農村亂占耕地建房問題分析與處置建議初探

摘要：當前，農村亂占耕地建房問題十分突出，如果任其蔓延，必然對國家糧食安全產生嚴重沖擊。開展農村亂占耕地建房問題清理整治專項行動，是深入貫徹習近平總書記重要指示批示精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，加強耕地保護，確保國家糧食安全的重要舉措。結合寧夏回族自治區農村亂占耕地建房問題摸排情況，提出初步分類處置建議，旨在為下一步制定出臺相關處置政策提供參考。

關鍵詞：農村亂占耕地建房;有償使用;完善手續;恢復耕地

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）12-0042-46 收稿日期：2020-11-09

自農村亂占耕地建房問題專項整治行動開展以來，寧夏回族自治區（以下簡稱寧夏）黨委和政府高度重視、周密部署，壓實責任、全力推進;各級、各地認真學習貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和中央、自治區決策部署，加強組織領導，層層壓實責任，按照“止住新增，由易到難，由近及遠，壓茬推進”的思路，計劃用3年時間，分3個階段，堅決遏制新增問題，基本完成存量問題階段性整治。根據國家《農村亂占耕地建房問題摸排工作方案》及寧夏“省負總責，基層抓落實”的工作要求，各級全力推進專項行動摸排階段工作，成立工作領導小組，自然資源廳牽頭，組織各市（縣、區）對農村亂占耕地建房問題進行了為期兩個半月的集中摸排。目前，寧夏農村亂占耕地建房問題清理整治專項行動第一階段摸排工作已臨近尾聲，結合摸排的具體情況，筆者對各類違法違規占用耕地建房的表現形式進行了梳理歸納。針對不同表現形式，以“尊重歷史、實事求是、依法依規、區分情況、分類處置”為原則，對所涉及亂占耕地建房問題進行分析和研究，提出初步分類處置建議。

1 住宅類房屋

通過實地摸排發現，寧夏亂占耕地建設住宅類房屋情況較為常見，占比在70%以上，見圖1。具體表現為：在原有的宅基地上因擴建占用耕地建房、“一戶多宅”占用耕地建房、非農業戶口占用耕地建房、與宅基地整體有關聯性占用耕地建房、自發性移民占用耕地建房、在買賣或流轉耕地上建設房屋等，占用耕地建設住宅類房屋土地來源及原因分析見圖2。筆者認為，農村住宅類房屋亂占耕地有歷史原因，又關乎農民切身利益，應根據亂占耕地建設住宅房的具體情況，以保障農民“戶有所居”等合法權益為出發點，分類妥善處置。

1.1 在原有宅基地上因擴建占用耕地建設的房屋

第一，本集體經濟組織成員，符合“一戶一宅”等相關政策和當地規定宅基地面積標準的，建議保留、完善手續，并給予確權登記。第二，超出當地規定宅基地面積標準，但確實用于住宅生活的房屋，建議對超出部分給予有償使用并完善手續。第三，對惡意強占多占擴大宅基地占用耕地建房的（成多倍、大面積占耕的），建議依法查處，拆除并恢復耕地。

1.2 “一戶多宅”占用耕地建設的房屋

第一，單純的“一戶多宅”，嚴格按照“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規定，建議：一是由村集體適當補償后收回，重新有償分配給本集體經濟組織的其他成員，并給予完善相關手續，也可出租給他人，宅基地使用權仍為村集體;二是由占耕建房當事人與本集體經濟組織其他符合“一戶一宅”政策的成員協商轉讓，并給予完善相關手續;三是若未能按前兩種方式處置的，予以拆除并恢復耕地。第二，因分家析產、已經婚娶（嫁）的子女未取得新宅基地等合理因素符合分戶條件但未分戶的，在承包耕地上新建或擴建房屋用于居住生活的，建議保留并完善相關手續。第三，對于“一戶多宅”，將原有合法宅基地出賣住宅后，又在耕地上建設并確定為唯一居住生活的房屋，由村集體無償收回，完善手續后由占耕建房當事人有償使用，否則拆除并恢復耕地。

1.3 非農業戶口占用耕地建設的房屋

第一，拆遷補償安置到城鎮的部分農村村民，為獲得城鎮養老保險，將原農村集體經濟組織的農業戶口轉為非農業戶口，但土地承包經營權尚未滅失且仍在原地生產勞作的，在其承包耕地上建房的，建議保留、有償使用，并完善相關手續;不再原地生產勞作的，由村集體適當補償收回，有償分配給其他本村村民并完善手續或拆除并恢復耕地。第二，對于因上學、參軍入伍等原因將原農業戶口遷出，轉為非農業戶口，畢業、退伍后回鄉務農，戶籍遷回原籍為非農業集體戶，占用原自家承包耕地建房的，應綜合考慮大學生及退伍軍人的生產生活需求，在充分征求村委會意見后，建議保留、有償使用，并完善相關手續。第三，非農業戶口的城鎮居民，在農村購買住宅房屋，利用原宅基地擴大建設導致新建部分占用耕地的，建議將占用耕地建設的房屋予以拆除并恢復耕地。

