基于政策量化分析的上海市財政支持科技成果轉化研究

孫 龍，雷良海

（上海理工大學管理學院，上海 200093）

1 研究背景

改革開放40多年來，我國在經濟社會發展方面取得了舉世矚目的巨大成就，人民生活水平顯著提高，但是進入經濟發展新常態之后，伴隨著經濟增速回落到6%～6.5%的中速區間，經濟轉型升級壓力巨大以及外部國際自由貿易環境受到沖擊，我國經濟增長動力迫切需要向科技創新轉換，只有建設創新型國家才能夠實現更加穩定健康、可持續的發展。

科技成果轉化是科技創新的關鍵問題之一。賀德方［1］研究發現科技成果轉化不僅關系到科技是否能真正融入經濟建設主戰場，也關系到不同創新主體創新能力的提高。蔣興華等［2］認為我國當前科技成果轉化效率不高已嚴重制約創新型國家建設，科技型中小企業融資難、高校科研院所成果推廣難、中介市場發展慢等都需要政府財政政策給予引導和幫助。中國科學技術發展戰略研究院課題組［3］研究政府在科技創新中的作用，提出了政府所扮演的科技創新活動的引導者、秩序的監督管理者和市場環境的建設維護者這3種角色，并分析了其重要意義。Bronzini等［4］和 Bayoumi等［5］進一步研究發現政府科技財政投入對包括科技成果轉化在內的科技創新具有顯著正效應。李苗苗等［6］通過研究證明財政政策如政府支出、稅收優惠、引導基金等通過影響研發從而對創新、技術改造和經濟增長產生重要作用。孫瑋瑛［7］和“創新型國家支持科技創新的財政政策”課題組［8］的獨立研究共同說明了雖然在創新型國家建設中企業已經成為了創新的主體，企業的研發投入在國家研發投入中所占比例已超過了政府的科技投入，但是建立創新型國家需要政府穩定的科技投入、采取積極有效的稅收和金融政策等。

上海市作為我國的經濟金融中心，在創新型國家戰略發展中發揮著重要作用。為配合國家戰略發展，2015年上海市政府已明確建設具有全球影響力的科技創新中心的戰略目標。雷良海等［9］研究指出，近年來上海市政府以貫徹國家相關政策為導向，積極利用財政金融等資源進行了圍繞促進科技成果轉化的財政支持政策探索，現已初步形成較為完整且復雜的政策體系。謝明［10］則認為政策的復雜程度對政策工具的結構合理性、實施協同性等都提出了更高的要求。因此，亟需針對當前上海財政支持科技成果轉化的政策工具進行系統地研究，以便掌握政策制定的基本情況，發現政策體系中存在的問題，優化現有政策體系，提高政策工具協同配合，這對于財政支持科技成果轉化的高效運作具有重要的現實意義。

2 樣本來源及遴選

本文以上海市財政支持科技成果轉化的政策為研究對象，政策文本均來源于上海市政府及相關部門網站。通過大范圍搜索涉及“科技創新”“技術轉移”“科技成果轉化”等關鍵詞的文件，同時為提高政策文本的時效性，搜集時間范圍主要集中在2014—2018年，初步搜集得到相關政策文本共135份；進一步研讀并剔除與財政政策、科技成果轉化等關聯性較弱的文件，最后共整理出46份政策文件（以下簡稱“樣本”），包括《關于服務自貿試驗區和科技創新中心建設的若干意見》《上海市促進科技成果轉化條例》《市政府辦公廳關于印發＜上海市促進科技成果轉移轉化行動方案（2017—2020）＞的通知》《上海市鼓勵引進技術的吸收與創新規定》等。

