破解不均衡不充分:福利主義視角下英國學前教育政策的發展及其啟示

聶晨

[摘 要] 英國政府在過去20多年圍繞如何破解學前教育發展不均衡和不充分的問題，推進了連續和多層銜接的改革，經歷了從自由主義到普遍主義再到重視托底三種福利方法的演變過程。英國政府堅持以提高民眾在學前教育領域的滿意度為政策目標，充分認識到學前教育領域存在著數量、質量和可負擔性不足的問題，逐步明確政府應該承擔的責任和發揮的作用，從治理和財政支持、組織和管理優化、從業人員能力和素質提升三個層面，結合既有機構和政策，漸進式運用包括調整治理重點和需求補貼、建立兒童中心、完善從業資質等在內的多種政策工具，靈活改變補貼目標和標準，調整兒童中心功能以及學前教師從業門檻，從而較好地解決了學前教育發展不均衡不充分的問題。我國在發展學前教育時應清晰地認識到所面臨問題的現實性和持續性，客觀看待政府所能和所應發揮的作用，平衡政策的連貫性和靈活性，以此建設和完善學前教育公共服務體系，提高人民群眾在學前教育領域的獲得感和滿意度。

[關鍵詞] 教育政策;福利主義;英國學前教育

一、引言

20世紀60和70年代，世界經濟發展和合作組織（以下簡稱“經合組織”）成員國的學前教育和照護（Early childhood education and care）的去家庭化（defamiliazation）現象逐漸普遍。[1]20世紀80年代，這些成員國在學前教育領域又紛紛逆新自由主義下其他福利政策緊縮的趨勢，加大國家干預力度，陸續將學前教育置于社會政策發展的優先地位，[2]試圖建立符合國情、高質量、覆蓋群體廣泛、多層次，以及多部門協同合作的學前教育和照護體系。20世紀90年代，在包括經合組織、世界銀行以及歐盟在內的跨國組織的推動下，[3]各國進一步認識到了學前教育的積極作用：高質量的學前教育和照護不僅能積極作用于幼兒個體智力和社交能力發展，[4]而且能促進家庭收入增加、保持社會穩定和推動經濟發展，[5]因此學前教育和照護政策不僅成為家庭政策的重要部分，也被用作提高幼兒學術表現、促進女性就業的政策工具，[6]甚至被提高到“投資未來”、培養適應知識經濟背景下合格勞動力的國家戰略地位。[7]這一現象反映的是各國不僅為了應對當前出現的一系列社會問題（例如老齡化日益加劇、女性勞動參與率提高、單親家庭數量激增，以及外來移民大量涌入等）而發展學前教育，更是認識到了學前教育在經濟上對推動就業崗位增加，促進居民收入增長，以及治理貧困，減少政府在福利、健康和社會公平領域的支出方面具有較高回報;在政治上對促進階層流動，維持社會穩定以及吸引公眾支持等具有較高吸引力。以美國為例，2016年學前教育領域直接產生了472億美元的收入，創造了150萬個就業崗位，其溢出效應更是額外帶動地方經濟實現了521億美元的增長，間接刺激了200萬個工作機會的出現。[8]

在此世界性的學前教育發展潮流中，英國在學前教育和照護領域取得較大的進步，其福利視角和治理模式從自由主義到制度性全面普惠化建設再到與托底結合，不斷應對該領域出現的問題，漸

進式調整政府和市場在學前教育治理框架中的關系，顯著提高了民眾在該領域的獲得感和滿意度。具體來說，在縱向維度上，一定程度上克服了學前教育建設長期累積的不均衡和不充分的問題;橫向維度上，扭轉了學前教育處于發達國家跨國比較中較低水平的局面，在學前教育的普及率、幼兒的學術表現以及幼兒母親的就業水平等方面均超過了經合組織成員國的平均水平。[9]英國學前教育體系進步的背后是政府從治理和財政支持、體系的組織和管理優化、從業人員的能力和素質提高三個方面，自上而下推進的連續和多層銜接的漸進式改革，反映了在社會經濟背景變化下，英國政府堅持學前教育領域的發展目標，并基于對學前教育領域不斷出現的問題的認知，明確政府自身在為解決這些問題而聯結起來的社會網絡中所能發揮和所應發揮的作用，以及對自身責任的實用主義的理解和調整。