1.4 與宅基地整體有關聯性占耕地建設的房屋

第一，農民利用宅基地建設加工廠、倉庫等建、（構）筑物占用耕地，且與宅基地內住房存在整體關聯的，建議對整宗地據實測量調查，對符合農村一二三產業融合發展要求、并滿足“一戶一宅”規定、且未超出地方規定宅基地面積標準的，建議按宅基地用途予以保留，并完善相關手續;超出標準面積的部分，建議有償使用，并完善相關手續。第二，對于之前個別或部分已經建設但與2013年以來有整體關聯性的房屋，符合“一戶一宅”等相關政策和當地規定宅基地面積標準的，建議對2013年以來建設的房屋給予保留并完善相關手續;對超面積標準的部分予以有償使用并完善相關手續。

1.5 生態移民、易地扶貧等搬遷占耕地建設的房屋

因政府主導的生態移民搬遷、易地扶貧搬遷、地質災害避讓搬遷、拆遷安置等項目占耕地建設住宅的，建議保留并完善相關手續。

1.6 自發性移民占耕地建設的住宅

自發移民、勞務移民占耕建房的，建議村集體適當補償收回并完善手續，以出租形式租給自發移民和勞務移民使用，或以有償形式分配給本村村民使用。

1.7 在買賣、流轉耕地上建設的房屋

第一，本集體經濟組織成員在買賣、流轉耕地上建設房屋的參照以上“住宅部分”處置建議處理。第二，非本集體經濟組織成員在買賣、流轉耕地上建設房屋的依法查處，拆除并恢復耕地。

2 公共管理服務類房屋

在摸排工作中發現，占用耕地建設社區服務站、垃圾處理站、公共廁所等公共管理服務類房屋，在此類問題的處置上，更應考慮村民生產生活的輔助需求。

第一，用于公共管理、公共服務的房屋，如村“兩委”辦公用房等公共管理用房，學校、幼兒園、敬老院衛生站、垃圾處理站、公共廁所、圖書館、閱覽室、水電氣等公共服務設施，滿足村民生產、生活基本需要的項目，建議保留并完善相關手續。第二，政府主導的生態移民搬遷、易地扶貧搬遷、地質災害避讓搬遷、拆遷安置等項目配套使用的公共管理服務性房屋，建議保留并完善相關手續。第三，寺廟等宗教用地，已取得設區的市級以上宗教事務管理部門審批同意的，建議保留并完善相關手續;未取得審批同意的，依法查處，拆除并恢復耕地。第四，實際功能發生改變與農業生產生活無關或閑置的，建議拆除并恢復耕地。第五，其他公共管理服務類的房屋，本集體經濟組織集體決定予以保留，報請縣級以上地方人民政府同意保留的，建議保留并完善相關手續;本集體經濟組織集體決定不予保留或縣級以上地方人民政府不同意保留的，建議拆除并恢復耕地。

3 工礦、倉儲、商服、旅游等產業類房屋

近年來，農村以農業為基礎，推動一二三產業融合發展，進一步增強了農村發展的內生動力，農業產業鏈不斷增加拓展，如從農業種植到農產品深加工，到產品銷售，再到農業產業觀光及配套餐飲、住宿等，已形成龐大的經濟價值產業鏈條。筆者認為以促進農村產業融合發展為出發點，細化問題分類，合理處置。

第一，涉及農業生產生活的產業類項目，如政府主導的脫貧攻堅、產業扶持類項目，建議保留并完善相關手續。第二，農產品深加工、農家樂、餐飲、住宿等農村二三產業用地，建議保留，納入建設用地范疇，并完善相關手續。可在不改變縣級國土空間主要控制指標情況下，優化調整村莊用地布局，利用鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留5%的建設用地機動指標。第三，對主要由國有企業或集體經濟組織投資的產業類項目，且服務本村農產品的生產、加工、銷售的倉儲物流類項目，符合產業政策和發展導向的工業類項目，有效帶動地方群眾就業和經濟發展的旅游類項目等，報請縣級以上地方人民政府同意的，建議保留，并在查處后完善相關手續;本集體經濟組織集體決定不予保留或縣級以上地方人民政府不同意保留的，建議依法查處，拆除并恢復耕地。第四，對與農業生產生活無關或已閑置的產業類項目，建議依法查處，拆除并恢復耕地。

