科技治理框架下國家科技重大任務形成機制探討

賈曉峰，高 芳

（中國科學技術信息研究所，北京 100038）

國家重大科技任務是面向國家重大戰略需求，以優化科技資源配置為核心，集中優勢力量攻克重大科技問題，引領國家產業競爭力提升，優化社會民生福祉，支撐國家綜合實力提升的重要抓手。重大科技任務目標和方向遴選的科學化、制度化，不僅是國家資源有效利用的重要前提，更是事關一國把握前瞻性方向、構建未來競爭優勢的根本保障。關于如何選擇和確定重大科技任務攻關的方向，雖然既往國內外一些重大科技項目/計劃提供了一些經驗，但由于我國當前所處的發展階段和國際競爭環境發生了深刻變化，加之新一輪科技革命和產業變革的不確定性增加等，都使得當前前瞻研判、精準把握重大科技發展趨勢和前沿方向變得更為復雜，因此，亟需在國家治理體系宏觀框架下，建立適合科技發展新特點、適合國際競爭新環境的重大科技任務的形成決策機制。本研究通過梳理治理理論的發展，對科技治理體系框架進行了總結分析，探索提出國家重大科技任務形成決策機制框架，為國家科技體制改革和重大科技項目管理決策提供理論參考。

1 治理的理論溯源

20世紀90年代，西方政治學、社會學、管理學的發展催生了“公共治理”理念的提出。全球治理 委 員 會（Commission on Global Governance）［1］將公共治理定義為公共和私人機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動并達成動態平衡的持續過程。源于西方公共治理的“治理”理念強調政府與社會多主體、多中心對于公共事務的協調共治，如Stoker［2］認為治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的參與者通過形成自主的網絡為社會和經濟問題尋求解決方案，在該過程中公共部門和私人機構的界限和責任較為模糊；Carver［3］、Lowndes等［4］、Newman［5］提出治理是一個在地方、國家或世界范圍內解決公共問題的機制，涵蓋決策的制定、資源分配、組織或社會方向的確定等方面。我國學者俞可平［6］、張慧君等［7］等提出，國家治理是以政府、市場和社會相協調為手段促進資源有效配置，以實現滿足社會成員多種需求的目的。

總體而言，當前學界對于治理的相關理論研究主要圍繞如下方面進行：（1）治理的理念，包括參與、民主、自由、平等、協商、法治等理念；（2）治理的實現，體現在權力民主化、主體多元化、手段法制化和多樣化、路徑雙向化、過程公開化等；（3）治理的實質，著力擴大社會參與范圍以增強整體治理績效的提升；（4）治理的現代化，通過治理能力與治理體系的建設提高管理效率和經濟效益，其中法制化是治理現代化的核心要素［8］。對于治理理論相關概念，學界提出了初步共識，即認為治理是綜合運用法律、政策、規則、權力等多種工具，由政府、市場和社會多主體共同參與實現統治的過程；治理體系是治理結構和治理機制的總稱，包括治理主體、結構、機制、手段、文化和理念等相關要素；治理能力是維系治理系統良性運作的治理機制形成與實施，包括對系統特點的認知和分析能力、對政策和問題的聚焦能力、政策執行能力、政策調整等能力［9-12］；治理現代化是國家治理體系制度化、科學化、民主化、規范化、程序化和文明化，強調用法治思維和法律、制度治理國家［13-16］。與側重于自上而下計劃的管理理念同源但側重點不同，治理理念強調更多主體的參與和民主決策的過程，側重于以協商為主的多元化、網絡化的合作管理行為和多元主體參與的協同決策機制，更多體現過程的合法性、透明性、責任、法治、回應性和有效性等特征［17-18］。

2 治理理論的國內視角

推動國家治理體系和治理能力現代化是黨的十八大以來我國全面深化改革的總目標，從管理理念向治理理念轉變是十八大以來黨對執政理念的進一步升華［19-21］。與學術界討論的“治理”概念不同，我國語境下的國家治理有其特殊的制度基礎，治理理論的國內視角主要體現在黨的綱領性文件中。

2013年，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，首次提出我國的國家治理體系與治理能力，并將其作為深化改革的總目標。

習近平總書記在黨的十八屆三中全會第二次會議上發表的題為《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話，對于國家治理進行了更加深入的闡述，指出國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家管理制度管理社會各方面事物的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治軍等各個方面［22］。此后總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆三中全會精神專題研討班開班式上指出，我國國家治理體系是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、演化形成的，其目標是實現黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規范化、程序化，提高黨的執政水平和人民群眾依法管理各項事務的能力，并對中國特色的國家治理進行了進一步明確的闡述。

