日本歷史街區保護工作研究

關鍵詞 日本 歷史街區 法律法規 紹興

基金項目：本論文為紹興市哲學社會科學研究“十三五”規劃2019年度重點課題《日本歷史街區保護工作研究（課題號：135J1 23）》的研究成果。

作者簡介：徐晨，浙江越秀外國語學院東方語言學院日語系教師。

中圖分類號：D9313 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.344

一、引言

文物是先人留下的寶貴財富，是歷史文明祭奠的精華，保護這些文物就是保護傳統文化的根源脈絡，就是保護文明傳承。2002年10月，我國對《中華人民共和國文物保護法》進行了修訂，正式將“歷史街區”列入不可移動文物范疇。從而在法律層面確認了歷史街區保護的重要性。歷史街區是指在某一地區歷史文化上占有重要地位，代表這一地區歷史發展脈絡和集中反映該地區經濟、社會和文化等方面價值的建筑群及其周圍的環境 。保護歷史街區，就是保護歷史遺跡，就是延續城市歷史和文化脈絡。

日本與我國一衣帶水，受我國傳統文化影響較大，歷史街區中的不少建筑在外觀和結構上也與我國有一定相似之處。同時，日本作為資本主義社會中計劃成果最多的國家，歷史街區保護工作成績斐然，特別是在法制建設方面。目前，日本國內對歷史街區保護研究主要是從設計（美學）和建筑學等方面進行的。我國學者研究重點多在日本歷史街區保護的相關模式研究上，特別是“社區營造”模式、“專家工作營”模式等。本論文以法律法規分析為中心，從制度層面全面分析日本政府和地方政府歷史街區保護的進程和成效，旨在從理論層面為我國歷史街區保護提供一定的借鑒和指導。

二、日本歷史街區保護相關法律法規

（一）日本政府層面相關法律法規

根據日本文化遺產保護法及城市計劃法的變遷、市民運動、國家的各種事業等，可將日本的法律制度建設分為六個階段。1945年～1949年為“文化遺產喪失期”，1950年～1967年為“文化遺產保護萌芽期”，1968年～1981年定為“街道保護啟動期”，1982年～1995年定為“歷史性環境整備期”，1996年～2011年定為“地區主體的保護·活用期”，2012年以后定為“活用促進期”。

1.文化遺產喪失期：停戰～1949年

1946 年，為了防止城市外延性擴大，日本制定了以“保護綠地”為目的的《特別城市規劃法》，在東京都區、京都市、下關市指定了“綠地區域”。但是，隨著城市進程的不斷推進，出現宅地困難、住宅困難等，于1954年廢止。

在這個時期，戰前保護的物品、建筑物、自然環境因城市開發被大肆破壞。但同時，喚起了日本民眾的保護意識。

2.文化財保護萌芽期：1950～1967年

1950年《國寶保存法》《史跡名勝天然紀念物保存法》《重要美術品等的保存法》這3個法律被合并，制定了《文化遺產保護法》，將傳統藝術和工藝技術等無形文化遺產納入保護范圍。當時，被定義為文化遺產的建筑物僅限于與皇室、宗教、城郭相關，還有一部分名家的建筑，對象不包括普通民眾的建筑。但是，從20世紀60年代左右開始，針對大規模城市開發的浪潮，人們對保護民房的關心高漲起來，相關法律出臺前，高山市和倉敷市等地就率先開展了保護民房的活動。1966年頒布了《古都保存法》，制定的目的就是，“保護位于古都（指日本歷史上有重要地位的京都市、奈良市、鐮倉市以及由政令指定的其它市町村）內的歷史風土”?！豆哦急４娣ā纷畲蟮谋锥耸菦]有將一般城鎮的歷史街區、歷史村落、近代建筑群等納入其保護范圍 。

