殯葬服務改革現狀及發展路徑研究

李慧

摘 要：殯葬服務可分為基本服務和選擇性服務兩類。針對前者，各地政府紛紛出臺惠民政策，保證殯葬服務的公益性，維護人民利益;而后者近年來卻頻繁出現“天價暴利”現象，“死不起”的呼聲愈演愈烈。與高額費用相矛盾的是殯葬服務一直為人詬病，設備陳舊老化、操作流程隨意化、惡性競爭等現象普遍存在。基于石家莊市殯葬服務市場的調查，深入剖析內在癥結，從法律、政府、社會等方面探究優化路徑，以期為我國殯葬事業的發展提供些許借鑒。

關鍵詞：殯葬服務;改革;公益性

據聯合國發展公報預測，2050年我國老年人口數量將增至4.8億，中國將成為超級老齡化最嚴重的發展中國家。2014年中國殯葬業協會曾預估，我國殯葬消費總額將在2020年超過6 000億元，在2023年突破萬億元大關。老齡化的加速和殯葬暴利現象使得殯葬問題再度成為社會熱議話題，人們對于殯葬服務市場化改革的成效更是尤為關注。

一、當前石家莊市殯葬服務改革現狀調查

（一）石家莊市殯葬服務改革取得的成效

1.殯葬管理法規體系趨向完善

1997年《石家莊市殯葬管理條例》頒布，并于1999年修訂，其中關于火葬管理、喪葬活動管理、殯葬設施管理等方面有著詳細規定。為積極響應節地生態安葬號召，2017年《石家莊市人民政府關于進一步深化殯葬改革的實施意見》出臺，明確提出殯葬改革的基本原則、主要任務以及保障措施。2018年河北省民政廳等16個部門制定了《關于加強和改進殯葬管理工作促進殯葬事業健康發展的實施意見》，提出要堅定不移推動殯葬改革，健全殯葬公共服務體系，規范殯葬服務機構管理，強化保障措施。

2.殯葬市場參與主體不斷增多

石家莊市現有20家殯儀館，包括石家莊市殯儀館、元氏縣殯儀館、行唐縣殯儀館等;有5家經營性公墓，包括古中山陵園、常山陵園、神巖山陵園等，遍布全市各區縣，覆蓋范圍較為全面。隨著改革的深化，石家莊市逐步放松殯葬行業準入限制，鼓勵社會參與，私營企業數量不斷增加。全市現有殯葬服務機構約200家、服務人員千余人。在此背景下，石家莊市工商聯殯儀服務行業商會應運而生，意在發揮企業與政府間橋梁紐帶作用，促進企業間的交流合作。2012年經民政局批準，石家莊市殯葬協會正式成立，連續多年聯合市殯葬管理處召開殯葬工作會議。

3.殯葬惠民補貼措施有效落實

2012年1月1日起，石家莊市在全省率先免除了市區城鄉居民基本喪葬費用630元。同年，第一個以專線服務命名的品牌“96444”正式開通，24小時免費為市民提供殯葬專業服務。居民可到市殯儀館領取“連心卡”，詳細了解各項惠民政策和業務辦理流程。針對節地生態安葬，凡在市民政部門所屬殯葬服務機構進行骨灰寄存的，其減免的費用和獎補資金由財政部門負擔。2018年印發《石家莊市節地生態安葬獎補辦法》倡導立體安葬。自然安葬和骨灰撒散等節地生態安葬方式，發放獎補金從500元至2 000元不等。

4.節地生態安葬觀念日益普及

石家莊市從1996年開始已連續舉行24次骨灰撒海活動，已有一千多位海葬者和數百位花葬、樹葬、草坪葬的逝者。2012年以來，古中山陵園成功舉辦了7屆節地生態安葬集體儀式，省雙鳳山陵園也已連續舉辦16屆公益花壇葬集體安葬儀式。2013年古中山陵園為八百多位海葬者建立紀念碑，將逝者名字鐫刻長存。清明節期間，石家莊市殯葬管理處在市殯儀館舉行公眾開放日活動，燕趙龍鳳陵園和古中山陵園組織倡導綠色祭祀，開展用鮮花換燒紙、生命教化等民生公益活動，引導公眾踐行現代祭祀理念，啟迪生命感悟。