近年來我國對英國學前教育治理體系的研究主要集中在：第一，關注普遍性福利模式;[10]第二，側重在治理框架[11]或者組織管理[12]的某一層面上進行政策描述;第三，傾向于分析具體的學前教育項目，例如確保開端項目等。[13][14]基于已有研究的不足，本研究試圖在福利主義視角下探究英國自20世紀90年代以來的學前教育政策體系和治理框架的發展過程，并根據對經合組織、歐盟和英國政府發布的歷年教育統計年鑒和學前教育普查數據的分析，闡述英國學前教育體系兩次轉型的經驗及其對我國學前教育公共服務體系建設的啟示。

二、英國學前教育政策的階段性演進

（一）1997年之前：自由主義方法下不均衡不充分的學前教育服務

盡管英國現代學前教育和照護服務的歷史可以追溯到18世紀晚期，且英國政府早在1870年就建立了面對5歲以上幼兒的義務教育體系。然而，5歲以下幼兒的教育和照護并沒有被納入英國“福利國家”建設中，而是長期奉行家庭中女性照料為主，市場服務為輔，政府幾乎不干預的混合型幼兒照護模式。[15]尤其在1978年保守黨執政后，英國福利體系向新自由主義轉型過程中，學前教育體系運行呈現出了“教育”和“照護”結構性分離的特點，[16]其背后的直接原因是在傳統學前教育意識形態的影響下，英國在該階段追求以幼兒為中心（child-centered），而不是義務教育階段的學科導向（subject-centered）和教師主導的原則，[17]強調滿足幼兒的個性化（individualism）需求、自主性的自由玩耍（free play）需要、漸進的發展主義（developmentalism）以及成人配合化（facilitator）和非權威化的角色。[18]間接原因則在于：英國二戰后的福利體系以男主外女主內模式為支柱，由全職媽媽負責照顧5歲以下幼兒，家庭經濟狀況由男性在勞動力市場中的位置決定;[19]20世紀70和80年代英國經濟的衰退讓政府也無暇顧及對學前教育和照護領域的投入，主要依靠市場力量和社區互助來滿足家庭的托幼服務需求;盡管學前教育在1996年首次出現在政府議程中，并以聚焦4歲幼兒的試點托幼券項目（Childcare Vouchers）和《期望幼兒學習結果》（Desirable Outcomes for Childrens Learning）[20]的頒布為兩大重要標志，但是在保守黨政府的長期執政下，缺乏調整各方利益、改革學前教育政策的動機。

隨著社會和經濟情況的變化，在傳統的自由主義方法下，英國學前教育的供給與需求，尤其是與來自貧困地區弱勢家庭的需求之間出現了斷崖式割裂。在供給側，英國的學前教育體系陷入混亂化、分割化和碎片化的狀態，主要因為盡管在政策設計層面公立小學負責提供自5歲起的義務教育，但在政策執行層面，各地方政府自主劃定進入公立學校的最低年齡，同時各地方政府、慈善組織、基金會以及私人建立了多種類型的學前照護服務機構，由此導致的結果是：一方面部分2歲和3歲以上幼兒涌入公立學校，接受不合適的學術技能培養;另一方面，大部分2歲及以下的幼兒，除家庭照護之外，只能選擇各地“自由”發展出的多達14種類型的學前照護服務。這讓英國成為歐洲學前教育服務類型最多、價格最昂貴的國家。[21]同時，這些由公立或私立形式提供的、部分正式部分非正式的服務普遍缺乏統一的標準，進而導致了組織混亂、質量參差不齊。

在需求側，英國傳統的以家庭照護為主、市場為輔的幼兒照護模式日益難以持續，主要原因是：第一，在人口結構方面，自20世紀60年代起，大批來自英聯邦國家和歐洲國家的移民進入英國，導致移民占總人口比例上升到6%，并帶來了移民遠超其比例的人口出生率，繼而導致幼兒照護需求的提升。第二，家庭組成方面，隨著離婚率和未婚母親比例的迅速上升，單親家庭比例從1972年的7%上升到了1996年的20%，英國成了歐洲國家單親家庭比例最高的國家，單親父母難以兼顧工作和幼兒照護。[22]第三，勞動力市場組成方面，女性勞動參與率大幅提高。20世紀整個90年代，在孩子小于5歲的女性群體中，勞動力參與率從32%增加到51%，在未進入勞動力市場的女性群體中有高達4/5的女性表示在子女得到合適照護的前提下有工作意愿，[23]這就削弱了英國以家庭照顧

