充分合理運用不起訴權的實踐探索

曾歡

摘 要：當前司法實踐中，檢察機關依法行使不起訴權在保障公民合法權益、促進社會和諧穩定等方面發揮了積極作用，但實踐中仍然存在不敢用、不愿用、不會用、配套措施不完善等問題。產生這些現象的根本原因在于辦案中顧慮過多“不敢用”、程序繁瑣“不愿用”、就案辦案“不會用”及擔當不足“不當適用”。以問題為導向，提出應轉變司法理念、優化現行制度、完善配套措施、加強內外監督等可行性建議。

關鍵詞：不起訴權 客觀公正 實證 國家治理 配套措施

不起訴權是檢察權的重要組成部分，是檢察機關秉持客觀公正立場、履行法律監督職責、貫徹寬嚴相濟刑事政策、發揮審前主導作用的職能體現。在當前司法實踐中，檢察機關依法行使不起訴權在保障公民合法權益、促進社會和諧穩定等方面發揮了積極作用，但仍然存在不敢用、不愿用、不會用以及不當適用等問題，一定程度上影響了檢察權的充分、有效行使。如何合理、妥善適用不起訴權，對充分發揮檢察機關職能作用、提升人民群眾獲得感滿意度、推進國家治理體系和治理能力現代化都具有重要的現實意義和法治價值。本文將以長沙市望城區檢察院2015年至2019年的不起訴權運行情況為樣本開展實證研究，總結經驗、發現問題、分析原因、思考對策，從基層實踐視角出發為檢察機關不起訴權適用與運行提供參考。

一、不起訴權的基本內涵與地位作用

公訴權是指國家對犯罪是否依法予以追訴的權力。檢察機關享有排他性的公訴職權，公訴權可以說是檢察機關的立命之本[1]。在刑事訴訟程序中，檢察機關對犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事實進行審查，對構成犯罪且符合起訴條件的犯罪嫌疑人依法提起公訴，對不構成犯罪、達不到起訴條件或情節輕微不需要判處刑罰的依法決定不起訴。可以說，起訴權與不起訴權就像一枚硬幣的兩面，是公訴權的一體兩面。

依法行使不起訴權，是檢察官秉持客觀公正立場的制度體現，檢察官對沒有犯罪事實、不符合起訴標準等案件作出不起訴決定，正是檢察機關秉持客觀公正立場、保障無罪的人不受刑事追究的充分體現;是貫徹寬嚴相濟刑事政策的制度要求，檢察機關一方面對主觀惡性大、社會危害大、犯罪情節惡劣的犯罪人堅決追訴，從嚴懲治，一方面對家庭、鄰里等偶發矛盾引起的輕微刑事案件中的初犯、偶犯、未成年人等作出不起訴決定，從寬處理，通過寬嚴相濟、罰當其罪，實現減少對立、化解矛盾的處置效果;是提升訴訟效率、節約司法資源的制度設計。不起訴權的充分運行，不僅能終結部分輕微刑事案件進入審判環節，節約有限的司法資源，還能有效縮短案件在刑事訴訟程序中的流轉時長和環節，避免當事人陷入冗長的訴訟程序，減輕訴訟投入和負累。

二、不起訴權運行的實踐統計

（一）近五年辦案數量總體變化情況

長沙市望城區檢察院近5年受理及審結案件數量在2015至2016年小幅下降后，從2017年開始呈逐年上升趨勢，其中尤以2018年增長最為迅猛，審結案件數量增長81.8%，2019年辦案數量雖同比下降，但相比前3年仍有較大增長。究其原因，一是望城區作為省會長沙的最新市轄區（望城于2011年撤縣設區，總人口58.9萬），近年來經濟社會發展較快，流動人口增加，工程建設、征地拆遷、資源開發等領域矛盾增多，盜搶騙、黃賭毒等案件持續多發。二是人民群眾要求加大懲治力度、提高安全感的呼聲始終很高。該院曾在全區范圍內開展走訪調研，聽取人大代表、政協委員和基層群眾對當前社會治安狀況、司法辦案工作的意見建議，共發放調查問卷394份，其中要求政法機關加大辦案力度、嚴厲打擊刑事犯罪、維護社會穩定的意見有367條，占比達93.1%，高居各類意見之首。為回應群眾訴求，政法機關近年開展的各類專項整治行動力度加大，進入刑事訴訟程序的案件數量也相應增長。三是2018年掃黑除惡專項斗爭開展后，政法機關加大了對嚴重影響群眾安全感相關犯罪活動的懲治力度，涉黑涉惡等暴力型案件數量增加。