（二）石家莊市殯葬服務改革面臨的困境

石家莊市免除了城鄉居民基本喪葬費用，確保殯葬服務的公益性，受到一致好評。故本文論述的殯葬服務改革面臨的困境是針對選擇性殯葬服務而言。

1.法律細則指導缺位，監管缺乏執行力

石家莊市現有的殯葬法規多是原則性文件，相關實施細則尚不健全，政府和社會在推動殯改時缺乏有效指導。例如，《石家莊市人民政府關于進一步深化殯葬改革的實施意見》中提出，到“十三五”結束，火葬區火化率要達到85%以上，節地生態安葬率要達到50%以上，但關于如何實現目標的具體辦法卻未詳細說明。由于我國殯葬事業長期處于計劃經濟模式，行政壟斷現象依然存在。民政部門既是監管者又是經營者，在自身利益的驅動下容易出現監管真空地帶。《殯葬管理條例》規定，我國殯葬市場由多個部門共同監管，相關問題需多部門協同處理，極大分散了殯葬執法權。殯葬事業的敏感性使得各部門相互推諉、監管資源不能得到有效整合，行政執法困難重重。

2.殯葬服務設施陳舊，專業素質有待提升

國家財政投入有限，殯儀館只能通過自主創收滿足發展需要，實現殯葬服務供給。近年來，人力和能源成本攀升、經營壓力不斷增長、經費不足等嚴重制約了殯葬業發展。調查發現，石家莊市許多殯儀館建設年代久遠、基礎設施陳舊，許多火化爐處于停工狀態，供給水平無法及時滿足遺體火化需要;服務設備的環保標準較低，可能產生大量有害氣體，影響周邊的環境質量。服務人員年齡大多在40—50歲年齡段，以拜師的方式開始工作，專業水平有限。親屬裙帶關系導致工作人員實際操作的態度敷衍、操作隨意化。鹿泉區65歲的薛金鎖在為親屬辦理火化時，工作人員一時疏忽將他的名字寫在火化人一欄中，出現了身體壯實的薛老漢“被火化”的鬧劇。相較于經濟發達地區，石家莊市薪資水平較低，地域環境對于人才的吸引力弱。2017年，石家莊市工商聯殯儀服務行業商會到長沙民政學院招募工作人員，結果無功而返。2018年，好不容易招募了20多位實習生，最后僅有7人選擇留下。

3.服務價格居高不下，收費標準模糊不清

近幾年，石家莊市經營性墓地價格上漲近三成，價格從兩萬元至十幾萬元不等。由于公墓環境條件差，出于對亡者的尊重以及傳統“厚葬”觀念的影響，人們仍然會選擇高價墓地。這對于大多數家庭來說是一筆不小的經濟開支，增添了家庭負擔。市場競爭淡化了殯葬服務公益性，收費標準和明碼標價愈加不規范，選擇性服務價格持續虛高。調查發現，商家推出1 080元、4 800元、6 800元、18 800元對應“懷念”、“感恩”、“孝心”、“孝道”等不同名稱套餐。市面上各種套餐比比皆是，內容更是五花八門，內容主要包含兩大塊：一是殯葬用品，即紙錢、香、護靈傘、點心、果盤等;二是殯儀服務，即靈車、靈棺、修容、鮮花等。除去鮮花、紙錢等大多屬于可重復利用用品，高昂價格與低成本服務形成鮮明對比，暴利自此產生。店家在介紹服務項目時經常帶有道德綁架意味，顧客在選擇消費時受到“厚葬”、攀比、面子等因素影響，被迫選擇高價位消費。