為主的幼兒照護模式的運行基礎。第四，在幼兒發展方面，貧富分化的加劇帶來了幼兒貧困程度的惡化。以平均收入的一半作為貧困線，截至1998年，英國有大約1/3的幼兒生活在貧困線以下，而在1968年，這個比例只有1/10。傳統模式下幼兒的學術表現和身心健康在很大程度上由家庭背景所決定，會導致自幼兒時期開始就出現嚴重的社會分化，由此不僅影響幼兒，尤其是來自弱勢家庭和貧困地區家庭幼兒未來的學術表現，而且降低了父母就業程度和收入水平，增加了政府其他福利開支，導致了公眾對學前教育領域的嚴重不滿。

供給側政策的自由放任以及需求側的家庭照護不足共同作用的結果是，大量以營利為目的的市場服務增長迅速，成了學前教育體系中的重要角色，這進一步加劇了貧困地區和弱勢家庭的幼兒照護問題。如表1所示，從1990年到2000年，幼兒園（nursery school）作為面向3～4歲幼兒的主要服務機構，雖然在數量上實現了增長，但其中由地方政府和志愿者組織提供的數量卻持續下降，占比從1990年的24%下降到了2000年的5.3%。幼兒托管人（在自己家中全職或者兼職照護幼兒）（childminder）作為另一重要的學前服務形式，截止到2000年由地方政府和志愿者組織提供的也僅占1%。在市場“自由”運行主導下，大量英國家庭對學前教育體系表示了不滿和質疑。從表2可知，2000年進行的父母對幼兒教育和照護的需求調查中，不滿的原因主要集中在服務數量、質量和價格方面，其中41%的父母表示對幼兒照護不信任，同時26%的父母表示難以負擔照護費用。

可見，市場機制的主導造成了英國學前教育領域不均衡不充分的問題。一方面，就英國幼兒整體來說，獲得的學前教育和照護不足。如圖1所示，截至1999年，分別有53%的0～2歲幼兒和24%的3～4歲幼兒沒有獲得任何學前教育和照護，22%的0～2歲幼兒和10%的3～4歲幼兒只能接受由沒有登記的非正式機構提供的服務。另一方面，就獲得學前教育的幼兒群體來說，出現了嚴重的不均衡問題。如圖2所示，根據2000年進行的父母對幼兒教育和照護的需求調查，英國幼兒每周平均接受的學前教育和照護為11.4小時，其中除去沒有獲得任何服務的44%的幼兒之外，還有23%的幼兒在一周內僅獲得了10小時以內的學前教育和照護服務，形成鮮明對比的則是有5%的幼兒在一周內獲得了超過50小時的服務。

（二）1997～2010年：工黨執政期間學前教育普惠化建設

英國的“新工黨”自上臺執政伊始就認識到市場機制的主導難以滿足民眾對學前教育的需要，因此將家庭政策置于其立法體系的優先位置，并把對學前教育領域的積極干預視為其執政的旗艦性政策。[25]短期來說，希望通過提高學前教育和照護服務的數量和質量，支持父母尤其是母親進入勞動力市場，增加家庭收入，以此獲得民眾的支持，同時實現貧困治理，減少政府福利支出;長期來說，試圖通過對幼兒的早期干預，提前預防未來出現失業、性別不平等、犯罪等社會問題。[26]總之，面對學前教育體系供需求不匹配導致的不均衡、不充分問題，工黨政府從供給改革和需求驅動入手，專門從國家層面關注學前教育質量、可獲得性和可負擔性，[27]采用結合既有機構和政策的方法，先后在政府治理和財政支持、學前教育的有效組織和管理、從業人員的能力和素質提升三個層面上逐步調整政策工具，進而根據評估結果不斷靈活調整政策的具體內容。

1. 供給側的統一治理和需求側的財政支持。

工黨政府針對幼兒教育和照護領域供給側服務混亂、管理困難的問題，通過治理統一和標準統一的策略，進行了國家層面的機構調整和政策設計，希望從供給側整合碎片化的幼兒教育和照護，擴大覆蓋人群，提高服務質量。