一個值得關注的問題是，隨著案件數量的增長，基層檢察院刑事檢察部門均面臨不同程度的“案多人少”問題。2015年長沙市基層檢察院中受案最多的瀏陽市檢察院人均辦理審查起訴案件124件，受案最少的望城區檢察院人均辦理審查起訴案件65件，全市辦理審查起訴案件數量最多的檢察官年度辦案達到157件，平均2.3天就要辦理一起案件。長沙市望城區檢察院2018年辦理審查起訴案件數量最多的檢察官年度辦案達到110件，比2015年增長69.2%，平均3.2天就要辦理一起案件，超負荷辦案問題日益凸顯。

（二）近五年輕微刑事案件處置情況

長沙市望城區檢察院近5年提起公訴后一審判決的案件中，被判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金、免予刑事處罰的輕微刑事案件占絕大多數。其中，被判處緩刑、管制、單處罰金及免予刑事處罰等非監禁刑的微罪人數逐年遞增，占全部已判決人數的比例由2015年的23.2%上升至2019年的36.4%，其中2018年高達41.2%。

雖然刑法第100條第2款規定“犯罪的時候不滿十八周歲被判處五年有期徒刑以下刑罰的人，免除前科報告義務”，但對于絕大部分被判處刑罰（無論刑罰輕重）的人來說，都必須在入伍、就業的時候，如實向有關單位報告自己曾受過刑事處罰，不得隱瞞。這不僅會給有犯罪前科人員打上負面評價“烙印”，而且會阻礙這些人順利回歸并正常融入社會，他們的家庭亦會因此遭受長期影響。另一個值得關注的問題是，對輕微刑事案件當事人進行羈押和判處監禁刑，會導致犯罪人員之間出現“交叉感染”，不少初犯、偶犯起初還懷有較深的悔罪心理，但是被判處監禁刑后，或因喪失生活自信、茫然自卑而“破罐子破摔”，或因受到其他罪犯的“交叉感染”，與其他前科人員產生心理共鳴，釋放后很容易再次實施犯罪。如該院在辦理劉某盜竊案中發現，劉某曾是某重點本科大學的一名在校學生，因盜竊同學財物于2011年8月被判處拘役四個月，并被學校開除。因有犯罪記錄難以找到穩定工作，從此以打臨工和偷盜維持生計，2014年、2016年、2018年在長沙市岳麓區、芙蓉區、望城區多地入戶盜竊，先后三次被判處有期徒刑。長沙市檢察院曾對2013年至2015年全市有犯罪前科人員再次犯罪問題開展專項調研，調研顯示：2013年至2015年生效刑事裁判的被告人共25994人，其中有犯罪前科再犯罪人員共5828人，占裁判總數的22.4%。累犯共3419人，占裁判總數的13.2%，占再次犯罪人員總數的58.67%。二次犯罪的人員3935人，占再次犯罪人員總數的67.52%，三次犯罪的人員1893人，占再次犯罪人員總數的32.48%，且呈現出再次犯罪人員數量逐年上升，再犯罪人員年齡偏低等趨勢。對輕微刑事案件的犯罪人一律入罪科刑是否妥當，是否有利于教育挽救犯罪人，值得思考。

（三）不起訴案件辦理情況

長沙市望城區檢察院近5年決定不起訴的人數及占比較為穩定，基本保持在年度審結案件總量的10%左右。不起訴案件中法定不起訴、附條件不起訴數量較少，且逐年降低。相對不起訴、存疑不起訴數量較多，其中相對不起訴數量占不起訴人員總量的3/4。但相對于起訴人數來說，不起訴數量占全部審結案件人員數量的比例總體偏低，即10名案件嫌疑人中最終有9人被提起公訴，只有1人被不起訴。此外，相對不起訴人數占比居多的情況，雖然體現了檢察機關貫徹寬嚴相濟刑事政策、促進社會和諧穩定的積極作為，但相比提起公訴的人員數量，特別是起訴后被判處緩刑、管制、單處罰金及免予刑事處罰等非監禁刑的數量，力度仍顯不足。

三、不起訴權運行的現狀分析

檢察機關依法行使不起訴權，對于貫徹落實黨和國家的刑事政策、實現懲罰犯罪和保障人權相統一、化解社會矛盾、維護社會穩定都發揮了重要作用。但仍存在不敢用、不愿用、不會用及不當適用等問題。

（一）顧慮過多“不敢用”

一是怕擔責任。對于有被害人的案件，由于擔心被害方不同意、不滿意，進而引發矛盾、上訪或輿情，往往將可以適用不起訴的案件一訴了之。二是怕影響關系。實踐中往往考慮公安機關內部考核、鄉鎮街道綜治維穩等因素，為維護良好關系，對可訴可不訴的案件提起公訴。三是怕考核質疑。以往檢察系統內部對部分案件的不起訴率會設置一定的警戒指標，當地黨委政府有時也會對檢察機關不起訴率數值給予關注或過問，來自上級機關的考核和黨委政府的問詢，往往使得基層檢察院在行使不起訴權時顧慮重重。而承辦檢察官在提出不起訴意見時也往往會被詢問該案為什么要作不起訴，擔心受到權力尋租質疑的心態也促使檢察官寧可選擇提起公訴，而這類案件起訴后往往被判處緩刑、管制甚至免予刑事處罰。

