確立建筑幕墻公眾責任保險法律制度之必要性研究

陳 婷 華東政法大學

近年來，隨著我國經濟的迅速發展，建筑行業日益繁榮，建筑幕墻行業也隨之興起。雖然我國建筑幕墻行業起步較晚，但發展卻相當迅速，因其本身具有較強的裝飾性、施工便捷、抗震性好等一系列優點，經過近30年的發展，建筑幕墻已經成為我國機場、車站、寫字樓、星級酒店及城市商業綜合體等建筑物外立面裝飾的首選。中國建筑金屬結構協會的統計數據表明，我國建筑幕墻的年產量從2001年的1600萬平方米增至2014年的12400萬平方米，年平均復合增長率達18.34%，已成為世界建筑幕墻第一生產大國，也是使用建筑幕墻最多的國家（中國建筑金屬結構協會年鑒編輯部，2014）。

但是隨著時間的推移，建筑幕墻的弊端也逐漸暴露，由于幕墻各相關主體缺乏幕墻使用階段的檢測和維護意識，建筑幕墻的后期維護、補強及加固工作處于嚴重滯后的狀態，加之幕墻本身的保質期屆滿，出現超期服役等情況，導致近年來安全事故頻繁發生。根據《中國消防安全年報》公布的數據統計，從2006年到2018年的13年里，全國發生的建筑幕墻安全事故高達2.9萬多起，造成傷亡人數達到0.8萬，經濟損失高達1.3億元（譚明權，2019年武漢科技大學碩士論文），建筑幕墻引發的安全事故呈持續不斷增長態勢。

接連發生的玻璃幕墻墜落、自爆等事故給社會經濟的發展和公眾安全帶來了巨大的影響，引起了政府的高度重視。2019年，上海市政府工作報告中，把持續開展空中墜物、廣告招牌等安全隱患排查整治列入市政府主要任務，提出了要防治新“城市病”，確保百姓“頭頂上的安全”的具體要求。

由于這些年來建筑幕墻安全事故多發，與此對應的賠償金額也呈直線上升態勢。對此，場所管理者開始著眼于通過保險轉移賠償風險。建筑幕墻公眾責任險具有高保障、低保費的特性，可以有效減輕幕墻安全事故帶來的經濟壓力，緩解公眾內心的不安感，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。于是建筑幕墻公眾責任保險逐步走入大眾視野而備受青睞。以下，先就建筑幕墻優勢與存在的風險進行分析。接著，就建筑幕墻公眾責任險的職能、推行制定建筑幕墻公眾責任險的必要性以及建立建筑幕墻公眾責任險具體建議，漸次展開論述。最后，對建筑幕墻公眾責任保險法律制度的完善提出建議。

一、建筑幕墻優勢與存在的風險

（一）建筑幕墻的優點

幕墻具有許多其他建筑飾面材料無法取代的優良性能。首先，玻璃幕墻最大的優點就是美觀，具有較強的裝飾性。外觀輕巧明亮、新穎前衛，可以形成大面積的整體外圍平面或曲面甚至任意幾何造型，最大程度地實現設計師的創意。與傳統外墻相比增加了室內采光面積，集采光、觀景、圍擋于一體，提升了室內空間的品質。

其次，由于幕墻本身自重輕，能夠大大減輕建筑自身重量，安裝便捷工期短，從而節省投資，降低造價。同時，幕墻具有耐久、易清洗易維護的優點。與傳統墻體中的固定窗相比，幕墻的抗震性更好，且幕墻平均保質期為25年，表面清洗過后即光潔如初。因此，幕墻得到了廣大設計師與業主的青睞，被廣泛應用于如機場、博物館等城市公共空間與包括寫字樓、星級酒店、大型綜合商場等城市商業空間中。