第一，整合國家機構，形成統一管理。首先，針對之前學前教育和照護的監管分散在教育、衛生、社會保障、環境以及交通等多個部門的狀況，1998年工黨政府先將“幼兒照護”從“衛生部門”治下分離出來，合并到教育部門，這意味著治理層面“教育”和“照護”分離形態的結束。其次， 2001年英國主管教育的最高行政部門——教育和就業部（The department for education and employment）更名為教育和技能部（The department for education and skill），與幼兒相關的內容被劃歸到該部，實現了幼兒政策制定和管理的統一。再次，發布《每個孩子都重要》（Every child matters）的綠皮書，形成統一的政策框架，整合從政策制定到執行的多個環節。2007年，又從教育和技能部中分解出涉及幼兒的部分，成立新的國家部門——幼兒、學校和家庭事務部（Department for chil-dren schools and families），專門負責整合從機構到家庭的幼兒教育和照護功能，促進“每個孩子都重要”的政策框架的落實，同時將幼兒除醫療衛生之外的所有事物都納入新部門的管理范圍。

第二，實行國家規范，出臺統一標準。從2001年開始，工黨政府將管制和規范幼兒教育和照護的權力從地方上移到國家，體現了國家干預程度的加強。首先，出臺了《早期學習目標》替代了保守黨政府的《期望幼兒學習結果》，在保留保守黨學前教育大綱規定的六大領域的同時，將實現學習目標提前到3歲，并以達到此標準作為托幼機構獲得公共撥款的條件。[28]其次，2002年發布了專門針對0～3歲幼兒教育和照護過程標準化的大綱。再次，2003年教育和技能部專門發布了14條針對8歲以下兒童照護和托管的國家標準，為碎片化的托幼服務設定了全面可操作的規范，涵蓋了從業人員的職業連續性、資格證書、工作經驗，場地和設施，兒童的安全保證、日常飲食需求和供給以及特殊需求等方面。[29]最后，2006年新成立的幼兒、學校和家庭事務部發布了幼兒階段的政策指導框架（Early years foundation stage framework），在統合了之前教育和照護標準的同時，為未來學前教育和照護發展設定了細化的目標和可操作化的評估機制。正如這一框架宣稱的，英國學前教育政策的目標從強調“家庭之外提供照護和教育”，轉向普遍性的“為不同種族、文化、宗教、地區、家庭背景、身心狀況、性別和能力的每一個兒童”提供平等的學前教育機會。

在政府財政支持方面，工黨政府采用了需求驅動的方式，通過補充和調整原有政策工具，在創造新的學前教育服務內容的同時，促進已有學前教育服務數量增加，質量提高，支持民眾切身感受到可負擔、可自主選擇以及能平衡工作生活的學前教育，具體包括：第一，改革托幼券項目。工黨政府改革了保守黨政府自1994年試點的托幼券政策，該券曾經用于支持4歲幼兒家庭選擇任何市場化服務。從2005年開始，雇主可以為員工提供最高每周55英鎊的托幼券，專門用于支付托幼費用。作為工資的一部分，托幼券的金額享受所得稅和國家保險稅減免。該項目體現了政府間接購買社會服務的特點，不僅意味著該項目覆蓋的員工平均每周獲得了30英鎊的補貼，而且促進了持有托幼券的父母用腳投票，促進了現有學前服務機構的良性競爭。第二，擴大在職父母享受的稅收減免（tax credit）和福利。工黨政府將1994年推出的稅收減免覆蓋范圍擴大到了更多的低收入及中等收入家庭。通過這一政策，讓在職父母享受到相當于平均每周55.91英鎊的補貼，由此減輕了低收入和中等收入家庭在托幼服務上的經濟負擔，同時支持了在職父母的工作，促進了收入增長，并為正式托幼服務的發展提供了間接支持。第三，逐步推廣一定時限的免費學前服務。作為重要的政策內容設定，工黨政府在1998年開始為英格蘭所有4歲幼兒免費提供一年33周、每周12.5小時的托幼服務。2004年到2006年，免費項目范圍擴大到英格蘭所有3歲幼兒，時間延長到一年38周、每周15小時。[30]普遍性免費服務的擴展意味著英國托幼服務的供給范式從市場主導下的放任自由向政府主導下的制度性普遍福利的轉變。