雖然有關治理的理念和學術研究早在20世紀90年代就已引入國內，但自黨的十八屆三中全會之后，國內學術界才開始廣泛研究和探討我國的國家治理的問題。國家治理是世界性問題，盡管各國的價值取向、體制、機制體系存在差異，但源于西方公共治理理論的探討為中國特色治理體系現代化的改革發展提供了理論參考［23］，如馬駿［24］提出我國治理轉型是建立一種正式制度，讓不同的利益主體都能夠表達自己的利益訴求，然后在一個公開、公平的程序中凝聚共識，并將其轉化為政策或決策；邵鵬［25］提出通過建立“強政府-大社會”的治理結構實現我國國家治理現代化發展。當前，國內學界對于國家治理體系的內涵和重點也提出了較多觀點，但結合我國國情和體制特征進行治理體系相關研究仍較少，具有中國特色的社會主義國家治理現代化的理論體系和實現路徑仍在進一步發展中［17］。

總體，我國語境下的國家治理制度有其特殊的制度基礎，加強中國共產黨的領導是國家治理現代化建設的根本前提，中國特色的現代化治理是在中國共產黨的領導下，通過完善、優化的法律和制度體系，實現國家公共事務治理的優效化［26］。

3 科技治理體系的發展

當前科技對于經濟社會和公眾的影響趨復雜化，科技活動也已成為社會公共事務的重要組成部分，由此科技治理體系成為國家治理體系的重要一環。黨的十九大報告提出深化科技體制改革的目標要求，黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》對我國科技管理體制總體框架結構進行了改革，進一步推進科技體制改革，現代化科技治理體系是科技體制改革的重要目標。

當前國內對于科技治理體系研究偏少，學界主要基于既有公共治理理論和框架研究科技體系中的問題，提出科技治理體系也應逐漸形成政府、社會、市場等較為廣泛的主體參與的公共管理模式，逐漸向治理主體多元化、治理依據多樣化、治理方式民主化等特征發展［27］302-304,［28］。科技治理體系現代化體現在，通過制度體系和機制的建立，實現治理能力和治理水平的提升，以充分激活創新主體的活力，共同推動科技的發展［29-30］。另一方面，由于科技創新系統是政府與市場機制協同作用的復雜系統，因此通過建立利益相關者廣泛參與和多部門協調的網絡化治理體系，可有效協同政府、市場、社會等多主體共同參與［29］。

總體，在公共治理理念的理論框架下，科技治理體系與能力現代化主要體現在治理理念和治理手段的現代化以及體系機制的高效化，具體表現在：（1）完善科技治理的法律、法規和制度體系建設，實現科技創新全覆蓋；（2）協調多方主體共同參與科技公共治理，形成以行政主體為主導、多主體共同參與的科技治理體系結構，實現治理主體多元化及對創新系統的全覆蓋；（3）科技決策和治理過程中加強法治化、科學化、公開化和民主化建設，推進各主體間的交流與對話，在科技決策中更多體現各主體訴求［31］。其中，法律與制度體系的形成是推進實現科技治理現代化的重要路徑［32］。

當前，我國科技治理體系的發展總體跟隨國家治理體系發展的步伐推進，但同時我國科技治理體系與能力的現代化建設也面臨著較多挑戰，重點體現在：一是推動科技創新系統中多元化主體的發展及其通過參與治理形成較為優化完善的科技治理體系結構；二是構建完善的法律和制度體系，完善治理規則，實現科技治理的規范化、制度化和高效化；三是構建充滿活力的科技決策與實施機制，使之成為推進科技治理現代化的重要抓手［32］。

4 治理理念融入科技決策

科技決策與執行是治理現代化的重要部分，與國家科技管理體制結構密切相關和高度一致。國家科技管理體制結構是科學技術相關主體機構設置組成并形成的管理結構［33］。經合組織（OECD）提出了集中型、分散型和二元型3類國家科技管理體制結構，學界也對此進行了相關研究討論。集中型體制結構多以自上而下的方式進行科技決策與管理，主要通過設置國家科技管理部門統一管理本國科技活動，從而有利于充分調動、協調各方主體和資源，有助于集中優勢力量開展長期、相對高風險的研究［34］。分散型體制結構的科技活動管理職能分散在政府多部門，科技活動多以自律性、自下而上的方式開展，注重創新生態的形成與營造，科技需求直接來源于各行業領域和相關主體，充分發揮市場機制的資源配置作用從而使得需求導向和應用轉化相對高效。此外，有少數國家的科技管理體制結構介于集中型和分散型間，表現在有更多主體參與科技管理與協調，政策機制較為復雜［35］。集中型科技管理體制結構可通過融入治理理念，以推動科技治理向多主體化、科學化、制度化、高效化等方向發展［27］308-312。我國是集中型科技管理體制結構，在國家治理體系與能力現代化發展的總體目標下，科技政策制定與決策將更多融入治理理念，主要體現在如下方面：

一是科技決策參與主體多元化。治理理念強調科技各利益相關方之間的互動關系，因此治理理念下的科技決策將從政府絕對主導向多主體共同參與模式發展，通過法律和制度設計，推動和保障包括科技立法與監督主體、科技行政主體、科學家共同體、基礎研究主體、技術創新主體（企業與市場主體）、公眾、科技服務主體（社會主體）等在內的政府、市場和社會多元主體參與科技決策［27］304-308,［35-36］。多主體參與科技治理有助于協同科技決策和資源配置，同時利益相關方對其治理角色的風險承擔可為科技活動有效管理提供可靠的環境［35］。