3 分析框架

為了深入剖析當前上海市財政支持科技成果轉化的政策體系，并以此發現現有政策結構存在的問題，本文將從以下兩個維度進行政策文本分析。

3.1 X維度：基于技術市場主體的政策工具維度

技術市場的發展是多方作用的結果，其發展壯大離不開作為科技成果交易供需雙方企業和高校科研院所的協同匹配，以及技術交易系統中促進供需雙方有效對接的中介機構的協調配合，此外相關政策的制定也有明顯的主體針對性，因此，本文按照謝富紀等［11］對技術市場主體的劃分標準，將政策工具的X維度分為：企業、高校和科研院所（以下簡稱“高研”）、中介。

（1）作為技術市場需求主體的企業，承擔著科技創新成果推廣應用的重要責任，是科技成果轉化為現實生產力的重要實踐者，而企業的發展水平決定著其對科技成果的有效需求能力以及需求層次結構，這一需求因素又直接作用影響著科技成果的產出和運用。

（2）作為技術市場供給主體的高校和科研院所，是科技創新成果研發的主要承擔者，是科技成果轉化的源泉和基礎，其科技成果的數量和質量直接決定著技術交易市場的發展水平，而其科技成果供給結構既影響著技術市場發展方向，也影響著技術供需雙方的匹配程度。

（3）科技中介是技術交易供給方和需求方之間的紐帶和橋梁，為供需雙方提供技術交易的各項信息和服務，是進行科技成果交流、交易、傳遞和擴散的媒介，科技中介機構發展的完善程度直接影響技術交易市場的運行效率：技術交易信息的及時收集和發布，能夠有效促進技術供給和需求方的信息獲取，提高匹配效率，降低信息不對稱；全面完善的知識產權登記平臺和交易平臺的搭建，能夠讓更多的科技成果迅速進入應用準備階段，也讓更多企業可以及時獲取技術前沿發展進程，緊跟技術潮流，不斷改革創新，提高企業活力。

3.2 Y維度：基于公共財政理論的政策工具維度

汪濤等［12］認為政策工具是組成政策的基本元素，是由政府掌握的、可運用的、達成政策意圖的手段和措施。本文基于公共財政理論，將上海市財政支持科技成果轉化的政策歸納為兩級分類：一級分類為財政政策類型，分為財政支出政策，即政府利用財政資金向有關部門和方面進行支付的政策。財政收入政策，即政府通過增稅或減稅及稅種選擇的調節政策；財政金融政策，即政府財政通過引導金融部門實施扶持等的政策；財政鼓勵政策，即政府財政以權力下放或審批減免等為主鼓勵市場主體積極行動的政策。二級分類為財政政策工具類型，即將各一級分類細化出具體實施措施，共包括18種政策工具，如表1所示。最后，依據兩級分類，本文將樣本條款進一步歸納，總結出政策條款具體內容的關鍵詞作為本文研究的關鍵信息。

表1 基于公共財政理論的樣本政策工具及關鍵詞

3.3 二維分析框架的構建

通過上述二維理論分析，以及對樣本政策文件的詳細解讀與歸納，本文構建了基于政策工具的財政支持科技成果轉化的政策分析框架，包括4類18項政策工具（如圖1）：項目資助；資質認定；成果獎勵；政府購買；資源共享；減免退稅；加計扣除；遞延納稅；加速折舊；融資扶持；風險補助；基金引導；金融服務；獎勵報酬；人員流動；人才培養；優化評價；平臺建立。

圖1 上海市財政支持科技成果轉化的政策工具二維分析框架

4 政策文本編碼

根據本文構建的政策工具二維分析框架，以表1中樣本的關鍵詞為分析單元，本文按照黃萃等［13］的“文本序列編碼—政策工具分類”方法進行文本量化分析。首先將樣本按照時間順序排列進行一級編號，在詳讀樣本文件后，針對其中符合條件的文本內容進行二級編碼，經歸納后形成如表2所示的分析單元編碼表。