（二）程序繁瑣“不愿用”

程序繁瑣、工作量大的實際情況也是檢察官不愿意使用不起訴權的一大原因。一起審查起訴案件如作不起訴的話，首先要制作詳細完善的《公訴案件審查報告》，向科室負責人報告后提交員額檢察官聯席會議討論，如聯席會議同意不起訴意見，經報檢委會辦公室同意，再制作《提交檢委會審查報告》，經檢察委員會討論同意后，最終作出不起訴決定。決定作出后還要制作檢委會執行反饋材料，有被害人的案件還必須當面聽取被害人意見并制作筆錄。與此相對的是，如果案件提起公訴，則只需制作審查報告和起訴書，檢察官自行決定即可，如該案適用認罪認罰從寬程序，相關文書還可簡化，可謂省時、省力、省心。除此之外，檢察機關內部考核對起訴案件與不起訴案件的考核標準基本一致，不起訴案件盡管文書多、流程繁、工作量大，但考核標準卻與起訴案件相同，這也進一步加深了承辦人對案件不起訴“費力不討好”的印象，不愿用的思想普遍存在。

（三）就案辦案“不會用”

一個時期以來，不論是外界還是檢察機關本身，往往只將檢察官看作是犯罪的追訴人，是刑事案件的“二傳手”，重打擊輕保護、重定罪輕量刑的理念仍然存在，可訴可不訴的傾向于訴、可寬可嚴的傾向于嚴的思想較為普遍，承辦人不深入領會立法本意和政策精神，僵化套用犯罪構成要件，導致構罪就訴、機械辦案，案件質效不佳。即使案件作出不起訴決定，承辦人也往往是文書一發了之，沒有考慮通過以案釋法、公開宣告、職能延伸、綜合治理等方式，達到辦理一案教育一片、治理一方的效果。而由于法律宣傳、配套監管等環節的缺失與不足，往往讓群眾產生只要賠償和解被不起訴，就能“脫罪免責”，甚至是“花錢買刑”的錯誤印象，而這又會反過來進一步加深外界對檢察機關行使不起訴權的質疑，形成惡性循環。

（四）擔當不足“不當適用”

除了上述幾類不愿適用不起訴權的情形外，實踐中還存在少數檢察官將本應當提起公訴的案件以事實不清、證據不足為由提交員額檢察官聯席會議或者檢察委員會研究作存疑不起訴的情況。這種情況的存在，既有承辦人審查不嚴、能力不足的原因，也有承辦人擔當不夠、推卸責任的因素。值得注意的是，對于提交的擬作存疑不起訴案件，不論最終是決定起訴還是不起訴，都是由檢察委員會作出決定，承辦檢察官本人此時已不承擔處置責任，辦案中是否存在審查不嚴、推卸責任、意見錯誤等失職問題，一般也不會受到追究問責，這不僅客觀上助長了上述現象的產生，也與司法責任制的改革要求不符。另一個更應引起警覺的問題是，由于相對不起訴普遍缺少統一明確的指導意見和適用標準，這就使得案件訴與不訴存在較大的自由裁量空間;而實踐中檢察官又存在不敢用、不愿用不起訴權的傾向，結果可能出現相同罪名、同等情形的案件，有人過問、有人“關心”的案件被不起訴，無人問津、無人“關注”的案件被一訴了之的情況，這無疑為權力尋租提供了機會。如不給予重視，原本為維護司法公正而設置的不起訴權可能會異化為少數人牟取不正當利益的交易籌碼和司法特權，進而嚴重損害司法公正和檢察公信，甚至動搖檢察權生存發展的根基。

四、合理適用不起訴權的對策建議

（一）理念先行，敢用善用不起訴權

張軍檢察長指出“所謂理念，就是指導、引領我們辦好檢察案件的思想、靈魂。對檢察機關而言，就是習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，就是司法政策、檢察政策。理念要與時俱進、常思常新。”[2]進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面提出了內涵更豐富、標準更高的要求，檢察機關如何合理、妥善行使公訴權，特別是不起訴權，已經成為擺在檢察機關面前的一個不容回避的重要課題。身處新時代，面對新形勢，檢察機關應當堅決樹立“以人民為中心”的思想，敢用、善用、合理適用不起訴權，堅持“疑罪從無”理念，樹立“可訴可不訴的不訴”理念，通過依法、合理、有效行使不起訴權，化解社會矛盾，促進社會和諧，在推進新時代國家治理體系和治理能力現代化中體現檢察機關的責任與擔當。如在辦理王某某等6人非法捕撈案中，長沙市望城區檢察院秉持“誰破壞誰修復”的恢復性司法理念，要求6人購買4.2萬尾魚苗投放湘江，協助6人參加“綠色瀟湘”環保組織，開展為期6個月的“守護湘江”公益服務，依法對6人作出不起訴決定。人民網、央視新聞等媒體進行專題報道。

