食藥安全領域民事公益訴訟懲罰性賠償實務問題研究

劉艷 戶恩波 朱俊

摘 要：檢察機關提起食藥安全領域民事公益訴訟適用懲罰性賠償具有必要性和可行性。該懲罰性賠償以侵權責任或違約責任作為請求權基礎。賠償金數額的計算宜以銷售數額或支付價款為基數。對現有法律的懲罰性賠償條款“三倍”或“十倍”的規定，宜盡快修改為最高限額，具體賠償額確定應全面考慮過錯程度、公益受損程度等因素。公益訴訟懲罰性賠償金需建立完善的管理制度。

關鍵詞：民事檢察公益訴訟 食藥安全 懲罰性賠償

懲罰性賠償制度最早產生于涉及消費者權益保護的私益訴訟領域，但長期以來國內司法實踐鮮有適用。自檢察機關提起公益訴訟后，懲罰性賠償條款逐漸被“激活”，尤其在食藥安全領域公益訴訟中的適用越來越頻繁。然而，由于法律供給不足、理解偏差等原因，導致司法實務中對于懲罰性賠償條款的適用存在頗多爭議，適用標準不統一。本文就檢察機關食藥安全領域公益訴訟懲罰性賠償實務問題進行分析，以期拋磚引玉，為推動該制度的完善提供參考建議。

筆者隨機選取了300份檢察機關提起的食藥安全領域民事公益訴訟判決進行分析，發現目前懲罰性賠償制度在檢察機關提起的食藥安全領域公益訴訟中主要存在以下四個方面的問題。

一、檢察機關提出懲罰性賠償請求主體是否適格

經統計，在隨機選取的300份判決中，提出懲罰性賠償請求的案件有151件，未提出該請求的有149件。提出懲罰性賠償的案件中，146件獲法院判決支持;5件未獲法院支持，其中2件以檢察機關非被侵權人、提起懲罰性賠償主體不適格為由駁回了訴訟請求，1件以檢察機關提出懲罰性賠償缺乏證據和依據為由駁回了訴訟請求。在檢察系統內部，就檢察機關能否提出懲罰性賠償請求也有兩種不同觀點：一種觀點認為，檢察機關是公共利益的代表，經法律授權代表社會公共利益提起公益訴訟，檢察機關理所應當具備每個私益主體所享有的實體權利，提起懲罰性賠償主體資格適格，亦具有法律依據。另一種觀點認為懲罰性賠償屬于私力救濟，作為公權力屬性的檢察機關，在法無明確規定的前提下提出懲罰性賠償請求缺乏合理性。

筆者認為，懲罰性賠償制度與公益訴訟制度在設立目的和功能價值方面完全契合，檢察機關提起的公益訴訟當然能夠提出懲罰性賠償請求。懲罰性賠償，是指被告方所賠償的金額遠高于在實際中被害人所受到的損失。該制度發端于英美法系的特殊損害賠償制度，制度設立之初是對受害人所遭受的非具體性侵害予以補償，后來逐漸由救濟個體損害轉為救濟社會性損害，其功能也由原來的補償，增加了懲罰和預防功能，但補償功能一直是制度核心，懲罰和預防功能首先通過完全補償來體現。[1]英美等國經過一百多年的探索，懲罰性賠償逐步成為遏制不良企業制假售假，維護食品藥品安全的主要手段。

食品藥品安全受害者范圍極廣，消費者人數相對眾多，然而當產品質量不合格對消費者造成輕微損害時，多數消費者考慮到賠償金過少或者是維權成本過高而選擇放棄訴訟，從而導致更大社會公共利益被犧牲。我國在食品藥品安全領域引入懲罰性賠償是一個巨大的進步，在很大程度上為消費者的合法權益提供了有力的保護。

本質上，懲罰性賠償的“懲罰性”，是相對于違法行為人而言，通過使起訴人得到超過其遭受損失的額外補償，來分配不法行為人的違法所得，使其無利可圖從而降低違法動機。該制度是“以私人執法為行使方式，以個別案件中所謂的‘懲罰來補償得不到內化的外部社會成本，達到維持整個社會效率體系的平衡”[2]，是以私益訴訟的方式來實現公益救濟的目的。從整個社會的視角看，懲罰性賠償是對整個社會所遭受損失的估算或體現，只不過最終該賠償款項分配給了提起私益訴訟的被害人。起訴的被害人得到了本不屬于其損失范圍內的高額補償，這對違法行為人而言，謂為“懲罰”。但是對潛在的公共利益而言，其實質上仍為“補償”性質。