（二）建筑幕墻的風險

建筑幕墻憑借其自身優越性在我國得到迅速發展，但同時，隨著科技的高速發展和時間的推移，建筑幕墻的弊病逐漸暴露。與飛速發展的建設相比，既有建筑幕墻的后期維護、補強及加固工作已經處于嚴重滯后的狀態。由于幕墻使用主體如物業公司、施工單位等缺乏幕墻使用階段的檢測和維護意識，政府也未對其設定嚴格標準和維保要求，加之早期因幕墻材料的生產和安裝技術相對落后，有些早期的幕墻材料已經接近甚至超過了使用壽命，特別是早期建成的那些玻璃幕墻都存在不同程度的安全風險，導致安全事故不斷發生，玻璃自爆、脫落、破碎等事故頻頻見諸報端。

例如，深圳的一個辦公樓，自2004年以來以每年40塊的速度發生玻璃爆炸，2019年上半年就爆了20塊。又如，2011年5月18日12時50分，陸家嘴時代金融中心大廈外墻玻璃突然墜落，樓下停車場內50多輛車遭遇“玻璃雨”襲擊，損失慘重。無獨有偶，當天上海市還發生了另兩起玻璃幕墻脫落事件。當天13時許，延安西路昭化東路口一幢高層居民樓的12樓發生玻璃砸落，發出巨大的碎響聲，人行道上散滿了密密麻麻的玻璃碴。此外，17時許，陜西北路近延安中路處的科恩國際中心大樓也發生了外墻玻璃墜落，兩輛途經的機動車被砸中，車身部分漆面受損。上海市一天之內竟然發生3起高樓玻璃幕墻墜落事件，使得民眾談“幕”色變（賈玉彥，2015；阮小林，2015）。玻璃幕墻存在的安全隱患就如同一顆顆“定時炸彈”，散布于城市的各大街道、各個角落，引起了社會廣泛關注的同時也使公眾內心產生恐懼感。

建筑幕墻的風險多種多樣，危險性最強的當屬“高空墜物”類風險，該類風險主要有兩種形式。

1.幕墻面板破損

幕墻面板破損，尤其是玻璃幕墻爆裂的事故發生頻率在玻璃幕墻安全事故中高居榜首，不但對建筑周邊人員安全造成威脅，對建筑的使用也有極大的影響。玻璃幕墻的玻璃面板自爆主要起因是其生產工藝，當外界溫度發生變化時，由于玻璃幕墻單塊玻璃受熱不均勻，玻璃面板各處變形程度不同，導致玻璃突然爆裂。玻璃幕墻發生熱應力自爆前并無明顯特征，屬于瞬間發生類型，破碎的玻璃碎片墜落后會造成“玻璃雨”等災害。由于人員無防備心理和必要的應對時間，所以極容易造成人身財產損失。玻璃幕墻的自爆問題也是玻璃安全預防領域的一大難點。

2.幕墻面板掉落

建筑幕墻的面板脫落主要原因有施工質量和支撐結構老化等，如幕墻結構中的連接件和結構膠等輔料老化失效導致面板脫落；金屬支撐結構因變形、腐蝕、高溫等因素的作用支撐能力減弱，最終無法承載幕墻重量而失效。

幕墻面板從高空掉落猶如“頭頂炸彈”，會造成嚴重威脅。尤其是建筑幕墻廣泛應用于超高層建筑中，由于幕墻面板從高處落下，自身的重量和高度會使幕墻面板在落地瞬間炸裂破碎，造成更大的傷害范圍，容易造成無法挽回的損失。據調查統計，幕墻面板脫落事件大部分發生在上世紀末和本世紀初建造的建筑中，其中，較之其他類型的玻璃幕墻，隱框式玻璃幕墻發生事故的次數更多。

另外，幕墻還有以下明顯的缺點。例如：①防火力弱，耐火極限低，發生火災時火勢蔓延較快；②易滲水，從而引發金屬結構件生銹腐蝕等其他安全問題；③光污染嚴重，不利于貫徹國家綠色協調可持續發展的理念等。

如果上述總結的建筑幕墻的安全隱患發生，即會造成比較嚴重的后果，必須引起各方的重視，找出解決之道。

二、建筑幕墻公眾責任險的職能

（一）低保費高保障凸顯該險種特點

建筑幕墻責任險既能體現保險補償風險損失的功能，又能體現保險參與社會管理、提供社會服務的功能。它可以使相關物業企業以較小的、確定的財務成本來規避較大的、不確定的風險損失。

