長三角人才集聚與流動的現狀特征與人才協同政策建構

薛琪薪 吳瑞君

摘要：長三角一體化成為國家戰略，對人才的協同發展提出了新的要求。在分析長三角人才發展現狀的基礎上，總結出長三角主要城市間在人才層次結構、產業領域分布、人才共享共用、人才流動模式、人才流動結果等五大方面差異化的具體特征。在分析區域人才共享中存在的共享理論、公共信息服務、市場化程度和監督體系等問題的基礎上，概括了影響長三角人才發展的三大影響因素。最后，從頂層設計與組織協調、人才共享與人才流動、人才合作與溝通渠道、總體調控與監督體系四個方面對建構長三角人才協同發展的政策體系路徑進行了討論。

關鍵詞：長三角;人才流動;人才集聚;人才一體化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.008

長三角作為一個經濟地理區位名詞，在不同時期涵蓋了不同的地域范圍。1996年成立的長江三角洲城市經濟協調會，圈定了以江浙滬16個城市為主體的長三角城市群;2010年發改委頒布的《長江三角洲地區區域規劃》，包括了江浙滬的全部25個地級市;2016年發布的《長江三角洲城市群發展規劃》，加入了安徽省;2018年2月6日，長三角區域合作辦公室成立;2018年6月1日，《長三角地區一體化發展三年行動計劃》正式發布。在2018年11月舉辦的首屆中國國際進口博覽會上，習近平主席提出中央支持長三角一體化的國家戰略;2019年12月，國務院正式印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，長三角一體化發展由此進入新的紀元。政府部門的政策規劃與學界的研究建言互相呼應，不斷促進長三角一體化的理論探索與政策實踐走向深入。

長三角地區經濟發展與融合的現實，促進了對于人才發展一體化的相關研究。有研究分析了長三角人才開發一體化過程中存在的人才管理法律不完善、人才市場化程度不高等問題，并提出了加快建設長三角統一的人才市場、完善政府管理職能等建議措施。[1]有討論長三角地區人才集聚和擴散的不同特征，指出通過建立人才集聚、人才擴散和人才共享三位一體的整體框架來促進長三角的人才效益的最大發揮。[2]也有分析長三角地區在“散化”“中心極化”以及“和諧成熟”三個不同階段的人才結構沖突情況。[3]還有研究指出了長三角地區人才開發中存在的人才政策高度重合、高層次人才嚴重匱乏和創新創業環境尚待成熟三大問題及相應措施。[4]在這些研究中，人才協同與人才一體化發展雖有所涉及，但主要關注的是人才供需結構的矛盾、人才培育與發展環境與制度的現狀與不足以及市場與政府兩個方面的職能優化路徑，而缺少對于長三角內部的人才發展的現狀問題、結構特征、政策路徑等的全面梳理。在長三角一體化發展不斷推進的大背景下，地區人才集聚與流動具有一些新的特征，人才協同發展也面臨一些阻礙和挑戰，理解這些，才能更好地構建長三角的人才協同政策體系，促進地區一體化的深入融合發展。

一、長三角人才集聚與流動的現狀與特征

2003年4月，上海、江蘇、浙江聯合發表《長江三角洲人才開發一體化共同宣言》，在全國范圍內率先開啟了全方位的區域性人才市場一體化的浪潮。《共同宣言》確定的目標是，探索長三角人才發展的新機制，促進長三角人才的自由流動。

從業人員是人才資源的載體，要考察長三角一體化背景下人才流動與集聚的現狀，可以從從業人員的數量變化開始。如表1所示，長三角三省一市的常住人口從2000年底的19 715.06萬人增加到2017年底的21 660.26萬人，年均增長0.61%;而從業人員總數則從2000年底的11 340.17萬人增加到2017年底的14 304.35萬人，年均增長1.38%，從業人員的年均增長速度超過常住人口增速的2倍。在從業人員占總人口的比例方面，則從2000年底的58.07%，上升到2017年底的66.04%。長三角地區從業人員數量及占比的提升，保障了優質高效的人才資源供給，為經濟發展提供了極大的助力。