懲罰性賠償制度體現的是責任相稱原則。責任相稱原則是指法律責任的定性與定量、責任的輕重分別與違法行為的損害后果、行為人的主觀過錯程度相適應。責任相稱原則體現了法律的實質正義以及相應的威懾力，即所謂的“罰當其罪，責任相稱”，違法者承擔的法律責任至少不能低于違法者從違法行為中所獲得的好處。因此，懲罰性賠償制度對消費者而言，可以充分彌補受害者的物質精神損害，激發受害者的維權熱情，間接實現對公共利益的維護。對食品藥品行業而言，懲罰性賠償制度可以增加不良企業的違法成本，規范市場行為。對整個社會而言，懲罰性賠償制度可以維護廣大民眾的健康安全，促進食品藥品行業的健康發展。懲罰性賠償制度是對形式公平的糾正，體現了實質公平的理念。

檢察機關提起公益訴訟，目的是為了維護公共利益，這與食藥安全領域懲罰性賠償制度設立的初衷相一致。法律之所以在食藥安全領域賦予檢察機關提起公益訴訟的職權，是考慮到私權維護公益的主動性、專業性等方面的局限，由檢察機關維護公共利益將更有利于保護公益。檢察機關向法院提起公益訴訟，所求賠償是違法行為對不特定眾多受害者所造成的損失，所獲賠償用于修復受損社會公益，因此與不特定眾多受害人提起的私益訴訟并無二致。對于檢察機關所代表的多數不特定的受害人而言，該“懲罰性賠償”的補償性質更濃。在公益訴訟中，因為不存在將其他受害人所遭受的損失集中分配給個別起訴的受害人，那么對侵權人而言該賠償也不存在“懲罰”性質。只不過“懲罰性賠償”已經成為約定俗成的名稱，沒有必要在公益訴訟領域將其重新命名。但應清晰地看到，在公益訴訟領域適用的懲罰性賠償制度，對違法行為人而言，更多的是冠以“懲罰”為名的補償。

在私力救濟中，懲罰性賠償制度設計的前提是，必然存在其他潛在的未得到補償的受害人，通過在個別案件中的“懲罰”來補償對公共利益的損失。在檢察機關提起的食藥安全領域公益訴訟案件當中，依然存在補償性賠償仍然難以補償公共利益的損失：一是食品藥品領域的消費者往往分散于社會的各個角落，限于信息的不對稱以及司法手段等因素，無法完全統計所有消費者的損失。二是社會公益所遭受的損失難以精確評估。違法行為對社會公益造成的損害后果潛伏時間久，目前的評估更多是對已經顯現的損害后果進行估算，對潛在的、未來的損害無法涵蓋。三是民事公益訴訟訴請賠償的范圍同樣有其局限性，無法提起精神損害賠償、間接損失等訴求。補償性賠償往往不是社會公益遭受的所有損失，而只是遭受損失的“冰山一角”。而懲罰性賠償制度的補償性還包括對難以證明的身體傷害、精神損害、訴訟成本、時間成本予以補償。

綜上，檢察機關代表社會公共利益提起的民事公益訴訟請求，是行使國家法律讓渡的訴訟權利和實體權利，如果說檢察機關提起公益訴訟，不得適用懲罰性賠償條款，實際上恰恰導致公共利益不能得到最大限度的維護，對違法主體也起不到威懾作用。若無排除適用規則，檢察機關提起的民事公益訴訟應當適用侵權責任法、食品安全法、消費者權益保護法等民事實體法律懲罰性賠償條款。

