關于野生動物資源保護領域公益損害賠償問題的思考

陳靜　劉銘銳

關鍵詞 公益訴訟 公益損害賠償 野生動物 資源保護

作者簡介：陳靜，杭州市上城區人民檢察院第五檢察部主任;劉銘銳，杭州市上城區人民檢察院第五檢察部檢察官助理。

中圖分類號：D923.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.256

一、問題的提出

為了應對新冠病毒引發的肺炎疫情，最高人民檢察院給出了“積極穩妥探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟”的檢察方案。實際上，2015年12月開展檢察公益訴訟試點以來，檢察機關就已通過刑事附帶民事公益訴訟或者民事公益訴訟的形式探索開展野生動物保護領域公益訴訟。在《中國裁判文書網》上，以“野生動物”和“公益訴訟”為關鍵詞，搜索2019年相關案件判決文書，共計有307篇刑事一審文書（其中11篇不涉及野生動物保護領域，實際文書數量應為296篇）和7篇民事一審文書 。從案件數量上看，在野生動物保護領域，民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟工作已有一定成效。但通過對相應判決文書的分析，野生動物保護領域的公益訴訟案件大多仍停留在“重賠償輕修復”的層次，甚至還存在賠償標準不統一的情況，難以對野生動物資源產生實質性的保護作用。

（一）賠償金用途不明確

在四川省成都高新技術產業開發區人民法院辦理的陳某等3人非法狩獵一案中，陳某等3名被告人在禁獵期、禁獵區內使用電子誘捕器和捕鳥網等禁用的工具，捕捉野生鳥類，捕獲野生鳥共計244只，其中造成紅嘴相思鳥死亡9只，白腰文鳥死亡2只。附帶民事公益訴訟起訴人成都高新技術產業開發區人民檢察院請求法院判令3名被告人向該院支付賠償金9600元，法院支持了這一訴訟請求。然而，成都高新技術產業開發區人民檢察院收到該筆賠償金后，是否需要用于生態修復，判決書中并未載明。

而在陜西省商南縣人民法院辦理的譚某某非法狩獵一案中，被告人譚某某于2018年10月在未辦理狩獵證的情況下，在禁獵期內使用禁用狩獵工具“電貓”獵獲野豬1頭，豬獾1只。附帶民事公益訴訟起訴人商南縣人民檢察院請求法院判令譚某某賠償其非法獵殺野生動物造成的經濟損失1300元，法院支持了這一訴求并要求將這1300元生態環境損害賠償金，上繳國庫，用于生態環境修復。從判決結果上看，譚某某支付了其非法獵殺的野生動物的對價，該款項也將用于生態環境修復，野生動物資源似乎已經得到了保護。然而，該款項是否切實用于野生動物資源保護領域，是否足以修復生態環境均不得而知。

（二）價值鑒定標準不統一

在云南省大姚縣人民法院審理的鄒某某非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物一案中，被告人鄒某某于2019年4月至5月間非法獵捕18只白腹錦雞（系國家Ⅱ級保護動物）。附帶民事公益訴訟起訴人大姚縣人民檢察院提供的鑒定意見稱，被告人鄒某某非法獵捕的18只白腹錦雞造成的經濟損失為90000元（折合每只5000元）。而在云南省永平縣人民法院審理的馬某某非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物一案中，被告人馬某某于2016年農歷5月至2018年農歷3月間非法獵捕5只白腹錦雞。附帶民事公益訴訟起訴人永平縣人民檢察院提供的鑒定意見則稱，被告人馬某某非法獵捕的白腹錦雞市場價格為每只500元。兩件案件均于2019年宣判，審理結果表明，兩名被告人均按鑒定意見中的價格支付了賠償金。但同一省域的兩家檢察機關提供的鑒定意見出現了對同一品種的野生動物鑒定單價相差10倍的現象，難免會使人對鑒定標準產生疑問，亦對司法公信力造成負面影響。

二、當下的司法困境

（一）公益損害賠償金運用的監管難

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《環境民事公益訴訟解釋》）第24條第1款規定，人民法院判決被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態環境。但在目前的司法實踐中，部分地區將野生動物資源領域公益訴訟案件的公益損害賠償金單純等同于國家野生動物資源損失，沒有要求被人支付專門的生態環境修復費用。在前文所述的296件附帶民事公益訴訟案件中，附帶民事公益訴訟起訴人要求被告人支付國家野生動物資源損失賠償金或者生態修復費用的案件數量為248件，占案件總數的83.8%。然而，其中只有14件案件的附帶民事公益訴訟起訴人要求被告人支付生態修復費用，僅占到案件總數的4.7%。其他案件的附帶民事公益訴訟起訴人均未要求被告人支付公益損害賠償金或者僅要求賠償國家野生動物資源損失。