二是科技決策法制化和制度化。治理理念的另外一個重要特征是法制化和制度化，加強科技立法與監督的主體職能，完善科技法律和制度體系，進一步完善和加強科技機構、知識產權、科技活動等法律覆蓋和監督，將科技決策納入法制化、制度化體系。

三是科技決策的協調化和民主化。治理理念政策機制的總體基調傾向于多方主體參與以及向科學公共治理過程的透明化、協調化和民主化方向發展，科技公共治理為各主體間以及主體內部間提供一個交流、溝通和妥協的平臺，而有效處理分歧可實現治理的高效化。

當前我國科技治理現代化的發展處于探索改革階段，基于治理理念的科技決策機制的發展也面臨來自法律和制度不完善、社會基礎支撐不足、決策成本升高、決策效率降低、決策傾向的潛在不可控等多方面的問題和挑戰［37］。

5 國家重大科技任務形成決策機制探討

自20世紀中葉，以美國、歐盟、日本等為代表的世界主要國家和經濟體集中啟動實施了一系列國家重大科技任務，極大程度地推動了本國科學技術、產業經濟和整體競爭力的提升［38］。當前我國科技創新態勢整體發生變化，進入“三跑”（跟跑、領跑、并跑）并存階段，顛覆性前沿科技發展呈無規律化、隨機化趨勢，重要科技需求領域也進一步呈泛化趨勢，國家重大科技任務的形成決策變得尤為復雜，因此，探索將國家重大任務形成納入相對固定的決策機制框架，是保持重大科技任務重要功能定位和持續支撐經濟及國家競爭力提升的重要方面。本研究探討提出基于科技治理視角的國家重大科技任務形成決策機制框架，如圖1所示，主要包括以下4方面內容：

一是科技立法與監督體系的建立。將科技治理與決策活動納入法律規范體系并建立監督體系對其進行依法監督，是保證科技決策規范、穩定、可持續的重要環節［39-42］，依托法律和監督體系，從制度層面和實施層面對重大科技任務的形成決策進行法制化規范，將其納入法制軌道。

圖1 國家重大科技任務形成決策機制框架

二是各主體科技訴求的納入與決策中各主體訴求的體現。科技創新活動中包括廣泛、眾多的利益相關者和參與主體，各方主體關于科技發展的訴求是國家重大科技任務形成的重要素材。迄今世界主要國家實施的數以百計的重大科技項目，雖然其領域的聚焦和項目的形成具有各自時代和本國的特色，但總體符合來源相關主體訴求的特點，如美國的“曼哈頓計劃”“阿波羅計劃”，歐盟的“伽利略計劃”等，主要源于應對國際威脅和競爭；歐盟的“地平線2020”“空中客車計劃”“新興技術（FET）計劃”，日本的“超大規模集成電路”項目，韓國的“高速鐵路計劃”等，符合支撐整體發展戰略與優勢產業特點；美國的“國家微生物組計劃”“精準醫學計劃”雖然源于內部科技咨詢體系，但同時也反映了公眾對于健康科技的訴求［38］。因此，建立產業界、學界、公眾、行政主體在內的廣泛利益主體的科技訴求機制，充分體現各主體在產業技術短板和國際產業競爭方面、在基礎前沿和學科建設方面、在國家戰略和國家安全方面以及在民生改善和環境治理方面的科技訴求，使之成為重大科技任務形成決策框架的重要環節。

三是科技行政主體對于各方訴求的合議以及最高決策主體的民主決策。科技行政與決策主體對國家戰略總體宏觀把握，充分兼顧整體與局部的關系，實現民主基礎上的集中決策，應適時增加科技決策參與主體的多元性和決策過程的民主性；此外應充分發揮科技服務和支撐機構在最高決策環節中的建議和智力支撐作用。

四是決策體系中各環節持續的反饋與協同機制的優化建設。反饋與協同是治理視角中決策機制的重要特點，建立各主體訴求協同、反饋的制度體系與協同系統，以確保各主體形成并清晰表達訴求的同時實現訴求的不斷融合與協同，是實現重大科技任務形成決策的重要環節，因此決策體系的理念制度、配套技術等都應以有利于互動和協同為標準，并通過建立眾多主體間相互規制關系，以監督和保障責任的實現。

6 結論

治理理論的發展與我國實現治理體系與能力現代化的目標要求從總體推動我國科技治理體系的形成與發展，其中科技決策是實現科技治理現代化的重要路徑。本研究提出在科技治理體系框架下構建重大科技任務形成決策機制框架，從立法監督、主體訴求、民主決策、反饋與協同機制層面，將國家重大任務形成納入相對固定的決策框架，以保持國家重大科技任務的重要功能定位的穩定性和持續性，為我國科技體制改革和重大科技項目管理決策提供理論參考。