2. 積極參與服務供給和持續優化組織結構。

在學前教育服務的組織和管理層面，工黨政府選擇了對現存組織體系進行補充和優化，以讓更多家庭能夠感受到政府的投入，為此一方面保留了市場中紛繁多樣的機構，另一方面借鑒美國和澳大利亞的政策，通過對已有各類托幼服務的整合、簡化和升級，1999年推出跨部門合作的確保開端

地方項目（Sure start local program），以10年的慷慨撥款為基礎，力圖改善幼兒及其家庭的健康和福利狀況，根除兒童貧困現象。[31]該項目包括了從家訪、支持幼兒父母、提升保教服務的質量和數量到促進社區衛生服務、為幼兒和家庭提供健康建議以及支持特殊兒童需求等綜合性服務。但是，評估結果顯示，項目重視發展以家庭為導向的社區服務，而忽視了幼兒本身的發展，同時項目僅僅覆蓋了30%的貧困地區和弱勢家庭，在最貧困區域的執行效果不佳。[32]于是，從2003年開始，確保開端地方項目被確保開端兒童中心（Sure start children center）項目所替代。相比而言，新的確保開端兒童中心項目標志著學前教育的重點移到以兒童發展為主，其經濟成本更低，政治反對更少，并轉為中央政府投資，地方政府運營。[33]兒童中心不僅提供傳統的早教和照護，而且成為從促進嬰幼兒身體、智力與社會性等全面發展，到提供育兒資訊、上門家訪甚至家長就業幫扶，再到整合社區原有托幼資源、提供保健服務在內的一站式機構。[34]隨后，該項目擴展到全國的所有4歲及以下幼兒。截至2010年，所有社區都建立了兒童中心，其數量從1999年的41個迅速發展到3500個。但是，政府的積極參與不意味著對市場服務的完全替代。兒童中心的以上綜合性一站式服務僅面對最貧困的30%的社區開放，在其他地區仍然只是作為市場服務的補充，例如育兒和就業信息的遞送。[35]

3. 從業人員的職業化和專業化。

從業人員的能力和素質不僅直接影響著民眾對學前教育服務的滿意度，也制約著政府治理框架和組織管理改革績效的體現。因此，工黨政府也改革了保守黨政府在1993年推出的以短期培訓為主的低門檻準入體系，并針對從業人員普遍缺乏資質和兼職化的問題，于2006年出臺了兒童從業人員戰略（Childrens workforce strategy），[36]先后從吸引增量從業人員和優化存量在職人員兩個方面促進學前教育從業人員的職業化和專業化。

首先，設立新的資質，拓寬就業方向。20世紀90年代末期，大學在培養小學教師的本科和研究生課程之外，新設專門的幼兒研究（Early childhood studies）學位，并設計了綜合性的教育、心理、健康和法律等配套課程。同時，為吸引更多申請者，允許該學位獲得者進入托幼領域后，還可以進一步獲得教師資格證書，并從事社會工作、家庭支持等多領域工作。2007年，工黨政府在此基礎上又推出了與學校教師資格證對等的早教從業證書（Early years professional status），專門指向0～5歲的學前教育和照護服務師資。通過36條細化標準，培養和吸引大學畢業生從事托幼領域的領導和管理工作，并參加全職幼兒教育和照護工作。其次，開展靈活培訓，打開上升通道。面對從業人員兼職化和缺乏職業上升空間的特點，工黨政府在2001年推出了面對在職人員的、等同于大學本科前兩年課程的基礎學位（Foundation degree）。該學位的特點在于：聚焦工作實踐，包括幼兒發展、幼兒課程和幼兒保護方面;采用非全日制的靈活授課方式;獲得該學位能被提升到更高級別的助教和教師職位。

