過眾創空間的創業團隊和初創企業獲得的投融資總額反映；財務績效通過眾創空間總收入反映。數據使用2018年我國6 959家眾創空間的統計數據，具體的描述性統計和相關分析結果如表6所示。

表6 樣本眾創空間政策變量的描述性統計與相關系數

4.2 數據分析與結果

本文使用SPSS層次回歸模型，對4類政策工具與4類眾創空間績效的關系進行分析，回歸方程如式（1）所示。其中：age和size分別代表孵化器年齡和孵化器規模，作為層次回歸分析中的控制變量；X1、X2、X3、X4分別代表自由放任型、部分參與型、策略引導型、政府主導型的政策工具，作為本研究的自變量；Y代表本研究的因變量，依次從價值發現、企業初創、成長創造、財務績效的角度進行考察。最終得到8個模型，其中模型1、模型3、模型5、模型7為只包含控制變量的基本模型，模型2、模型4、模型6、模型8為加入4類政策工具后的分析模型。

如表7所示，模型2的結果表明部分參與型和政府主導型政策工具與價值發現績效顯著正相關，說明部分參與型和政府主導型政策工具能夠對眾創空間創新創業活動的開展產生積極作用，同時自由放任型和策略引導型政策工具與價值發現績效顯著負相關，說明這類政策工具可能會給眾創空間創新創業活動的開展產生不利影響；模型4的結表明自由放任型政策工具與企業初創績效顯著負相關，說明這類政策工具可能會對眾創空間的新注冊企業數量產生負向影響，與此同時，分析結果并沒有支持部分參與型、策略引導型、政府主導型政策工具與企業初創績效之間存在顯著作用關系；模型6的結果表明自由放任型、部分參與型政策工具與成長創造績效顯著正相關，說明這類政策工具能夠對眾創空間的創業團隊和初創企業吸引投融資產生積極作用，同時策略引導型政策工具與成長創造績效顯著負相關，說明這類政策工具的使用可能會給眾創空間的創業團隊和初創企業吸引投融資產生不利影響，此外分析結果沒有支持政府主導型政策工具與成長創造績效之間存在顯著作用關系；模型8的結果表明部分參與型、政府主導型政策工具與財務績效顯著正相關，說明這類政策工具能夠對眾創空間的財務績效產生積極作用，同時策略引導型政策工具與財務績效顯著負相關，說明這類政策工具的使用可能會對眾創空間的財務績效產生不利影響，此外分析結果沒有支持自由放任型政策工具與財務績效之間存在顯著作用關系。

表7 樣本政策工具與眾創空間績效的變量回歸結果

5 研究結論與建議

5.1 研究結論

本研究通過建立政策的供給-需求分析評估模型，基于政府政策文本的分析數據與我國6 959家眾創空間的統計數據，采用政策文本量化分析和政策效果實證分析方法，研究發現，我國的眾創空間政策在供給方面，政府介入力度較強的政策工具供給偏多，部分有效的政策工具使用不足；自由放任型、部分參與型、策略引導型和政府主導型4類政策工具分別會在價值發現、企業初創、成長創造和財務績效方面發揮不同的作用效果。具體結論如下：

（1）從政策供給角度來看，政策工具缺乏系統性，策略引導型和政府主導型政策工具等政府介入程度較強的政策工具使用最多，占比高達63.1%，其中又以財政資金投入和平臺建設工具使用最為頻繁，而自由放任型和部分參與型政策工具使用不足，這可能會增加財政負擔和抑制市場機制的調節作用；政策工具供給主要集中在價值發現階段，這一階段政策工具使用頻數的占比達到45.8%，幾乎接近一半，企業初創和成長創造階段的政策工具使用不足，容易造成眾創空間內相關初創企業后續成長動能不足。

（2）根據自由放任型政策工具在不同績效方面的權變效果，建議政府結合自身政策目標妥善設計和使用自由放任型政策工具。從本研究的分析結果可以看出，自由放任型政策工具對于眾創空間的成長創造績效可以產生較好的促進作用，但是對于眾創空間的價值發現和企業初創績效卻可能產生抑制作用，因此，政府當希望利用政策工具來推動眾創空間內的創業團隊和初創企業獲得融資時，可以積極采取減少進入障礙、提供稅收優惠、健全法規標準以及促進科技成果轉化等工具手段；但是，若政府的政策目標在于推動眾創空間的創新創業活動開展和新企業注冊，而非促進眾創空間內團隊和企業的投融資，那么此時自由放任型政策工具并不是政府的首選工具。