4 農業設施類房屋

隨著農業農村現代化水平逐步提升，設施農業生產項目及其類型日益增多。為促進農業現代化水平健康發展，筆者認為，涉及亂占耕地建設農業設施類房屋的情況應該單列，除落實落細《自然資源部 農業農村部 關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）要求外，有關部門應制定具體實施辦法并建立長效機制，進一步支持農業健康發展。

第一，未經備案用于作物種植和畜禽水產養殖的農業設施或管理用房，如為生產服務的看護房、農資農機具存放場所等，建議保留，并完善相關備案手續。第二，未經備案的農業設施，因農業結構內部調整，特別是種植設施不破壞耕地耕作層的，建議保留并完善相關備案手續;對于種植設施破壞耕地耕作層，卻因難以避讓占用少量永久基本農田的，建議保留，并在補劃基本農田后完善相關手續。第三，農業設施已閑置、廢棄，不再繼續使用的，建議拆除并恢復耕地。第四，設施農業用地被擅自改變用途，已不在用于農業生產設施建設的房屋，建議依法查處，拆除并恢復耕地。

5 自然保護區等區域內的房屋

在國家公園、自然保護區、風景名勝景區等自然保護地禁止建設區域內占用耕地建設房屋的，建議依法查處，拆除并恢復耕地。但符合“一戶一宅”或分戶條件的住宅類房屋，且不超出當地宅基地面積標準的，建議暫時保留，不予確權登記發證;超面積部分，建議拆除并恢復耕地。

6 其他情況占耕建設的房屋

第一，重要河道、湖泊、水庫管理范圍內占用耕地建設的住宅類房屋，在不影響行洪安全，符合“一戶一宅”或分戶條件，且不超宅基地面積標準的，建議暫時保留，不予確權登記發證。對于產業類項目，經縣級以上相關行政主管部門批準同意的，建議保留，并完善相關手續;反之，依法查處，拆除并恢復耕地。第二，飲用水水源保護區建設住宅的，符合“一戶一宅”或分戶條件，不超宅基地面積標準，建議暫時保留，不予確權登記發證。對于產業類項目，經縣級以上相關行政主管部門批準同意的，建議保留，并完善相關手續;反之，依法查處，拆除并恢復耕地。第三，危房危窯改造和生態移民項目已落實增減掛鉤、占補平衡的遷出區內的房屋，建議拆除復墾或生態修復。第四，危房危窯改造和生態移民項目遷入區內，因政府主導原因導致占耕地建設住宅的，建議保留，完善相關手續;其他原因占耕地建設房屋的，建議拆除并恢復耕地。

完善建設用地手續應當注意的事項：一是占用生態紅線等禁止建設區的，不得完善建設用地手續。但已建成的住宅類項目，應引導異地選址，逐漸退出;已建成的公共管理服務類、產業類項目，應拆除并恢復耕地。二是對符合“一戶一宅”或分戶條件，且未超出當地宅基地面積標準的住宅類房屋以及須完善手續的公共管理服務類、產業類項目，各級、各有關部門要從計劃指標單列、農轉用審批、規劃管控、統一落實占補平衡等方面著手，細化政策規定，簡化辦事流程，及時完善相關手續，并對符合確權條件的予以確權登記。

7 總結

寧夏在開展農村亂占耕地建房問題排查過程中，積極探索，主動創新，整體進展較為順利，但也出現了一些政策和技術方面的問題。對此，筆者提出幾點建議：一是完善政策法規制度。建議及時完善宅基地、集體建設用地、設施農用地等法規制度，為各地開展農村亂占耕地建房問題專項整治工作提供參考依據，確保有效化解農村亂占耕地建房難題。二是制定分類處置細則。在已形成的各類違法違規占用耕地建房問題表現形式和初步處置建議的基礎上，進一步細化分類，建立問題臺賬，制定切實可行的分類處置細則。三是加強部門統籌協調。強化部門協作，暢通會商渠道，共享工作信息，密切協同配合，共同抓好專項整治工作落實。四是構建長效監管機制。持續鞏固摸排成果，建立常態長效監管機制，堅決遏止新增，保護耕地，維護農民合法權益。五是強化宣傳營造氛圍。聚焦“疏”和“堵”兩個重點，廣泛宣傳保障農村村民住宅建設合理用地政策和農村亂占耕地建房“八不準”要求，不斷提高耕地保護和節約集約用地意識，努力營造良好輿論氛圍。

作者簡介：陶倩，寧夏回族自治區自然資源和不動產確權登記中心，高級工程師。