對于國家野生動物資源損失賠償金，大多直接收歸國庫，即便法院在判決書中明確載明需將款項用于生態環境修復，但該款項由誰管理、生態環境由誰負責修復、由誰負責監督修復等問題仍需要明確。而對于生態環境修復費用，人民法院在大多數情況下，也僅是判令被告人將相關款項繳至當地財政非稅收入賬戶或者附帶民事公益訴訟起訴人賬戶，并要求將該款項用于生態環境修復。然而，目前法律、法規或者司法解釋均沒有對資金管理、環境修復、后續監管做出具體規定，亦未考慮費用超支后的追加資金問題。這就難免會存在相關職能部門相互推諉致使檢察公益訴訟目的無法實現的情況，進而使得野生動物資源沒有得到實質性保護。

（二）野生動物資源損害的修復難

野生動物資源在受到損害后的修復問題始終是野生動物資源保護領域檢察公益訴訟的難點。正如前文所述，獲得公益損害賠償金不是檢察公益訴訟的目的，使野生動物資源恢復到損害發生前的狀態才是檢察公益訴訟的最終目的。然而，野生動物資源，特別是珍貴、瀕危野生動物資源一旦遭到破壞，便難以被修復。一般情況下，在野生動物資源損害發生地放生同類野生動物是開展損害修復的首選方式。但是，我國珍貴、瀕危野生動物基因資源保存和利用起步晚、進程慢，缺乏相關操作規程，而且缺乏人工繁育技術體系的系統建設和標準化，沒有構建系統科學的野生動物保育和恢復技術體系，致使人工繁育環境里存活的野生動物數量不足。這就導致珍貴、瀕危野生動物資源一旦被損害，將缺乏可用于放生的同類野生動物，進而難以采用放生這一的方式進行損害修復。而對于普通野生動物，除部分具有經濟價值的野生動物外，其他野生動物的人工繁育工作未得到應有的重視，此類野生動物資源一旦被損害，也難以采用放生的方式進行損害修復。同時，在以放生同類野生動物的方式進行損害修復的過程中，不科學的野生動物隨意“放生”現象非常普遍，缺乏遺傳管理的再引入工作時有發生。這種缺乏科學依據和規法的野生動物修復，不僅不能起到保護效應，反而會浪費有限的保護資源，甚至會危害自然生態系統。故而，當下亟需尋找一條合適的野生動物資源修復路徑，以實現檢察公益訴訟和野生動物資源保護的目的。

（三）野生動物資源損害金額的鑒定難

在野生動物資源保護領域民事公益訴訟中，確定野生動物資源損害金額也存在諸多問題。一是對野生動物價格鑒定不統一。如前文所述，同一省域內同一品種的野生動物存在價格鑒定較大差異，將會對司法公信力產生負面影響。究其原因，在于在不同鑒定機構中存在多個鑒定標準，且這些標準之間的價格差異較大。例如，在國家發展和改革委員會價格認證中心于2014年11月20日發布的《野生動物及其產品（制品）價格認定規則》（下稱《認定規則》）中，大熊貓為每只10萬元、亞洲象為每只5萬元、雪豹為每只1萬元;而在國家林業局于2017年11月1日公布的《野生動物及其制品價值評估方法》（下稱《評估方法》）中，大熊貓為每只50萬元、亞洲象為每只20萬元、雪豹為每只5萬元，且國家一級、二級保護動物可以分別按照基準價值的十倍、五倍進行核算。二是對部分野生動物的估值較低。例如《評估方法》中野豬的價格僅為每只500元，而生豬市場上小豬的價格已達到每只1000元以上。可以發現，在不論重量的情況下，野豬價格已明顯低于家豬價格。且在實際交易中，野豬的交易價格也普遍在1000元以上，在湖北省恩施市人民法院審理的李某某非法狩獵一案中，李某某于2018年農歷6月間獵捕的1只野豬就以1700元的價格成功售出。若按明顯偏低的評估價格進行賠償，不僅難以支持必要的野生動物資源修復開支，甚至難以達到保護野生動物的目的。三是對野生動物制品價值的估算難。無論是《認定規則》還是《評估方法》，都未對野生動物制品價值給出明確的評估標準。而對于有實際交易價格的野生動物制品，《認定規則》規定“原則上不進行價格認定” ，《評估方法》則規定“實際交易價格高于評估價值的，按照實際交易價格執行” 。這就導致了在司法實踐中，野生動物制品的價格難以得到準確的估算，進而難以認定公益損害賠償金。