二、檢察機關提起懲罰性賠償請求權基于違約關系或侵權關系

目前我國懲罰性賠償的法律規定既包括基于侵權責任基礎的設置，也包括基于違約責任基礎的設置，為當事人更好地維護自己的權益以及社會公共利益提供了很好的制度保障。《消費者權益保護法》規定：違約責任以價款為基數，賠償消費者價款3倍的損失;侵權責任以實際損害為基數，賠償消費者實際損害2倍以下的損失。《食品安全法》規定：違約責任以價款為基準，賠償消費者價款10倍的損失;侵權責任以實際損失為基準，賠償消費者實際損失3倍的賠償。《侵權責任法》規定：侵害人身權益造成財產損失的，按照受到的損失賠償;損失難以確定的，按照侵權人所獲利益賠償;獲益難以確定的，可由人民法院根據實際情況確定。在食品藥品安全領域，對于產品責任而言，違法者存在違約責任和侵權責任的雙重屬性，在私益訴訟中當事人可選擇有利于勝訴的請求權進行訴訟。

在法院支持檢察機關提出的懲罰性賠償請求的146份判決中，131份判決援引食品安全法， 14份判決（均為涉藥品類）援引消費者權益保護法， 6件（其中5件為涉藥品類）是依據《民法總則》第179條作出判決，還有1件（涉藥品類）未明示所援引法條。146份判決中，有129份系根據違法行為人的銷售價款或消費者的支付價款確定懲罰性賠償基數，還有17份根據食品安全法和消費者權益保護法規定的以最低額懲罰性賠償數確定。可見，司法實踐中無論檢察機關提起的懲罰性賠償請求是基于何種法律關系，從取證方便的角度來看，大多是以價款作為懲罰性賠償的計算基數。

檢察機關該以何種請求權為基礎主張懲罰性賠償，能否選擇有利于勝訴的請求權，尚無定論。實踐中有兩種觀點：一種觀點認為，檢察機關代表的是食品藥品公共利益，其提出的賠償請求旨在維護不特定多數人的生命健康安全，而不是基于合同關系的債權，因此，該請求權基礎為侵權法律關系。另一種觀點認為，檢察機關在公益訴訟中提出懲罰性賠償既可以基于侵權，也可以基于違約。檢察機關既然能夠代表不特定多數人的利益提起公益訴訟，凡是有利于保護私益的，檢察機關均可適用。

筆者贊同后一種觀點，基于提起公益訴訟制度設立目的以及實踐中操作層面的考量，檢察機關提起民事公益訴訟既可以基于侵權責任也可以基于違約責任。首先，法律賦予檢察機關提起公益訴訟的職權，是為了更好地保護公共利益。其次，在私益訴訟中，賦予當事人提起違約之訴亦或侵權之訴的選擇權，亦是為了更好地維護當事人的合法權益。如果檢察機關提起的公益訴訟只能基于侵權法律關系來維護公共利益，反而不利于公共利益的維護。再次，公益訴訟中，由于消費者人數眾多且分散，其所遭受的損失客觀上難以全面收集固定證據，目前較為可行的方式是收集違法行為人的銷售價款或以消費者支付的價款來推定“遭受的損失”，并以此為基數計算懲罰性賠償。另外，根據責任相稱原則，違法行為人實際賠償應與其獲益相當。如果檢察機關提起的公益訴訟，只能基于侵權責任提起，會導致涉及眾多消費者權益的公共利益無法通過訴訟得到維護。最后，檢察機關在提起公益訴訟未涉及到的其他侵權損失或違約損失，當事人仍可另行起訴。如果將檢察機關提起的公益訴訟限定在侵權或違約法律關系基礎上，也會影響到具體消費者能否另行提起訴訟。因此，檢察機關代表社會不特定多數消費者提起公益訴訟，是法律授權將眾多不特定消費者的訴權讓渡給檢察機關。檢察機關可以基于違法行為人侵害消費者的合法權益而提起侵權之訴，也可以因違法行為人在向消費者出售食品藥品時存在欺詐而提起違約之訴。

三、檢察機關提出懲罰性賠償數額的確定

在上述129份根據“銷售價款”或“支付價款”確定懲罰性賠償基數的判決中，有120份判決是根據法律明確規定的倍數確定懲罰性賠償的最終數額，另有9份判決是在相關法律規定的倍數之下確定具體賠償數額。現有法律條文明確的是固定倍數，非最高限額，但該規定已經不能適應司法實踐的需要，其合理性有待商榷。