4.惡性競爭現象頻發，喪葬不正之風盛行

石家莊市共有200多家殯葬機構，一些未取得行政審核的民營企業或個人經常偷偷混入醫院，利用喪屬悲痛的心情和對處理后事認知不清，以聊天、套近乎等方式介紹豪車遺體接運服務、出租遺體冷藏設備，過分貶低正規殯儀館服務，誆騙喪屬選擇“殯葬一條龍”服務。中介人員為了尸源明爭暗搶，在醫院停尸間排隊等候的現象經常發生，為了提前得知消息甚至賄賂醫護人員和殯葬單位工作人員。走訪調查發現，幾乎每家殯葬機構都可以提供風水、哭靈、唱小戲等多種服務項目，喪事費用高達幾萬元甚至十幾萬元。葬禮上吹奏哀樂、擺流水席、拋撒紙錢等活動十分常見，大操大辦、攀比之風盛行。喪事已不再是為祭念死者而舉行的儀式，而更像是衡量子女孝道的表演、家庭實力的彰顯，許多家庭寧愿“打腫臉充胖子”也不愿讓人看笑話。這種不正之風顯然與傳統殯葬文化的精神內涵背道而馳。

二、石家莊市殯葬服務改革困境的內在癥結

（一）殯葬法進程緩慢，財政供給力度小

現行《殯葬管理條例》于1997年出臺，顯然已滿足不了社會快速發展的需求。2002年民政部開始條例修訂工作，國務院在2005年將其正式列入立法計劃，并于2007年和2018年兩次發布修訂草案征求意見稿。2006—2009年修訂工作屬于遺體資源化一檔計劃，2010年退為二檔，2011年又再退為三檔，進程緩慢難產至今。國家財政部對于殯葬預算的總投入占比不高，增長速度明顯落后。殯葬補貼大多用于刑事案件受害人、棄嬰等對象，殯葬單位想要整修，但困于無錢可用。殯葬補貼本就短缺，財政部門還要對殯儀館收入進行調劑，從中收取部分資金作為財政收入，經營負擔可想而知。這使得殯葬單位在提供服務時迫不得已高額收費。我國對于殯葬私營企業尚無優惠政策，為獲取最大化利益，殯葬服務價格持續上漲。

（二）職能部門角色失調，市場許可制度松弛

殯葬事業關系民生福祉，政府應敢于承擔責任，扮演好自身角色。但實際工作中卻存在部門職責不清和角色錯位問題。殯葬管理關系民政、工商、公安、國土等諸多部門，各部門依法對其負有監管義務，但具體執法方式卻未有明確規定。部門合作機制尚未建立，這使得各部門相互推諉，監管職能長期缺位，問題得不到有效處理。此外，個別民政部門長期政企不分，“裁判員”和“運動員”的雙重身份導致其角色錯位，利用特權打壓競爭者以謀取不當利益，從而擾亂了市場秩序、破壞了殯葬服務正常發展。為響應殯葬改革號召，各地過度放寬了民營殯儀服務機構的市場準入條件，從原來的行業壟斷大跨步到市場開放階段，對于機構資質的審核存在紕漏，由于監管失職產生了大量的非法經營機構。石家莊市現有上百家殯葬服務從業機構，非法經營和惡性競爭現象一直存在。此外，民政等部門對服務人員缺乏嚴格的執業資質審查，許多崗位沒有持證上崗的要求，致使從業人員專業知識儲備不足，操作失范問題嚴重。

（三）封建文化助長歪風，傳統教育阻礙更新

殯葬俗稱“白事”，中國人受傳統觀念影響對此較為避諱，這種敏感心理給殯葬行業蒙上一層神秘面紗。許多公眾場合殯葬無法當做一個公開話題被人討論，這種不透明操作的結果就是服務標準模糊，價格虛高等問題。“厚葬”觀念以及面子文化、攀比心理更是催生了煩瑣多樣的殯葬儀式，只有大操大辦才能顯示子女孝道的錯誤觀念助長了不正之風。目前我國僅有五家開設殯葬專業的學校，相較于全國2914所高校來說數量微不足微，可見殯葬問題長期處于教育機制的忽略地帶，高校培養體系與社會日益增長的殯葬需求相錯位。殯葬行業長期受到社會歧視，從業人員經常遭遇尷尬困境，如無法參加喜宴、拜壽等活動，人際交往受到極大限制;許多畢業生選擇遠離專業對口的殯葬事業，造成人才和教育資源的浪費。