（三）2010年之后：保守黨主導執政期間學前教育政策更聚焦于托底

2010年聯合政府執政，以及2015年后保守黨單獨組閣，并沒有顛覆性地改變工黨政府打造的學前教育政策體系，而是繼續追求工黨政府提出的發展目標，關注學前教育的數量、質量和可負擔性。但是，在保守黨主導下，政府的角色從積極參與學前教育服務供給向規范市場服務、補充市場不足的角色轉換。于是，英國學前教育政策導向也從注重普惠轉向了聚焦托底，其政策內容的重點從關注幼兒長期發展轉向了促進父母短期實現就業。[37]這主要因為在宏觀經濟領域，受到國際金融危機的重創，英國國內面臨2010年公共部門債務占國內生產總值62%的壓力，因此保守黨主導的政府只能和其他發達國家一樣，選擇在社會政策領域奉行財政緊縮的策略。具體到學前教育與照護領域，工黨的普惠建設從供給側的視角看，成本持續高企，難以繼續推進，例如根據英國財政研究所的估算，如果普惠制學前教育體系延續到2022年，必須在當前的成本基礎上再追加70%的投資，即需要53億英鎊的投入;[38]從需求側的效果看，普惠制的學前教育體系由于其高昂的成本，貧困地區家庭和弱勢家庭從中受益并不理想，來自不同家庭背景的幼兒發展差距并未縮小，尤其是幼小銜接的表現沒有達到預期。[39]因此，如何在有限財政投入下發展“質優價廉”的學前教育體系，成為保守黨主導政府學前教育政策改革的關鍵所在。2013年，保守黨主導政府先后發布了兩個重要的政策框架：《更好的幼兒照護》（More great childcare）和《可負擔的幼兒照護》（More affordable childcare）。這兩個政策框架都強調以適度財政支出為“最需要”（most in need）學前服務的弱勢幼兒群體實現有效的服務遞送，促進機會平等。這兩個框架繼續在政府治理、組織體系和從業人員三個層面推行了更有側重同時也更具實用性的調整。

1. 調整治理框架，重點更精準。

首先，在國家機構層面，幼兒、家庭和學校事務部改組為教育部。盡管新部門仍然負責幼兒教育和照護，但部門名稱的變化意味著政府在學前體系側重“教育”部分，并強調關注更有實用性同時也更體現政策績效的幼小銜接時期，減少了覆蓋教育和照護的全面干預。

其次，在財政支持方面，聯合政府和保守黨政府將工黨的普遍性財政支出轉為托底性支持。在財政緊縮的限制下，聯合政府和保守黨政府選擇縮小目標群體的范圍，而將有限的資源聚焦到了更迫切需要政府支持也更能體現政府干預效果的低收入群體上，結果是擴大了對貧困地區和弱勢家庭的支持力度。[40]具體政策工具包括：一方面，大幅削減對幼兒和家庭的普惠性支持，根據收入標準執行差別化的支持。以托幼券免稅政策為例，低收入群體每周最高55英鎊的免稅額度仍然被保證，但中高收入群體的最高免稅額度下調到了28英鎊，同時取消了中高收入群體能夠享受的在職托幼補貼。另一方面，將財政支出更多集中投入到弱勢群體上，典型的政策有：2011年將15小時的免費學前項目延伸到覆蓋20%最貧困的2歲幼兒，2012年又擴大到40%的最貧困2歲幼兒;繼續為弱勢家庭的3～4歲幼兒提供額外基金支持（early years pupil premium）;從2017年9月開始，保守黨政府將針對3歲和4歲幼兒的15小時免費學前教育服務延長到30小時，但僅面對每周工作16小時以上，且年收入在最低工資收入到稅前10萬英鎊之間的父母。這意味著在保守黨主導下，財政緊縮下的學前教育支持不再普遍面對所有家庭，而是優先面對最有需求也最需要被支持的貧困家庭的幼兒。政策目標重點轉向了政策最容易見效、更容易提升民眾滿意度、更對家庭收入起直接作用的促進幼兒父母就業。

2. 界定政府角色，定位更托底。

在保守黨主導下，英國持續調整政府在學前教育體系中的責任以及與市場和家庭之間的關系。

首先，強調政府對落后地區和弱勢兒童群體的優先保障責任，逐步減少了對學前教育服務的全面參與，主要措施包括逐步關閉了由政府資助的位于經濟發達地區的公立學前機構及兒童中心，同時關閉了超過一半的在站服務。僅在聯合政府執政的前兩年，就有超過400個兒童中心被關閉。隨著保守黨的上臺，2015年又關閉了156個兒童中心。這意味著相比于2010年，2015到2016財年政府在兒童中心上的花費下降了47%。

其次，政府向市場規范者和監督者轉型。一方面，政府更側重監管機制的建設，強調政府對學前教育領域“市場失靈”的干預責任，發展對學前教育質量評估和督促整改的職能。另一方面，政府以多樣化方法促進包括市場機構和社會力量，甚至非正式機構和個體在內的多元主體進入學前教育領域，以此增加學前教育服務供給，進而也促進家庭充分發揮作用和能動性，尊重不同家庭的托幼需求。這些方法主要包括：降低市場機構準入門檻，減少對市場機構擴充的限制;給予市場機構在管理員工和運營方面更大自由;幫助培訓員工;鼓勵各類學校開展面對學前兒童的平日和假期的托幼服務;鼓勵公立機構與市場機構和志愿組織展開各種合作;允許父母購買個體提供的非正式服務，例如通過向鄰居和親戚付費而獲得每天三小時之內的照護服務。