3.街區保護啟動期：1968～1981年

60年代后期，開發浪潮使《古都保護法》中未涵蓋的歷史街區和歷史村落受到威脅，一些城鎮開始通過制定條例的方式進行保護。金澤市和倉敷市于1968年制定了以保護歷史街區為目的的條例，1971年柳川市、盛岡市，1972年京都市、高山市、萩市等相繼制定了保護條例 。由于聲勢浩大市民保護運動和地方自治體制定的各種保護條例，促使日本政府1975年對《文化財保護法》進行了修訂，增加“傳統建造物群”為新一類文化財，設立了“傳統建造物群保存地區”制度 。該制度的創立標志著日本文化財保護從崇古求美的單純保存走到了保護與再利用的新階段 。

在這個時期，地方城市居民的街區保護活動在全國范圍內廣泛開展，傳建地區制度建設取得成效。隨著傳建地區的選定，街區保護在全國范圍內展開，但是街區保護和居住環境的改善如何并存成為了新的課題。

4.歷史環境整治期：1982～1995年

進入20世紀80年代，日本經歷了快速城市化、工業化階段之后，許多地方的歷史風貌和景觀特征消失，開始引發民眾景觀價值意識的覺醒。在這個時期，歷史環境的整治成為了日本建設省首要推進的事業。在謀求保護歷史環境和改善生活環境協調的同時，從1982年開始開展了歷史地區環境整治。

自1973年《京都市市區景觀條例》制定以來，景觀條例逐步被制定出來。景觀條例不僅是對歷史街道景觀的保護，還將對象擴大到城市街道景觀的培養和自然景觀的保護，特別是在1990年前后急劇增加。

在這個時期，進行了建筑物群的保護及其周邊景觀的整治，道路空間也被列為地域文化資源。在國土交通省進行的街區景觀整治中，地域文化資源被認定為是設計的核心。

5.地域主體的保護·活用期：1996～2011年

1995年，阪神大地震后，有關地域文化資源保護的問題凸顯了出來。在受災的建筑物中，國家指定的文化財由國家負責復原、恢復，但未指定地區的文化資源在災后重建中不斷被破壞。因此，提出了要給國家標準無法指定地區的文化資源賦予價值，并于1996年對《文化財保護法》進行了修訂，這次修訂的主要內容是創立了“文化財登錄制度”。

在2008年，制定了文化廳、農林水產省和國土交通省共管的法律《關于地域歷史風致維護和改善的法律》，該法以文化財以及周邊環境為對象，目的是促進地域文化資源活用。在該法中，自治體獨自指定歷史建筑，不僅可以獲得建筑的修理、修景補助，還可以獲得街道和公園整治等的補助。

針對市中心，特別是文化遺產價值很大的地域文化資源的保護費用，創設了通過容積率轉移和高層化來進行補償的制度，實現了市中心的開發和地域文化資源保護。另外，日本聯合國教科文組織的未來遺產項目（2009年）的選定和文化廳NPO等開展的文化遺產建筑物活用管理事業（2011年）等，從2010年左右開始，對市民關于地區文化資源的管理·活用的運動進行了評價。

6.利用促進期：2012年至今

近年來，保護·活用的對象遍及全國的舊民居，推動了修理·修復和改建專業人員培訓事業的發展。2014年制定了《國家戰略特別區域法》，在其基本方針之一的“歷史建筑物的活用”中，提出了活用舊民居。

在這個時期，通過規制放寬，可窺視日本促進地域資源活用的方向。特別是，對以前作為保存對象的舊民居，為謀求積極的活用，不僅設置了《建筑基準法》，還還放寬《旅館業法》和《消防法》相關的措施。

（二）京都市歷史街區保護相關法律法規

京都市保存了大量的文物古跡和無形文化遺產，列入國寶和重要文化財的數量在日本全國最多。這與其較早開始對歷史文化進行立法保護，法制體系完善等密不可分。

1.《京都市市區景觀條例》

京都市于1972年率先在全國制定了《京都市市區景觀條例》。該條例中設置的一個制度是“特別保護修景地區”，在該制度中特別劃定了一些具有京都傳統地方特色的歷史街區，對這些街區中的傳統民居的保護和保存，以及對部分已經喪失傳統民居外觀的建筑進行修復等，并給與一定經費補償。

