社會發展背景下基層治理制度的保障研究

文/陳立孔

一、引言

基層治理制度的保障是基層社會治理的重點話題，基層治理制度的背后反映了不同治理權力與基層交互之間的關系。改革開放以來，我國基層治理制度發生了翻天覆地的變化，傳統基層治理制度的保障早已不能適應新時代的發展要求，通過對基層治理制度與社會發展的分析，提出構建基層治理制度保障體系的基本框架，形成與中國特色社會主義發展要求相適應的保障體系。

基層治理制度的保障涉及的學科很多，包括政治理論學、管理學、法學等，從每一個學科的理論結構出發，對基層治理制度的理論展開深入研究。基層治理的目的在于對群眾的各種日常活動進行引導和制度規范，使社會公共利益得到提升[1]。

在引導公民的各種日常活動和制度規范過程，必須在不同的基層治理制度關系中進行，具體表現為權力的運用。隨著社會的發展，基層治理制度已經成為社會科學領域中的關鍵。對國家基層治理制度的保障，已經在黨和國家的重要會議中反復強調，成為國家基層治理制度保障的創新點[2]。

二、基層治理制度保障

（一）基層治理制度保障存在的問題

1.缺乏制度保障

基層治理是落實制度保障法治化的關鍵環節，在社會發展背景下，我國已經取消了繁復嚴苛的基層治理制度，成立基層組織只需要在基層治理制度保障機關進行準確核實并登記即可。基層治理部門基本不會對基層治理組織的登記情況進行宣傳，使基層組織在定位和資金等方面底氣不足，缺乏基層治理制度的相關保障。

社會組織在基層中通常與政府之間有著密不可分的聯系，對基層政府的依賴性更強，因此，基層政府的職能在履行方面難免受到影響。基層政府工作人員通過各種不同的方式干預著基層治理制度的發展，導致社會組織成為權力的工具，根本無法維護公民的利益，完全喪失了公信力。基層治理制度的保障很難在社會發展中獲取到有用信息，無法給社會帶來一定的經濟效益。

2.缺乏制度支持

基層治理制度的保障通常帶有一定的行政色彩，基層治理制度的權力機關認為社會基層的專業性比較差，因此在建設基層治理制度的過程中，通常采用削弱社會基層的話語權。基層治理制度的履行范圍一般只局限于非決策性事務，基層組織在基層治理制度的日常管理、決策過程中，缺乏法制性的制度支持，權力機關為了使基層組織處于自己的掌控之下，針對基層治理制度的制定必須帶有一定的行政色彩。此外，基層組織在成立初期，對基層政府會產生依賴，不僅要滿足資金上的需求，還要在管理上尋求政府的支持。

3.缺乏制度聲援

如今，國家的經濟權利正在逐步向社會權利轉移，基層組織在基層治理制度的保障過程中產生了更大的空間[3]。但是由于國家政治發展不均衡，不同地區之間的差異較大，基層治理過程中產生的社會糾紛會在不同領域產生，而且產生的原因也各不相同，社會糾紛的主體會受到基層教育程度的影響，基層群眾對待基層治理制度都有著不同的評判標準，基層社會的不斷創新和發展使得治理制度的保障缺乏制度聲援[4]。基層社會居民糾紛解決方式調查問卷如表1所示。

表1 基層社會居民糾紛解決方式調查問卷

根據表1的調查問卷，基層治理產生的利益糾紛與基層治理糾紛解決機制相適應，同時也催生了基層的民間規范。基層的民間規范可以很好地吸收到基層社會的法治資源，但是在基層治理制度的協調與銜接方面存在一定缺陷。在基層糾紛的處理過程中，不僅可以彰顯國家法律，還可以保障基層治理制度的可行性。

（二）保障途徑研究

隨著社會治理制度的多元化發展，基層治理越來越趨向于多元主體共同發展的態勢，由于基層治理制度的保障缺乏相應的程序，不同主體之間的職責比較混亂，造成了基層主體的治理機制出現運行失調的問題[5]，因此研究基層治理制度的保障途徑，可以推動基層治理制度的良性運行。

1.明確主體職責

根據基層治理制度的相關規定，基層政府是基層治理制度保障主體，但是在實際執行過程中，基層政府與群眾之間的距離較遠，幾乎不會受到群眾微觀利益的掣肘，但是基層政府作為基層治理制度保障的直接領導者，掌握著基層社會的治理資源，當基層治理制度的保障出現問題時，基層政府無法解決就要選擇第三方調解者來履行職責[6]。因此，基層組織可以充當基層治理制度保障失效的調解者，從宏觀角度上調控基層治理制度的保障過程，保障基層治理制度的良性運行。

2.完善法律制度

基層治理制度的良性運行對法律制度環境方面提出了更高的要求，必須進一步完善基層治理制度保障的法律制度，增強基層治理制度保障的適應性。首先，根據基層社會發展的實際需求，探索出制定基層治理制度的法律法規，嚴格要求基層社會治理主體的行為。其次，應完善現有的基層治理制度。現實中仍然存在規定模糊的問題，沒有明確規定基層群眾不嚴格履行義務的相關處理辦法、沒有明確規定基層政府為群眾提供協助的事項等[7]。最后，要根據基層治理制度解決基層互動治理關系的脫節問題，再一次考慮基層治理制度的機構設置，有效發揮出基層群眾的職能和作用。

三、結語

基層治理制度存在非常強烈的路徑依賴現象，不僅要具備基層社會最基本的主體條件、環境、基層治理制度基礎以及文化氛圍等，還要隨著基層社會的經濟發展，適時調整基層治理制度保障的發展戰略，為基層治理制度的保障提供相應的制度空間，只有具備充分的基層空間條件和社會發展環境，才能使基層治理制度的保障得到良性運轉，推進基層治理制度的現代化發展，發揮出基層治理制度保障的基礎性作用。