與其他公眾責任險一樣，建筑幕墻險完全可以通過第三方評估檢測、及時補償和費率浮動這三個要素來實現社會管理功能。保險公司可以聘請專業的建筑幕墻評估機構來確定費率，并時刻進行檢測，敦促企業整改。保險公司出于自身利益考慮，監督的力度會大大強于以往的各方監管力度。而在理賠中，一旦出險，保險公司不管物業是否有責任，先行對受害方進行賠付，減少了受害方的損失，也避免了不必要的社會不安定因素。

另外，上年的理賠情況可能成為決定第二年保費高低的關鍵因素。除了第一年可以按標準費率執行外，建筑幕墻險保費將根據企業歷年的事故數據和理賠記錄浮動。浮動費率機制將企業安全責任意識轉化成實實在在的利益，能充分提高物業企業積極性。

（二）緩解資金緊缺問題，緩解政府壓力

物業管理公司在幕墻使用過程中，若出現風險隱患、發生安全事故，或在需要啟動預警機制進行檢修時，通常會因為維保的資金不足、來源不明或使用不規范而遇到困難。并且，一旦發生玻璃幕墻引起的安全事故，往往會造成重大人身、財產安全的損失。不少受害者往往會寄希望于從政府那里等到救助，若政府對受害者進行救助，這種政府“兜底”的行為將對政府財政預算造成不小的壓力。如果推行投保建筑幕墻公眾責任險，那么由幕墻事故所導致的賠償責任的風險將從幕墻管理者轉移到保險公司。此時保險公司將發揮社會管理功能，提取維保資金，負擔起向受害者進行賠償的義務，從而使政府得以擺脫潛在賠償人或義務賠償人的身份，減輕政府的財政負擔。通過公眾責任險的介入，可以更好解決因建筑幕墻墜落導致的經濟賠償以及維保時資金不足的問題。

（三）促進社會和諧穩定

近幾年幕墻安全事故的頻發引起了社會廣泛關注，幕墻的安全隱患如同定時炸彈，給公眾帶來巨大的恐懼感，對既有建筑安全使用和社會成員人身財產安全提出挑戰。而建筑幕墻公眾責任險的推行可以未雨綢繆，及時采取風險應對措施，給公眾服下一顆定心丸，為維護良好的社會關系創造了有利條件。同時，由保險公司進行及時賠付，有利于緩解公眾得不到救助的不滿情緒，減少糾紛，促進社會和諧穩定的發展。

（四）促進我國建筑幕墻行業穩定發展

保險公司的介入是從建筑幕墻的設計、材料、安裝、維保、改進、時控六個方面，全方位全過程地介入。保險公司具有風險管理的專業知識、大量的風險損失資料，為建筑幕墻的風險管理提供了有力的數據支持。同時，保險公司大力宣傳培養投保人的風險防范意識；幫助投保人識別和控制風險，指導其加強風險管理；進行安全檢查，督促投保人及時采取措施消除隱患；提取維保資金，資助維保設施的添置和災害防治的研究，以此幫助幕墻工程業主或幕墻維保企業對既有建筑幕墻整體安全狀況進行針對性的評估和應對，有效防范和減少幕墻安全事故的發生，有利于建筑幕墻行業發展的有序推進。

三、推行制定建筑幕墻公眾責任險的必要性

（一）政策要求

國家建設部于1997年7月8日公布的《加強建筑幕墻工程管理的暫行規定》，其中第20條規定：建設項目法人對已交付使用的玻璃幕墻的安全使用和維護負有主要責任；按國家現行標準的規定，定期進行保養，至少每五年進行一次質量安全性檢測。

2006年12月5日，建設部下發了《關于印發〈既有建筑幕墻安全維護管理辦法〉的通知》，明確規定：“既有建筑幕墻的安全維護，實行業主負責制；玻璃幕墻的業主原則上需要每10年對幕墻進行一次安全性鑒定；建立相關維護、檢修及安全性鑒定檔案并保證用于日常維護、檢修、安全性鑒定與大修的費用。”