分省市來看，如圖1所示，浙江省的從業人員占比從2000年底的60.56%，增加到2017年底的76.57%，上升了16個百分點，增加幅度最大;安徽省的從業人員占比從2000年底的56.63%，增加到2017年底的69.99%，上升了超過13個百分點，增加幅度次之;上海市的從業人員占比從2000年底的46.33%，增加到2017年底的56.76%，上升了10個百分點;而江蘇省的從業人員占比還略有下降，從2000年底的60.30%，降低到2017年底的59.26%，下降了約1個百分點。江蘇省從業人員總數下降，是其占比下降的直接原因，對未來的影響還需要進一步觀察。由于長三角三省一市的統計部門收集的人才數據口徑不一，詳略度也各異，以下根據可獲得的全部資料做一概括性的分析，以期獲得對長三角人才資源的總體認識。

（一）長三角三省一市的人才資源總體情況

根據《江蘇省國民經濟和社會發展統計公報》，江蘇省2017年研究與試驗發展（R&D）人員規模達到78萬人，擁有兩院院士98人，在人才資源儲備方面還是比較充足的。但考察各類科技人才的歷年變化情況，可以發現，2000年以來，江蘇省的專業技術人才總量出現了較大的下滑，如表2所示，從2000年的194.24萬人，降低到2017年的119.34萬人，縮減為原來的61.44%。下降最多的是工程技術人才，2017年時江蘇省共有11.78萬工程技術人才，只占2000年時的26.27%。農業技術人才則從2000年時的4.61萬人，下降到2017年的2.6萬人，縮減為原來的56.4%。科學研究人才從2000年時的1.81萬人，下降到2017年時的1.04萬人，縮減為原來的57.46%。衛生技術人才和教學人才則略有增加。在人才占比下降的情況下，2017年江蘇省發布了《關于聚力創新深化改革打造具有國際競爭力人才發展環境的意見》，“人才新政26條”的出臺以及產業人才發展計劃的實施，加強了引才用才的保障功能，對于江蘇省人才總量和各類專門人才數量的止跌回升起了重要作用。

二、長三角人才協同發展面臨的阻礙與影響因素

（一）長三角人才共享面臨的阻礙與挑戰

長三角地區一體化發展的一大主題是人才共享。人才共享既有助于實現人才流動的虹吸效應和破窗效應，也便于緩解人才資源的供需矛盾，有助于展現人才價值和釋放人才潛能。但在當前的人才共享中，還存在一些問題和挑戰，表現在：

第一，在人才共享方面還有理論問題需要破題。首先是需要協調區域內部的利益差異，各省市人才政策出臺時間接近、內容大同小異，人才的無序競爭抬高了人才引進的成本，也降低了人才引進的針對性。由于產業分布上具有一定的同質性，人才流動和共享導致的優質項目和人才外流，影響了人才共享的真正推動。其次是人才所有權與使用權的分離問題。人才對自身智力資源掌握的主動性和人才從屬于單位的被動性之間的張力，極大地影響了人才的積極性。如何實現人才所有權與使用權的適度分離，還需要進一步探索。

第二，人才共享缺乏信息和公共服務的支撐。人才共享過程中的信息不對稱，導致共享的人才不是合適的人才，或者共享后不能人盡其用。而公共服務的地區差異，極大地影響了人才的共享與流動。如何優化公共服務的資源配置，在教育資源、醫療資源、社會保障等方面加大融合，提升公平性、效率性和便利性，仍然需要思考。

第三，人才共享的信息化和市場化程度不足，監督體系尚不完善。由于目前對于人才資源的整合和配置多是以政府主導，在人才共享的信息平臺方面也尚不完善，無法滿足市場化和信息化的需求。在監督體系方面尚不完善，政府對人才資源的宏觀調控作用受限。人才資源在個別地區的過度集聚，人才流動的無序與混亂，人才共享中容易出現的不實信息，都呼喚建立和完善監督體系加以應對。

（二）長三角人才協同發展的影響因素

長三角一體化發展的進一步深入，呼喚著在人才協同發展和人才資源集聚流動的優化配置方面做出更多的努力，破除各方面的障礙。目前，影響長三角地區人才協同發展的影響因素主要有：