2.《京都市傳統建筑物群保存地區條例》

該條例規定，對作為保存對象的傳建地區內的建筑物進行某種改變行為時，以下行為被認定為“許可行為”。也就是說，如果不能取得市的許可，就不能隨意改變。具體來說：

（1）新建，擴建，改建，遷移或拆除建筑物。

（2）通過修理或改變色彩等改變其外觀的。

（3）住宅用地建造及其他土地性質的變更。

（4）砍伐木竹。

（5）采集土石。

（6）水面填埋或開墾。

如上所示，條例對包括其色彩在內的“外觀”限制尤為嚴格。也就是說，在傳建地區，“該地區的傳統建筑·景觀（外觀）保持原樣”是基本立場。同時，對未被指定為傳統建筑物的建筑規定，在進行重建和改建時，有義務“修景”為適合舊街道的建筑物。

3.“產寧坂”保存計劃

京都市內的產寧坂等傳建地區的景觀保存計劃，從其類型來說，是典型的“凍結保存型”。這里需要注意的是，該地區所說的“凍結保存型”意味著對“外觀”的嚴格限制，產寧坂地區明確規定了修景基準，如“門的樣式、材料及色彩等”，“墻及籬笆的樣式、材料及色彩”等?！皟葌取钡母慕?、用途沒有特別的限制，幾乎都是自由的。因此，針對外來游客的店鋪開設十分容易，也沒有總面積的限制，也可以開設旅館等。這才是京都·產寧坂保存計劃的特征。

4.維修和修景資助制度

景觀保存確實會給物件的所有者和使用者造成負擔。為此，京都市制定出臺資助制度 。

（1）“傳統建筑”指定建筑物的修理等費用。由于受到嚴格的限制，補助金占施工費用總額的五分之四。補助金的上限是600萬日元。以“外觀的修理，修景以及維持外觀所需的結構強化等”為資助對象。另外，“建筑的全部外觀”成為其資助對象。也就是說，不僅僅是從街道和公共設施等可以看到的“表面部分”，看不見的“背面部分”也成為資助對象。這是因為重視各個建筑一體的“文化價值”。另外，內部柱子腐蝕等結構部分出現問題時，其修理工程也為資助對象，還包括抗震修復等。

（2）傳統建筑以外的建筑”的修理。在外觀上，只有從道路及其他公共場所看到的部分的修理·修景所需的費用才是資助對象。背面、構造強化、抗震強化的部分不屬于資助對象。資助比例為三分之二，上限為600萬日元。

5.其他法律法規

京都市和歷史街區保護相關的法律法規還有《京都市文化財保護條例》《京都市文化財保護事業資金融資規則》《京都市歷史建筑物保存及活用的相關條例》《京都市歷史風致維護和改善規劃》《歷史城市京都的密集市區對策等措施方針》《京都市細街道對策方針》等。

（三）小結

綜上所述，日本在歷史街區保護相關法律法規體系經過六個階段的發展，已較為完備。其所呈現的特征概括整理如下：

第一，健全的法律法規體系是保證日本歷史建筑群保存完整的基礎。日本文化遺產保護相關的法律制度形成較早，早在明治時代已經開始通過法律制度對皇室·宗教相關物品進行保護，1897年《古社寺保存法》將宗教相關的建筑物定義為了文化財。之后，根據1919年的《史跡名勝天然紀念物保存法》，將遺跡和庭園定義為文化遺產;1929年的《國寶保存法》，將城郭和靈廟定義為文化遺產。二戰后，文化遺產雖有因城市建設被大肆破壞的趨勢。但隨著政府、民眾保護意識的提高以及相關法律制度的完善，相關情況得到了及時的遏制，法律法規保護的范圍由皇室、宗教建筑擴大到城郭、靈廟、民家建筑、普通民居，保護的對象也從物品、建筑物延伸到了庭園、技術技藝、街區、道路、景觀等全部的地域文化資源。