3. 調整準入機制，培訓更聚焦。

在保守黨主導下，再次調整了學前教育領域的從業人員資格和培訓機制，實現了增加從業人員數量與維持教學質量的平衡。首先，簡化了學前教育從業人員的分類，將復雜的托幼人員分級體系改為兩級：較高級別的幼教教師（Early Years Teacher）（之前的六級，相當于本科水平）和較低級別的幼教培訓師（Early Year Educator）（之前的三級，相當于高中水平），并用幼師資格證代替了之前工黨設定的學前教育和照護從業證書。其次，降低準入標準，并計劃在2019年9月推出比培訓師級別更低，其準入更容易的二級幼教從業者認證（Early Year Practitioner）。再次，進一步簡化準入程序和標準，將培訓目標從過去的69項降到了19項，并以“幼小銜接”為從業人員的培訓目標，重點強調從業人員受過語言和數學方面的專門培訓，關注幼兒文字和數學能力的提升。

三、英國學前教育政策改革取得的主要成績

盡管保守黨主導下托幼政策的影響還需要進一步的觀察，但是經過從20世紀90年代中期開始對幼兒教育和照護領域進行的漸進式和多層銜接的政策工具的調整和政策內容的改革，從目前來看，英國基本解決了在完全市場主導下學前服務供給和需求不相匹配的問題，有效改善了學前教育數量、質量和可負擔性不足的狀況。

首先，學前教育服務數量上不充分和不均衡的問題已經得到基本解決。隨著在供給側持續增加服務數量，在需求側陸續推行有限免費服務、多種免稅和補貼措施，英國學前教育的普及水平大幅提升。如圖3所示，截至2017年，學前教育服務對3歲和4歲幼兒已經達到了92%以上的覆蓋率，更多幼兒獲得了更長時間的學前教育和照護服務。如圖4所示，相比于2010年僅有不到1/3的3歲幼兒和4歲幼兒能夠獲得平均每周13～15小時的服務，2017年高達86.6%的3歲幼兒以及63.7%的4歲幼兒接受了每周13～15小時的服務。

其次，英國學前教育從業人員的整體水平提升，教學質量得到改善。隨著政府對于學前教育從業人員專業化的措施，以及一系列統一認證體系的落實，英國幼教從業人員的能力和素質均有顯著和持續的提升（見圖5），具體表現為：沒有資格認證的從業人員比率大幅下降，從2003年的20%下降到2013年的4%;具有中高級認證的幼師比例大幅提升，2003年僅有52%的從業人員具備三級證書，到2013年，87%的從業人員已經擁有了三級證書，更有13%的從業人員具備了六級資格證書。

再次，英國民眾對學前教育數量和質量的滿意度提高。經過政府從治理框架到從業人員的多層次銜接和持續改革，民眾對學前教育體系的質疑得到了緩解，獲得感得到顯著提升。如表3所示，截止到2017年，針對父母的調查顯示，盡管托幼服務的負擔問題成了未能滿足需求的最主要方面，但僅有9%的父母選擇這一選項，遠低于2000年調查中26%的比率（見表2）。同時，僅有1%的父母選擇不信任托幼服務，相比于2000年的調查，有高達41%的家長不信任當時的托幼服務（見表2）。