第一，在收入水平與事業發展方面，可支配物力與財力數量、人力資本的競爭壓力是影響人才集聚最重要的影響因素。[7]預期收益、產業集聚狀況極大地影響人才資源的集聚。[8]科研環境的差異也會影響科技人才的流動。[9]現有的研究表明，人才總是趨向于向預期收益更高、事業前景更好、工作機遇更多的地方集聚。收入水平更高，能夠提供更多事業發展空間的地方，將吸引更多的人才流入并集聚。當然，還要考慮不同地區的物價水平、生活成本等因素，凈收益高的城市，將贏得人才的青睞。

第二，在社會保障與生活便利度方面，長三角地區經濟一體化不斷加速，但在社會保障和生活便利度方面還存在較大的差異。社會保障政策覆蓋的人員、保險范圍的不一致，影響了長三角內部人力資本流動時的政策銜接。尚未完全銜接的社會保障制度，成為阻礙人才流動的軟性束縛。在加大人才流動成本的同時，也增加了社會的經濟成本，影響了企業的活力。此外，上海、杭州、南京、合肥等中心城市或省會城市享受著教育、交通、醫療等公共資源集中配置的優勢，而與長三角內部其他地區之間在生活便利度方面存在較大的差異，使得人才的流動與集聚的“馬太效應”更加明顯。

第三，在行政分割與人事法規方面，影響長三角地區人才協同發展的最主要因素就是行政分割、各自為政。[10]現有的戶籍制度阻礙了人力資本的集聚，各行政部門的“硬條件”對地區內部人才資本的自由和公平流動形成了約束。[11]由于地方部門對自我利益的維護，影響了人才資源的流動以及人才政策的協調過程。由于歷史原因形成的一些差異化的人事制度，也極大地阻礙了人才的自由流動。雖然國家和地方已經出臺一些規定，指出人才可以在國家政策之內合理流動，但原單位常常以不轉檔案、索取高額補償金等各種理由阻礙人才的流動。究其原委，還是人才所屬的部門有的壁壘尚未破除，人才的自由和公平流動得到的法律支持和保護非常有限。

三、長三角人才協同發展的政策體系建構

長三角區域不同城市之間由于經濟社會發展和占有資源情況的差異，本身就有著不同的人才發展模式。相對欠發達的地區面臨著人才流失的現狀，制定人才政策困難更多。所以，當前人才發展中要努力解決“非一體化的經濟與社會發展”這一體制瓶頸。[12]人才協同發展的政策，應以“公平、公正、高效”的人才環境營造為切入點，在打破區域分割的基礎上，構建適合長三角一體化發展的人才戰略，促進長三角區域融合發展。

（一）完善頂層設計，加強政府的組織領導和人才政策的協同和規范

首先，需要完善頂層設計，確立更加開放、包容的人才協同發展戰略。目前長三角內部三省一市在人才政策方面缺乏有效的溝通協調機制，出臺的人才政策各異且存在明顯的競爭關系。制定人才協同發展戰略，實現人才共享成為緩解長三角地區人才資源配置不均衡的有效辦法。制定相關制度，允許高層次人才區域內兼職，完善人才合作共享的監督體系。在操作層面，營造更好的商業環境，出臺更為包容的人才政策，以更精細的服務來吸引人才、共享人才。其次，建立人才合作的協調溝通機制，營造長三角區域的公平性政策軟環境，推進人才政策協同創新的法治化工作，推動“跨區域立法”模式的實行，為實現人才協同發展提供保障。通過“健全人才安全、人才管理、人才使用方面的法律法規，提高人才的法律服務水平，保證人才平等、公開、擇優的選聘評比”，[13]打造長三角地區規范、廉潔、公平、高效的人才發展環境。再次，通過政府與社會組織或人才中介的合作，保障人才資源的合理流動。人才對公共服務的需求具有多樣化和多元化等特征。在不同發展階段的需求也存在差異，通過與社會組織和人才中介合作，能進一步提高人才資源的利用效率，更好地滿足人才家庭的居住、醫療、子女教育等社會保障的需求，統籌長三角區域的公共服務功能，幫助人才家庭實現流動后的安居樂業。