表2 樣本的內容分析單元編碼示例

5 政策工具使用頻數統計分布及分析

在圖1和表2的基礎上，本文對樣本政策工具進行了頻數統計，以更直觀地反映上海市運用財政支出、財政收入、財政金融以及財政鼓勵4類政策針對企業、高研、中介三大市場主體開展科技成果轉化活動的扶持。如圖2所示，上海市初步形成了一個結構較為完整的財政支持政策體系，這為提高上海市科技成果轉化效率、鼓勵技術市場成果轉移轉化等營造了有利的政策環境。

圖2 樣本政策工具的二維分布

5.1 市場主體的維度分析

如表3所示，可以明顯看出上海市更多地將財政政策資源配置傾向于企業，頻數高達50.78%，企業作為科技成果轉化的最重要主體，得到了更多利好政策支持；而高研作為科技成果的供給方，其獲得的政策扶持頻數也有34.20%，較為合理；但對技術中介的政策扶持頻數僅有15.02%，且僅用了5種具體的政策工具，在扶持方式上存在大量的政策空白，說明上海市政府對發揮著銜接供方和需方的“潤滑劑”作用的中介的重視程度尚待加強。要想提高科技成果轉化效率、培養和完善技術市場的發展，提高服務于整個技術市場的中介機構的水平和能力也是極為重要的。

表3 基于技術市場主體的樣本政策工具分配統計

5.2 公共財政理論下的維度分析

如表4所示，樣本中財政鼓勵類政策工具的頻數高達40%，其中平臺建立和人才培養占了很大比重，說明當前上海市財政對科技成果轉化的扶持政策以鼓勵引導為主，尤其重視人才科技創新能力的培養和提升，并致力于建設能夠激發人才創新能力的優質平臺，如產學研合作、創新聯盟等，以從源頭激發市場自身的創新活力；其次是財政金融類政策工具占比為24.44%，為科技成果轉化提供金融服務，引導更多的資金流入市場，盤活資本市場；再次是財政支出類政策工具占比為21.67%，略低于財政金融政策工具占比，進一步分析，其中項目資助占整個財政支出類政策的比重高達43%，說明當前上海市政府的財政直接投入仍以項目支持方式為主，政府購買等其他政策工具的支持力度并不顯著；最后財政收入政策工具占比為13.89%，即在科技成果轉化過程中各交易主體在理論上享受到的稅收優惠政策相較于其他政策工具的頻率較低，但由于稅收政策在實際操作中更加明確和細致，因此在具體政策制定中并不需要過多設計。

表4 基于公共財政理論的樣本政策工具分配統計

6 結論與建議

本文得到的研究結論如下：

第一，政策類型維度下的結構失衡。上海市財政支持科技成果轉化的政策工具以財政鼓勵政策為主（占40%），而財政收入政策這種能給企業帶來真實減負感、降低成本的政策占比較低（占13.89%），這說明上海市在促進科技成果轉化過程中更加傾向直接的財政投入方式（財政支出政策占比為21.67%），而對于需要精準扶持、鼓勵科技成果應用取得實效的稅收手段運用較少，沒有形成完備的稅收政策實施方案。這樣的政策傾向將直接加重政府的財政負擔，還會造成科技成果轉化停留于技術交易、科技成果中試階段，無法真正向科技成果產業化發展；而稅收政策作用于企業營收，通過調節企業稅后可支配收入，鼓勵企業為取得更高收益而積極采用新技術、提高工藝水平，實現新產品產業化，這樣才能打通科技成果轉化的路徑，最終實現企業利潤和社會效益提升。