面對不斷加劇的建筑幕墻安全事故和與日俱增的潛在風險及其帶來的巨大損失，各地政府也相繼出臺相關文件試圖緩解建筑幕墻帶來的不利影響。

以上海市為例，接連發生的玻璃幕墻墜落事故引起上海市政府的高度關注，2012年上海市發布《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》，其中第18條第2款規定：“本市鼓勵業主投保建筑玻璃幕墻使用的相關責任保險。”2016年，上海市又發布了《上海市住房和城鄉建設管理委員會關于本市開展新增玻璃幕墻專項應急維修資金收繳工作的通知》，對2016年10月1日后的新增建筑玻璃幕墻收繳應急維修資金，用于新增建筑玻璃幕墻的應急處置，并規定：“業主投保建筑玻璃幕墻相關責任保險的，可免除繳納專項應急維修資金。”2019年，上海市政府工作報告中，把持續開展空中墜物、廣告招牌等安全隱患排查整治列入市政府主要任務，要防治新“城市病”，確保百姓“頭頂上的安全”。這既是為了順應政策要求，更是為了緩解建筑幕墻嚴峻的安全問題，制定建筑幕墻公眾責任險已勢在必行。

其實在《文》中能體現道家思想的地方并不僅僅上面兩個表格中所列舉的那些表層內容那么簡單，只是上面表格列舉的內容更為明顯和深層化。《文》中每一處的引用(化用)，包括對名字、典籍和名詞的引用(化用)都有深刻的用意，都能略見一斑《文》中的觀點立場和價值標準。下面本文將分類進行簡略分析：

（二）現有保險不能滿足實際需要

公眾責任險，又稱普通責任保險或綜合責任保險，它以被保險人的公眾責任為承保對象，是責任保險中獨立的、適用范圍最為廣泛的保險類別。各種公共設施場所、辦公樓、展覽館、賓館以及工程建設工地等，均存在著公眾責任事故風險。一般來說，這些場所的所有者、經營管理者等均會投保公眾責任保險，一旦發生對第三者的傷害事故，則由保險公司進行賠付，以達到轉移和化解風險的目的，從而緩解社會矛盾。

據保險業內人士透露，事實上，上海市推行過一種建筑幕墻保險，這種保險由物業所有人投保，一旦發生人身財產事故，那么在法律責任明確的情況下，保險公司將依法給予第三人賠償。但是，在實際操作中，依法厘清責任是保險賠付的重難點之一，周期也相對較長。現有的保險產品從事故發生到賠付要走一段漫長的法律程序，而對于突發公共事件，最需要的就是先行賠付，此險種的短處立顯。一旦物業能夠證明建筑幕墻破裂不是管理不善造成的，那么受害方就難以得到賠償。這將對公共管理帶來極大的挑戰，可見該保險尚無法滿足當下實際需求（東方網，http://insurance.jrj.com.cn/2011/08/04074910631027.shtml.2020年5月5日訪問）。

四、建立建筑幕墻公眾責任險的具體建議

建筑幕墻公眾責任保險是指以公共場所等發生幕墻安全事故涉及的公共權益為保險標的的一種保險。投保后，保險公司通過風險管理，整體降低標的幕墻安全事故的發生率。幕墻安全事故發生后，保險公司將在責任范圍內作為賠償資金的提供者向受害人提供賠償。由于建筑幕墻的安全風險在逐年上升，近年來因幕墻安全事故產生的賠償金額持續、急劇上升，但公眾的保險意識相對依舊薄弱，推行建筑幕墻公眾責任險還需各方協同發展，共同推進。具體建議如下：

（一）健全應急機制，完善應急保障

上海市政府早在2006年就依據相關法律、法規、規章以及《國家突發公共事件總體應急預案》，結合上海市當地的實際情況發布了《上海市突發公共事件總體應急預案》（下文簡稱《應急預案》）和《上海市突發事件應急預案管理實施辦法》，以提高政府應對突發公共事件的能力，保障公眾的生命財產安全，維護社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