四、對我國的啟示

黨的十九大報告第一次提出“幼有所育”的目標，將學前教育放在了前所未有的重要位置。經過近年來跨越式發展，我國學前教育已經取得較大進步，但仍然存在學前教育數量不夠和質量不高的問題。[41]2018年11月發布的《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》指出學前教育“關系億萬兒童健康成長，關系社會和諧穩定，關系黨和國家事業未來”的重要意義，以及“目前學前教育仍是整個教育體系的短板，發展不平衡不充分問題十分突出”。針對我國目前學前教育面臨的現實問題和發展目標，亟須借鑒國際上學前教育體系改革的經驗。過去20多年英國學前教育政策所經歷的持續演進和調整，實質上反映了彼得·霍爾（Peter Hall）政策演進理論所包含的三層機制：[42]首先在最高層級的政策范式方面，無論工黨執政還是保守黨主導，都沒有改變提高學前教育的數量、質量和可負擔性的發展大方向和政策目標定位;其次，在中間層級的政策工具方面，英國學前教育體現了實用性地調整政策重點和工具的特點，當先后面臨市場失靈和財政緊縮等現實問題時，為實現既定發展目標，逐步調整了政府在市場和家庭之間扮演的角色，同時又選擇性和傾向性地使用財政稅收、組織優化、從業人員培養機制調整等層層遞進的政策工具;再次，在最低層級的政策內容方面，英國學前教育持續調整具體的政策內容，在既有政策工具內部，結合對執行效果的評估，有針對性地靈活改變享受稅收優惠的范圍、財政補貼的標準以及從業人員認證分層等具體內容。總之，英國學前教育政策一方面堅持政策目標，另一方面務實地調整層層遞進的政策工具，同時靈活改變政策內容，可以為我國更好實現“幼有所育”的目標，讓人民群眾切實從政府對學前教育的投入和干預中加強獲得感提供以下啟發。

一是要清晰地認識到學前教育面臨問題的現實性和持續性。首先，要明確學前教育政策的短期變革不應以全面而美好的愿望為目標。具體而言，在現有的社會經濟結構下，嵌入其中的學前教育政策難以一次性解決該領域存在的所有問題，也不可能在短期滿足利益相關者的全部期待。例如，在學前教育的需求側，工黨大力推行面向廣泛群體的補貼政策，而保守黨在縮小補貼目標群體的同時，加大了對貧困地區弱勢家庭的支持力度。其次，要梳理出當前學前教育領域存在問題的原因和重要性，結合現有的組織機構設置情況，估算解決問題過程中會涉及的力量博弈和角色界定，例如縱向上的中央和地方之間，橫向上的政府、市場、社會組織和家庭之間，由此確定解決這一系列問題的先后順序，即最值得關注的問題、最迫切需要解決的問題、最容易解決的問題分別有哪些。再次，要了解解決問題需要的途徑、方式及其局限性，充分認識到在現有條件限制下只能盡力將最重要和最迫切的問題解決在盡可能合理的范圍之內。例如，英國工黨執政期間為成本考慮和與地方政府的博弈，將地方政府主導的確保開端項目轉為了主要由中央投資、地方政府負責運營的兒童中心。在保守黨主導下，因為財政緊縮限制，政策工具的重點轉向了更容易見效的促進父母就業和更迫切需要解決的托底弱勢家庭。

二是要客觀認識政府應發揮和能發揮的作用。一方面，要認識到政府能夠在學前教育領域發揮積極作用，例如英國經驗所體現的，通過統一頂層設計和管理，對學前教育領域進行必要的干預，并不斷完善已有政策，一定程度上解決了不充分和不均衡的問題;另一方面，也要界定清楚政府的責任與角色，認識到在已有社會結構和網絡之中，政府為堅持政策目標應該承擔的責任和能夠發揮的功能。例如英國工黨政府在市場嚴重失靈的情況下，積極參與學前教育服務的全面遞送，而保守黨主導政府在外部經濟危機沖擊、內部財政赤字升高的情況下，轉為完善其監督市場運行和托底的職能，將有限資源投入到了貧困地區和弱勢家庭上。

三是要平衡政策的連貫性和靈活性。在了解了最關鍵、最迫切和最容易解決的現實問題和明確政府責任之后，還要一方面繼續關注政策目標的一致性和政策工具的連續性，在保障財政投入的情況下，持續執行被證明行之有效的政策工具，同時漸進式調整不合適的政策工具，避免政策的不連貫性造成的不確定性以及之前財政和社會投入的浪費;另一方面，要注意建立常規評估機制，持續監測政策干預的效果，根據評估結果不斷調整學前教育政策的具體內容。例如，1997年工黨執政后仍然延續了之前保守黨創立的托幼券和評估幼兒學習效果的政策工具，但是根據現實需要修改了其中的內容;保守黨主導的政府上臺以后，在財政緊縮的背景下，也繼續執行托幼券免稅政策和免費托幼服務項目，但政策的主要目標群體只限于貧困地區和弱勢家庭。

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