三、可行的解決方案

（一）規范公益損害賠償金賠償范圍

當前，在野生動物資源保護領域，還沒有統一的公益損害賠償金認定標準，各地多以野生動物的價值作為認定公益損害賠償金的標準，而沒有考慮到生態修復費用方面的補償，且在野生動物的價值認定上還存在較大差異。對此，在統一野生動物的價值認定標準的前提下，在全國范圍內規范野生動物保護領域公益損害賠償金賠償范圍就顯得尤為必要。在司法實踐中，海洋自然資源與生態環境保護領域就已有相對統一的賠償范圍。根據《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》第7條的規定，海洋自然資源與生態環境損失的賠償范圍包括預防措施費用、恢復費用、恢復期間損失和調查評估費用等四種具體費用。這一賠償范圍相較于《環境民事公益訴訟解釋》第20條第3款劃定的生態環境修復費用范圍 ，實現了對損害修復過程中可能產生費用的全覆蓋。目前，在海洋野生動物資源保護領域的民事公益訴訟中，檢察機關可以聘請鑒定機構在這一范圍內對海洋自然資源與生態環境損失進行估算，但在其他野生動物保護領域尚未出臺類似規定。在條件成熟的情況下，有關部門可以嘗試采用立法或者司法解釋的方式對野生動物資源損害的賠償范圍做出規范。

（二）建立公益損害賠償金運用機制

當前，不只是野生動物資源保護領域，在其他領域的檢察公益訴訟中，都缺乏公益損害賠償金運用機制。在2019年“兩會”上，全國政協委員、中國人民大學法學院教授湯維建認為，在公益訴訟案件中，損害賠償金往往數額巨大，如何管理和使用公益損害賠償金，是公益訴訟制度完善過程中的一個重大任務。目前，對于公益訴訟損害賠償金運用機制，在立法或者司法解釋層面均無明文規范。這就導致司法實踐中，公益訴訟損害賠償金出現了監督管理難、統籌使用難等問題。面對這些問題，建立公益損害賠償金運用機制已迫在眉睫。在野生動物資源保護領域，至少應當在省一級層面建立公益損害賠償金運用機制，由省級人民政府負責野生動物資源管理的工作部門統一管理使用全省范圍內由野生動物資源保護領域民事公益訴訟產生的公益損害賠償金，同級人民檢察院負責對公益損害賠償金的管理使用開展監督，并負責對野生動物資源修復結果開展評估。因損害評估價值過低、實際修復難度過大等特殊情況，導致公益損害賠償金不足以修復野生動物資源損失的，公益損害賠償金管理人可以統籌使用其他案件中公益損害賠償金的結余部分，人民檢察院也可以要求侵權行為人追加公益損害賠償金，確保野生動物資源修復規則不因資金不足而停滯不前。

（三）探索行之有效的損害修復機制

在確保公益損害賠償金能夠覆蓋野生動物資源損害修復工作全過程的情況下，探索行之有效的損害修復機制就成了整項工作重中之重。沒有行之有效的損害修復機制，其他工作毫無意義。在司法實踐中，在水生野生動物資源保護領域，放生同類野生動物是目前較為有效的損害修復方式。但正如前文所述，在陸生野生動物資源保護領域，這一方式還存在一些問題。若要在陸生野生動物資源保護領域以放生的方式修復損害，一是需要構建系統科學的野生動物保育和恢復技術體系，包括加大相關產業扶持力度和專業人才培養力度，努力提高人工繁育野生動物的技術水平，有針對性地儲備一定數量的可放生野生動物;二是需要采取科學有效的放生方式，依托“外腦”，了解野生動物保護領域專家學者的意見和建議，強化野生動物放生過程中的遺傳管理和生態平衡管理，既要提高放生動物的野外存活率，也要避免放生動物對生態環境造成破壞;三是需要保護野生動物的棲息地，通過植樹造林、水源地保護、生態鏈保護等方式，確保野生動物在放生后能夠擁有較為適宜的生存環境。除此之外，也要強化野生動物資源損害預防工作，從開展野生動物保護宣傳和打擊涉野生動物違法犯罪活動等方面著手，提高社會公眾對野生動物的保護意識，從源頭上減少野生動物資源損害事件的發生。

注釋：

中國裁判文書網，網址：https：//wenshu.court.gov.cn/;訪問日期為2020年2月29日。

《野生動物及其產品（制品）價格認定規則》第12條：辦案機關已查明實際交易價格的，原則上不進行價格認定。

《野生動物及其制品價值評估方法》第6條：野生動物及其制品有實際交易價格的，且實際交易價格高于按照本方法評估的價值的，按照實際交易價格執行。

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條第3款：生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用。

參考文獻：

[1]馬春娟.刑事附帶民事公益訴訟若干問題思考[J].菏澤學院學報，2019（4）.

[2]魏輔文.中國典型脆弱生態修復與保護研究：珍稀動物瀕危機制及保護技術[J].獸類學報，2016（4）.