筆者認為，法律規定的固定倍數在實踐適用中有悖于責任相稱原則，懲罰性賠償不同于一般的損害賠償，其加于違法行為人之上的高于已經查明的實際損害的高額賠償，也不能濫用，應當遵循謙抑性，體現“罰當其罪、責任相稱”原則，否則過度的懲罰必然會造成社會秩序的不穩定。

如何科學合理的擇定具體的“倍數”，體現適度的威懾，需要綜合考慮以下因素：一是過錯程度。對惡意侵犯社會公共利益的行為適用更重的處罰。二是公益受損程度。對于涉及面廣、受害人眾多的應當承擔更重的懲罰性賠償。三是被侵害對象的狀況。針對嬰幼兒、未成年人等弱勢群體實施侵害的，所受譴責應該更重。四是獲利范圍。“獲利范圍應當既包括侵權行為本身帶來的直接經濟型收益，也包括可期待利益。”[3]五是侵權行為人的承受度。對于經濟實力不同的侵權行為人來說，同樣的賠償金額就如同“用一條鞭子鞭撻螞蟻和大象的區別。”[4]對法院已經判決支持檢察機關提出的懲罰性賠償請求的146份判決中，120份判決均根據法律明確規定的固定倍數來確定懲罰性賠償的最終數額，顯然沒有充分考慮到上述因素，充分暴露出現行法律規定的缺陷，應盡快修改。

四、檢察機關提出懲罰性賠償金的使用和管理

在提出懲罰性賠償金請求的146份判決中，有56份判決判令懲罰性賠償金上繳國庫，43份判決判令將該款項支付給檢察機關，31份判決判令將該款項納入公益基金賬戶，還有16份判決未就懲罰性賠償金如何處理作出交代。食藥安全領域公益訴訟的懲罰性賠償金的管理和使用因涉及的消費者部分明確、部分不明確，請求權的法律關系具有雙重性等因素，在實踐中如何管理使用具有復雜性。上述不同處理方式的差異，必然帶來懲罰性賠償金分配、管理和使用的混亂，建立健全懲罰性賠償金管理制度迫在眉睫。筆者認為，該賠償金顯然不屬于國有財產，不宜上繳國庫。該制度的設計應包括以下內容：

（一）公告

法院判決支持檢察機關提起的懲罰性賠償請求的，應向社會發布公告，告知相關消費者可以提供相關的證據申領其損失部分。由法院對相關消費者的申領資格進行審查。

（二）分配

為防止“權利人躺在權利上睡覺”，對于未在訴訟時效內提出申請的，不予分配賠償金。為減少消費者“搭便車”轉嫁維權責任的情形，對于提出申請的消費者，應按一定比例在高于其實際損失低于懲罰性賠償損失數額內分配。對于消費者認為其所獲賠償低于其實際損失的，可以另行起訴。

（三）提存

對于剩余的未被申領的懲罰性賠償金，明確規定一至兩年的提存期間，已過提存期間的納入食藥安全領域公益訴訟基金管理。提存期間的懲罰性賠償金由法院專門管理。

（四）公益訴訟基金管理

公益訴訟基金，根據屬地原則，在當地財政建立專門的賬戶管理。根據“損之于公益，用之于公益”的原則，將剩余的懲罰性賠償金用于案涉公益受損的修復、受害人員的安置、其他公益訴訟費用的支出，以及其他維護消費者權益的公益事業。該部分基金的使用，由消費者權益保護委員會等公益組織提出申請，由屬地市場監管部門審批，財政部門審核同意使用，并交由法院、檢察院備案審查。同時，對于基金使用管理情況，由當地審計部門定期審計，并向社會公開審計報告。

注釋：

[1]參見郭明瑞、張平華：《侵權責任法中的懲罰性賠償問題》，《中國人民大學學報》2009年第3期。

[2]馮博：《食品藥品領域懲罰性賠償與集體訴訟制度研究》，法律出版社2018年版，第60頁。

[3]劉期安：《環境侵權中的懲罰性賠償問題與對策研究》，《昆明理工大學學報》（社會科學版）2015年第3期。

[4][日]田中英夫、竹內昭夫：《私人在法實現中的作用》，黃風譯，北京大學出版社2006年版，第217頁。