第二，政策支持科技成果轉化市場主體維度的結構失衡。上海市財政支持科技成果轉化的政策工具運用更多向企業傾斜（占50.78%），這是正確且積極的，科技成果轉化的市場主體是企業，培養一個對科技成果需求旺盛的市場主體不僅能促進科技成果供給的大量產生，也能提高科技成果產出的質量，更好地為企業技術革新服務；但是針對科技中介扶持培育的政策嚴重缺失（占15.02%），如人才培養、項目資助、稅收優惠等此類利好政策均未有涉及，科技成果轉化若缺乏高端技術服務中介、缺乏優秀的技術服務人員，將無法開展為企業的戰略技術方向咨詢和關鍵技術需求挖掘等提供服務，不利于提高技術市場的有效需求，從而相應的技術成果對接、技術合作等難以開展。技術服務體系是由一系列環節和多主體構成的有機體系，需要將其作為系統工程打造，因此為鼓勵高端技術服務中介機構設立，特別是在科技中介機構的設立運營初期，政府需要更多地通過財政支出等方式進行扶持和培育。

第三，盡管上海市財政對科技成果轉化的政策扶持考慮到了人才、資金、環境等必備要素，但政策工具在實施應用過程中仍然存在不足，如通過深入研究政策內容可以發現，對支持小微企業應用高新技術成果采用的項目資助、資質認定和成果獎勵政策等方面缺乏差異化，小微科技型企業在科技成果轉移轉化方面的投入亟需政府財政事前扶持，但目前上海市級和區級政府出臺的項目資助、成果獎勵和資質認定方面的扶持政策都對企業規模或科技成果轉移轉化投入金額等有明確指標限制，導致一些規模尚未成型的小微企業由于無法達標，盡管擁有很好的科技成果需要轉化扶持也很難申請到相應的扶持資金，這種“一視同仁”的政策缺乏差異化設計，很難幫助到處于初創階段、企業規模較小的科技型企業；又如政府在鼓勵科研人員崗位流動方面的引導政策缺乏可操作性，政策支持高校和科研院所對科研人員采取股權激勵、人員流動和優化評價等措施促進職務科技成果轉化，但是多以目標導向為主，缺乏實際操作細則，高校和科研院所對科研人員在校外兼職等涉及人事的制度安排很難實施；再如財政對于技術市場功能建設支持不夠，技術市場的建立不能僅以搭建技術買賣平臺為發展方向，要通過對技術市場核心功能的理論研究來豐富技術市場內涵，為技術市場的相關試驗提供理論依據和發展方向，如在對科技成果的確權研究、技術成果的定價研究、技術市場做市商制度設計研究等諸多方面需要大量理論研究找尋科學方法才能開展市場試驗和推廣，且這些研究工作需要政府財政引導和支持。

基于以上研究結論，本文提出政策建議如下：

第一，研究建立科學的財政收入政策體系促進科技成果轉化。適當提高財政收入政策工具的使用頻率；財政鼓勵政策工具理論效果的充分發揮同樣也需要其他政策工具的相互配合、相輔相成，不應過分強調間接引導而忽視直接投入。

第二，運用財政與金融結合的方式加強對高端技術服務中介機構的扶持培育。要創造更多類似科技創新券等的財政金融政策工具來支持技術服務機構與技術供需主體有效對接，幫助企業挖掘技術需求，合理扶持和規范技術服務市場發展；同時要完善對高端服務中介機構的項目資助方式，充分發揮事前資助對企業設立及其前期運營的重要支持引導作用，以及事后資助對企業開展相關技術服務業務的激勵擴張作用。

第三，在財政支持科技成果轉化的政策工具實施上應該具有針對性和差異化設計，細化政策工具實施辦法，使之具有實操性。應充分考慮小微型科技企業的規模和發展階段，制定具有針對性的財政支出政策，比如對小微型企業應當更加注重科技成果的創新性考察，而不僅是對企業規模等方面的標準設定；對初創型企業開展科技成果轉化應當更多給予以前端資助為主的財政扶持，對于發展較為成熟的企業則可以多以后端資助為主；財政鼓勵政策中僅以目標導向的方式鼓勵高校采取科研人員崗位流動的做法不具有實操性，要結合高校人事制度創新高校人才流動新機制，探索使用項目聘用制等方式鼓勵人員流動，并設立一定比例的創新崗位支持校企間人員交流。