（3）部分參與型政策工具總體上可以對眾創空間多個方面的績效產生促進效果，建議政府可以積極開發和利用這類政策工具。根據本研究的數據分析結果，部分參與型政策工具除了在促進眾創空間的新企業注冊方面沒法產生顯著促進作用外，對于眾創空間的創新創業活動開展、創業團隊和初創企業獲得投融資以及眾創空間總收入等方面都可以產生顯著的促進作用，所以，部分參與型政策工具對于眾創空間建設和創新創業發展整體上是效果良好的，因此，政府未來可以加強對部分參與型政策工具的使用力度，通過為社會提供創新創業公共產品與服務、加強人才培養和人才引進等手段，推動眾創空間和創業發展。

（4）并沒有發現策略引導型政策工具對于眾創空間績效的顯著促進作用，甚至發現現行的策略引導型政策工具可能會對眾創空間某些方面的績效產生抑制作用，因此建議政府未來慎用策略引導型政策工具，或者對策略引導型政策工具進行變革與創新，以改善策略引導型政策工具的作用效果。本研究的數據分析結果顯示，現行的策略引導型政策工具無法對眾創空間的新企業注冊績效產生作用，同時還會阻礙眾創空間的創新創業活動開展、創業團隊和初創企業的投融資獲取以及眾創空間財務收入增長，即采用財政資金投入、公共眾創平臺建設、產業政策、金融支持和政府采購等手段，非但不能促進眾創空間建設，還可能會抑制眾創空間自身成長，所以政府未來應慎用策略引導型政策工具，或變革現行策略引導型政策工具，或進一步創造新的工具形式，以改善策略引導型政策的作用效果。

（5）政府主導型政策工具整體上可以對眾創空間績效產生較好的作用效果，建議政府可以繼續推進和利用政府主導型政策工具來促進眾創空間發展。本研究的數據分析結果表明，政府主導型政策工具能夠對眾創空間的創新創業活動開展以及財務收入產生積極的促進效果，雖然目前尚未對眾創空間的新企業注冊和投融資獲取產生明顯作用，但是政府主導型政策工具對于眾創空間的整體作用效果是良好的，因此，政府未來可以積極利用組織活動直接推動、輿論動員與氛圍營造、國際化發展、目標規劃、制度改革等手段推動眾創空間的建設和創業創新發展。

（6）當前并沒有較好的政策工具能夠促進眾創空間的新企業注冊，建議政府未來繼續開發新工具或改革現行工具，以促進新企業的成立注冊。本研究的數據分析結果顯示，部分參與型政策工具、策略引導型政策工具和政府主導型政策工具均不能促進眾創空間的新企業注冊，甚至自由放任型政策工具還會阻礙眾創空間的新企業注冊，這也說明政府未來仍需繼續探索和創造新的政策工具，同時改進現行政策工具的不足，推動各類政策工具更好地發揮對于眾創空間建設的作用效果。

5.2 建議

（1）優化眾創空間政策供給體系。眾創空間政策涉及科技政策、稅收政策、人才政策、產業政策等，這些政策之間相互關聯，政府在出臺眾創空間政策時應增強政策的連續性、系統性和實效性，相關部門應加強統籌協調，切實發揮政策工具的效果；在出臺眾創空間政策時要謹慎使用政府介入程度較強的政策工具，適度提高創業價值實現后端政策工具的使用頻次。

（2）建立政策效果跟蹤反饋機制，根據政策實施效果反饋及時調整政策工具使用。在眾創空間政策的制定過程中，應充分考慮眾創空間自身及創業者的政策訴求，同時要及時跟蹤政策實施效果監測，不斷反饋并修改政策工具的運用，防止過度使用某一類政策工具而忽視其他行之有效的政策工具；淘汰無效政策；同時繼續創造和開發新的政策工具，促進稅收、產業、政府采購等配套政策實施；繼續增強部分參與型政策工具與政府主導型政策工具使用力度和實際效果。

（3）完善眾創空間政策實施保障體系。建立眾創空間及創新創業的一整套支持保障體系，形成政策、資金、文化、主體之間的良好互動關系，針對初創企業成長的不同需求給予必要的政策扶持，形成“成果轉化—企業孵化—產業加速”的完整政策支持鏈條，營造良好的創新創業生態環境，共同促進我國的創新創業高質量發展。