《應急預案》將整合上海各個部門的監測信息資源，建立全時段、全覆蓋的突發公共事件預測預警系統，并對可能發生和可以預警的突發公共事件，分為特別嚴重、嚴重、較重和一般四個級別進行預警，依次使用紅色、橙色、黃色和藍色表示。現階段，應將建筑幕墻應急處置納入政府應急處置工作中。首先，建立應急預案，切實做好信息發布工作，及時獲取、準確分析，及時建立幕墻安全的預警和決策分析機制；同時加強應急演練，建立應急設備機制，建立起一支專業的建筑幕墻應急處置隊伍，定期展開專項訓練，完善應急機制，真正做到未雨綢繆，防患于未然。

（二）明確業主職責，倡導自我管理

人為破壞是建筑幕墻安全事故發生的重要原因之一。人為破壞因素主要是指物業管理的忽視與公眾的不良行為，如設置霓虹燈、廣告牌，擅自改裝建筑幕墻，物業管理對前述現象的不作為等。另外開啟窗、窗撐執手等在日常使用中因為受力破壞而造成玻璃破碎的情況也時有發生。建筑幕墻作為建筑物的附屬外圍結構，人們通常很少關注其安全狀況，人為改造、懸掛廣告牌等情況頻頻發生，導致建筑幕墻出現一系列的安全隱患。因此，物業服務企業在建筑幕墻的日常使用養護中要發揮關鍵作用。物業公司平時需提高警惕，加強管理，發現安全隱患后應當能夠及時提醒業主，敦促業主采取措施消除隱患；如若發現安全隱患，應按照制定的管理規約采取應急措施，通知施工單位立即進行維修加固。另一方面，業主自己也要提高防范意識，明確自身責任，自覺維護公共幕墻安全。

（三）運用“物聯網”進行風險智能管控

利用“物聯網”構建一個“物聯網+大數據+人工智能”的監控模式，建立實時、準確的智能監管模式。

目前來看，既有建筑幕墻的日常維護保養是防止突發安全事故和保障幕墻正常使用的重要手段，維保不到位是建筑幕墻發生安全事故的主要原因之一。以往維保人員進行保養需要編寫維保計劃，填寫紙質的維保記錄。但在信息化、數字化、智能化高速發展的今天，可以構建一種具有預警功能的建筑幕墻智能管控云平臺。

另外，保險公司和公眾也可以通過該網上平臺查看特定建筑其幕墻的安全情況，有利于保險公司為承保進行評估。有了該技術支撐，政府監管機構也可以及時獲知幕墻安全事故，組織協調相關機構或單位及時處置，促進地方經濟更好更快的發展。

（四）加大宣傳力度，提高保險意識

政府部門可以與保險公司合作，共同開展社會公益宣傳，廣泛進行建筑幕墻公眾責任保險的宣傳。一方面介紹建筑幕墻的優點與風險，提高社會公眾的風險意識；另一方面宣傳保險的功能與作用，增強社會公眾的保險意識，促進建筑幕墻公眾責任保險在內的幕墻安全類保險產品的推廣。通過宣傳為保險事業的發展創造良好的社會認知環境，有力地保證建筑幕墻公眾責任險的推行。

五、建筑幕墻公眾責任保險法律制度的完善

（一）推行試點工作，完善法律法規

目前，我國法律法規中與責任保險相關的條款相對較少。例如，我國《保險法》第六十五條規定：“保險人對責任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金（第一款）。責任保險的被保險人給第三者造成損害，被保險人對第三者應負的賠償責任確定的，根據被保險人的請求，保險人應當直接向該第三者賠償保險金。被保險人怠于請求的，第三者有權就其應獲賠償部分直接向保險人請求賠償保險金（第二款）。責任保險的被保險人給第三者造成損害，被保險人未向該第三者賠償的，保險人不得向被保險人賠償保險金（第三款）。責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險（第四款）。”