三、關于我國殯葬服務改革發展路徑的思考

（一）完善殯葬法律體系，加大財政支持力度

完善法律體系應從兩方面入手。一是建立指導性強的殯葬法律細則。參照現實問題廣泛尋求社會意見，加快推動《殯葬法》的出臺，消除法律空白滿足實際操作需要。對于殯葬執法行為、市場監管制度、違規懲罰措施等方面做出具體說明。制定殯葬價格標準，明確服務流程，構建殯葬信息共享機制，實現殯葬行業透明化。二是嚴格控制殯葬行業準入門檻。在逐步開放門檻的同時，嚴格掌控經營資質，適當提升行業許可標準，仔細核查企業的經營范圍和專業資質。強化對殯葬事業的重視，加大殯葬財政預算，設立殯葬建設專項資金，更新火化爐等污染設備，實現綠色焚燒，提高環保標準。加快對公益性墓地和殯儀館的整修，尤其是建設時間久遠的設施，營造良好的殯葬服務環境。

（二）完善市場競爭機制，構建綜合監管模式

在保障群眾基本殯葬需要的基礎上對于選擇性服務要繼續放權，打破行政壟斷體制，鼓勵企業資本參與，政府承擔主導作用，行使監管職能規范市場秩序，創造良好的市場競爭氛圍。學習上海龍華殯儀館的運作方式，火葬服務因其特殊性只能由政府提供，其他服務項目則以購買、合同、招標等方式承包給社會，利用市場競爭降低服務成本，實現資源利用的最大化。此外，殯葬管理涉及多部門責任范圍，首先要明確各部門職責，厘清界限問題，防止相互推諉。然后由民政部門作為監管主體牽頭，設立專項小組，建立部門多元監督管理合作模式，綜合治理。其次，加快民政部門經、管職能分離，建立殯葬績效責任制，將殯改任務劃分對應各職能部門和各級政府，防止不作為現象泛濫。

（三）加強政策扶持，發揮殯葬協會的作用

民政部提出了基本殯葬公共服務均等化原則，石家莊市據此免除了居民基本殯葬費用，但在實際執行中仍然存在個別政策落實不到位的現象。政府要加強社會宣傳，在辦理殯葬事務的同時向民眾告知相關政策，讓民眾真正享受到殯葬福利。相較于其他發達城市，石家莊市殯葬補貼標準較低，政府對此應加強重視，逐步提高補貼金額，同時加大對中小型殯葬企業的扶持力度，促進殯葬服務合理化發展，拓寬殯葬服務的公益性。2014年，全國首家殯儀服務行業商會——石家莊市殯葬協會成立，利用其自身平臺優勢，積極發揮黏合劑作用，使得殯葬企業之間、殯葬企業和政府部門之間的溝通更加密切。在今后的殯改過程中，要繼續發揮社會組織的積極作用，重視社會參與，并聽取不同意見，構建溝通協調機制。

（四）宣傳綠色殯葬觀念，培育殯葬服務新人才

殯葬陋習徒增了不必要的開銷，加重了民眾辦喪的負擔。政府應積極利用網絡平臺播放宣傳片、下基層宣講等方式，使民眾了解生態殯葬的優勢和迫切性，改變人們傳統的殯葬思想和習俗。相關部門應推廣新觀念與政策補貼相結合，對于生態安葬的喪戶給予補貼和表揚，加大對綠色殯葬企業的扶持，降低環保產品價格，擴展民眾選擇面，引導綠色消費。教育體系應廣泛增設殯葬專業，利用學費減免、定員定崗等方式吸引生源。同時，各地要積極引進專業人才，將人才資質作為企業審核重點項目;與高校簽訂定向培養計劃，提升殯葬品牌效應。組織服務人員定期交流，開設知識進階課程，將專業技能、禮儀態度與職稱薪資掛鉤;健全職業等級考核制度，激勵從業人員自我學習，推動殯葬服務的進一步發展。

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