第二，國家和地方兩級制度保落實。如京都市的“特別保護修景地區”制度制定的背景就是京都市傳統建筑物被破壞。其實當時不僅是京都市，日本其他地區也存在有價值的傳統建筑物被相繼破壞，傳統建筑轉變為近代建筑的趨勢日趨明顯的問題。日本文化廳擔心這樣的事態，1975年，將京都市的制定條例作為重要的參考事例，修訂了《文化遺產保護法》。

第三，民眾參與在日本政府和地方政府相關法律法規制定和修訂方面發揮了積極的作用。日本《古都保存法》制定的背景就是，古都的普通市民都認識到，必須保護全世界共同財富的民族文化遺產，并且成立了各種景觀保護團體，開展熱火朝天的市民運動。其直接效果就是議員通過提案，《古都保存法》得以制定。幾次《文化財保護法》的修訂也是在民間運動的推動下進行的。

三、總結

目前，我國歷史街區保護保護法制建設工作明顯落后日本，部分地區甚至只處于日本的第四階段。日本自20世紀80年代已開始重視歷史環境保護和居住環境改善的問題，但時至今日，我國像紹興一樣的古城，仍存在街區建筑密集，基礎設施不完善以及居民生活環境差等問題。當我們還在考慮物質文化如何保護時，日本已經將保護和利用對象的范圍擴大到了所有地域文化資源。當然，日本在歷史街區保護方面所取得的成績與其立法進程密不可分，值得我國政府和各級地方政府學習。

紹興建城歷史悠久，1982年成為國務院批準的24個首批國家級歷史文化名城，歷史街區是紹興這座歷史文化名城的重要組成部分。自2001年紹興市名城建設管理辦公室成立以來，在紹興市委市政府和上級主管部門的領導下，歷史街區的保護形成了“紹興模式”，歷史街區保護取得積極成效。但在制度層面仍存在亟待完善的問題。

第一，紹興應繼續完善相關法律法規。近年來，紹興市雖然制定、修訂相關法規，但仍不完善。歷史街區保護不但要保護構成歷史風貌的文物古跡、歷史建筑，是要保存構成整體風貌的所有要素，如道路、街巷、院墻、小橋等。甚至是街區文化都應是保護對象。這些均需要從制度層面予以確認和落實。

第二，從制度層面確保民眾參與的積極性和主動性。不僅是紹興，整個我國歷史街區的保護工作多由政府主導。對于普通民眾，雖然也擁有一定的參與權，但這種參與既缺乏法律保障，也缺少機構來組織。今后，應完善“政府+專家+普通民眾”的三方協同保護機制，樹立民眾的責任意識和主人公意識，從制度上解決民眾歷史街區保護參與度不高的問題。只有以街區內的居民為主體進行歷史街區的保護，才能實現歷史街區的持續保護和動態保護，也才能真正地延續街區的歷史文脈。

第三，堅持歷史街區的保護和利用同步。2018年12月，紹興市對《紹興市古城保護條例》進行了修訂，名稱改為《紹興市古城保護利用條例》。規定，“在不改變歷史建筑主體結構、外觀以及不危害歷史建筑及其附屬設施安全的前提下，歷史建筑可以結合其自身特點進行保護性利用”?！袄谩倍值脑黾?，能看出紹興市政府保護思路的轉變，“只有充滿活力的利用，才能真正讓古城充滿生命力，從而延長古城歷史建筑的生命力。”但對于如何利用尚需從制度層面進一步明確。紹興傳統街區與古越城市風貌突出，各歷史街區應根據街區特征和旅游資源，應像日本產寧坂地區一樣，深化各歷史街區的活化利用方案，實現歷史街區保護和利用良性循環。

第四，設立統一領導機構，確保各項法規合理銜接。紹興市歷史街區保護主要涉及建設局、文物局、旅游集團、房管處、地名辦、檔案局、城建檔案館、財政局等部門，因缺乏統一領導機構，各部門條例缺乏銜接，整體性不強。因此，紹興市應提高紹興市歷史文化名城保護辦公室的級別，使其真正發揮協調和引領的作用，提高相關法律法規的系統性和整體性。

注釋：

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