該條僅對責任保險及其賠償方式進行了規定，并沒有詳細、具體的規定，更沒有對公眾責任保險作出相關規定。此外，在一些與保險業相關的法律法規中，與該險種相關的條款也極少。

同時，我國的責任保險在財產保險中所占比例較小。長期以來，由于缺乏相應的法律制度基礎，公眾責任險并未引起政府部門、保險公司和社會公眾等方面的足夠重視，使得公眾責任險的發展沒有相應的制度環境作為保障。以火災公眾責任險為例，消防業與保險業鼓勵強制推行火災公眾責任險已經有數個年頭，但從這幾年的保險實踐來看，火災公眾責任保險的推廣效果不是很理想。按照《消防法》的要求，投保火災公眾責任險是單位的自愿行為，國家只是“鼓勵、引導”，法律并不強制（孫洋，2016）。由此可見，在當前我國公眾法律意識和保險意識并不健全的今天，單純依靠市場力量來推進火災、建筑幕墻安全等公眾責任保險的高覆蓋率遠遠不夠，嚴重制約了公眾責任保險的發展。因此，完善法律法規制度，填補立法空白顯得尤為重要。

筆者認為，可以優先在上海等幾個城市進行強制保險試點工作，各個地區依據當地經濟發展水平完善公眾責任保險相關的地方性法律法規，強制推行建筑幕墻公眾責任保險，為建筑幕墻公眾責任險的發展提供更好的制度基礎。各地成功的經驗做法將為之后在國家層面細化相關的法律法規，逐步出臺行業性責任保險法律法規，構建起一個相對完整完善的關于公眾責任保險的法律法規體系提供了很好的范例。

（二）優化對建筑幕墻公眾責任保險的法律監管

1.“事前事中事后”全過程監管并重

各級政府需從事前、事中、事后三方面加強對本區域內既有建筑幕墻安全隱患的排查和監管。第一，“事前”保證新幕墻質量。從源頭上控制建筑幕墻的數量與質量，按照已有的建筑幕墻管理辦法加強規劃與審批工作，嚴格禁止不符合安全標準的技術與工藝進入建筑幕墻領域。第二，“事中”更注重過程監督。對于在建的幕墻工程，加強從事幕墻設計、施工和維修單位的資質審查，按照相應的法律法規強化質量安全監督力度、加大責任追究力度。第三，“事后”全面、細致統計。對既有幕墻建筑做到不斷完善其從規劃、設計、施工再到維修保養全過程的信息并歸檔記錄，必要時可以向社會公示。

2.善用公眾責任險保險機制

幕墻建筑定期維護保養的費用高昂，物業公司往往難以承擔。因此，可以引入建筑幕墻公眾責任險，利用其低保費高保障的特點協同保障建筑幕墻的維護管理，發揮其事前預防風險、事中控制風險、事后服務理賠的全方面功能作用。通過政府、物業、保險等多方主體多元共治，形成多層次監督體系，建立健全幕墻大樓安全有效的管理體制，以保障公共安全。

六、結語

隨著時代的進步和科技的發展，建筑幕墻的大量運用帶來了城市面貌的變化和革新的同時，也帶來了多種問題。不可否認，建筑幕墻的形象極具優美感和新穎感，體現了當代高超的建筑技術和先進的審美，是建筑表面不可替代的優選產品。但其同時也存在著不可忽略的安全問題，給社會安全帶來了嚴峻的考驗。

本文通過對現有建筑幕墻已發生的各種安全事故進行歸納總結，得出建筑幕墻的風險表現形式主要為高空墜物。通過厘清現存風險、政策要求和闡述現有保險不能滿足當前實際需要的情況，以及建筑幕墻公眾責任險的公共職能，來論述推行建筑幕墻公眾責任險的必要性，在此基礎上，就確立建筑幕墻公眾責任險制度提出四點具體建議。最后，對于建筑幕墻公眾責任險法律制度的完善建言獻策，使得該優良制度能夠在防范事故發生、解決經濟賠償糾紛、緩解社會矛盾、實現社會效益等各個方面充分發揮其應有的作用。