（二）促進互通互享，建立長三角人才流動與共享的機制

要在長三角地區人力資源結構互補的基礎上，構建一體化的既具有流動性又具有層次性的人才市場流動機制，并通過項目式共享、租賃式共享、外包式共享、兼職式共享、候鳥式共享等多種方式建立人才共享體系。[14]首先，鼓勵人才內部環流，推動共享知識的創造和轉移。構建多樣化人才共享模式，在錯位發展中實現優勢互補。在人才行業領域和職位等級等方面錯位發展，根據各城市在人才培養、人才集聚、人才流動、主導產業等方面的不同能級和優勢，錯位發展，優勢互補。其次，通過交流、聯建或合作等模式，實現人才所有權與使用權的適度分離。人才共享是雙向共贏的，既可以享用外部的智力資源，也可以使外部享受到自己的智力資源。鼓勵長三角各類型組織通過聯建或科研合作等方式，開展人才雙向聘用，以較低的成本享受專業人才提供的智力資源。此外，需要加快信息一體化和社會一體化建設，優化人才共享的人文與社會環境。建立長三角區域人才信息共享和市場交流平臺，并通過制定相應的法律機制來規范可能存在的問題，促進人才的合理流動。在人才的評價方面，統一人才評價制度，在長三角區域內逐漸形成統一的人才評價標準與評價程序，促進人才資源的互信互通。

（三）深入人才合作，構建人才培訓與柔性流動的溝通渠道

為了促進長三角區域人才部門的深入合作，應積極探索長三角三省一市合作發展的長效機制。在引才用才上，要結合當地的產業結構發揮人才資源的優勢。在人才培育上，推動建立人才政策與人才結構動態適應的人才培訓開發體系，推進長三角區域內人才共育。第一，需要加強人才培養的校際合作。在高校合作方面，長三角區域內通過教學資源共享，師生訪學交流等多種模式，加強人才培養的校際合作。在校企合作方面，加強企業對人才需求的反饋，及時修訂和充實教學內容的實踐部分，提升人才在實踐實習階段的補助，打造理論功底扎實，實操能力過硬的復合型人才。第二，共建共享高層次人才的數據平臺，提高長三角內部人才流動共享的市場化程度。運用大數據和互聯網技術，著力建設重點領域的人才數據庫。創新長三角城市群的高科技、高技能和職業管理者的區域性人才市場，通過人才流動和市場配置機制，激發人才的活力和效用，以人才流動倒逼各級政府和用人單位不斷提升人才的管理水平，以人才市場配置提升區域的協同創新能力。

（四）加強總體調控，形成政府與市場協同的監督體系

長三角地區人才協同發展將打破現有的人才資源配置格局，可能出現人才資源向個別地區的過度集聚和人才市場秩序的混亂以及在人才資源信息平臺容易出現的用人單位、人才資歷、人才政策等方面的不實信息，這些都需要建立和完善監督體系。通過結合我國的國情以及長三角區域經濟社會一體化發展的實踐，制定有利于推動長三角人才政策協同創新的人才管理法律法規，“凡涉及區域人才一體化的重大決策及事項，應依法行政，征求專家學者意見，并實現決策的公開民主，形成有效的決策監督機制。”[15]實現人才資源的合理化市場配置。此外，人才中介組織通過及時反饋人才配置信息，形成針對人才市場的市場監督體系;媒體和公眾則拓展公共反饋渠道，利用人才信息平臺來實現對政府和人才中介組織的監督。通過完善監督和問責機制，實現政府與市場化協同的監督體系。不斷優化和加強人才監督體系，從而確保人才政策協同創新體系為長三角區域的產業經濟和社會發展服務。

說明：本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目“中國大城市人口與可持續發展研究”（17JJD790008）的階段性研究成果。

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Abstract：The integration of the Yangtze River Delta has become a national strategy， which puts forward new requirements for the coordinated development of talents. On the basis of analyzing the current situation of talent development in the Yangtze River Delta，this paper summarizes the specific different characteristics among the major cities in the Yangtze River Delta in five aspects： the hierarchy of talents， the distribution of industrial sectors， the sharing of talents， the mode of talent flow， and the results of talent flow. On the basis of discussing the issues of sharing theory， public information service， market-dependent degree and supervision system in regional talent sharing， the paper summarizes three major influencing factors of Yangtze river delta talent ?development. Finally， the paper discusses the policy system path of the integration development of talents in the Yangtze River Delta from four aspects： top-level design and organization &coordination， talent sharing and talent flow， talent cooperation and communication channels， overall regulation and supervision system.

Key words：Yangtze River Delta; talent flow; talent concentration; talent integration

責任編輯：王明洲