（二）制度優化，合理適用不起訴權

一是完善適用標準。刑事訴訟法明確了五種不起訴的適用情形，但具體適用標準、操作流程目前仍缺少規范。對此，省、市檢察院可以根據本地區實際，制定專門的指導性文件，對常見、多發罪名適用相對不起訴的案件統一標準、明確要求。二是優化考核機制。取消檢察機關內部對于不起訴率等指標的不當考核，只要符合法律規定，即可適用不起訴。根據不起訴的適用類型、工作量大小、實施效果等設置相應的考核權重，引導檢察人員敢用、愿用、會用不起訴權。三是規范工作流程。對不起訴案件的研究、決定、宣告、監管等環節制定實施細則，一方面在程序優化、文書簡化方面做“減法”，為承辦人減負，一方面在教育懲戒、內外監督方面做“加法”，提升質量效果。如長沙市望城區檢察院制定《不起訴案件審查辦理指導規程》（以下簡稱《指導規程》），規定由承辦人負責案件實體審查，提出不起訴意見，成立不起訴審查辦公室負責案件程序流轉，懲戒措施的監督落實，公開審查、宣告的組織開展，通過“審執分離”“流程再造”，既為承辦人減少工作量，提高了積極性，又使不起訴案件的教育懲戒措施、公開審查宣告落到實處。

（三）補足短板，完善不起訴配套措施

檢察機關作出不起訴決定僅僅只是終結了刑事追訴程序，并非不起訴權行使的終點，更不代表被不起訴人從此“脫罪免責”。雖然刑事訴訟法和人民檢察院刑事訴訟規則規定了檢察機關對于不起訴案件可以根據不同情況對不起訴人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失;對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收違法所得的，檢察機關應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理等七種“起訴替代措施”，但實踐中配套措施不會用、不夠用、用不好的情況仍然存在，成為制約不起訴權有效運行的一個短板。對此，長沙市望城區檢察院施行的《指導規程》明確，案件作不起訴決定前，可以根據案件情況要求擬不起訴人在一定期限內履行包括具結悔過、賠禮道歉、賠償損失、向公益組織、公益基金捐贈款項、向社區村組、公益組織提供公益勞動、開展法制宣傳教育等八項教育懲戒事項。如該院在辦理劉某危險駕駛案中，劉某酒精檢測含量為92.1毫克/100毫升，該院要求劉某具結悔過，在微信朋友圈中宣傳醉酒駕駛的法律規定，參加交通安全執勤服務20小時，在劉某完成上述考察事項后，經公開審查同意后作出了不起訴決定。此外，該院對擬不起訴案件均委托司法部門開展社區調查，將犯罪嫌疑人的社會危險性和再犯罪風險作為決定不起訴的前置考察條件。

（四）內外監督，確保不起訴權依法運行

在提倡敢用善用、用足用好不起訴權的同時，更應當防止不起訴權的濫用和放縱。一是堅持法定監督。現行刑事訴訟法規定了三種不起訴權的監督制約機制，包括監察、公安機關的復議復核機制、被害人和被不起訴人的申訴機制以及被害人的自訴機制。對此檢察機關應當主動接受、積極配合，對不起訴確實有誤的依法及時糾正。二是完善內部監督。檢委辦、案管、檢務督查等部門可以通過流程監控、案例評析、文書評選、考核獎懲等方式，監督檢察官不斷提高不起訴案件的質量和效果。三是接受人民監督。通過讓人民群眾參與、監督、評價，不斷提升人民群眾對不起訴權的參與度、對公正司法的獲得感。長沙市望城區檢察院對擬作不起訴的案件一律實行同步監督、公開審查。首先是承辦人提出不起訴意見和考察要求后，將相關材料交不起訴審查辦公室，不起訴審查辦公室對擬不起訴人進行回訪，詢問其對案件審查認定的事實是否有異議、是否自愿接受考察條件、承辦人是否依法文明規范辦案等;其次對監督考察和社會調查符合條件的擬不起訴人，由不起訴審查辦公室組織公開審查，公開審查小組由人民監督員、人大代表、政協委員、專家學者等組成（人數為3人以上單數）。承辦人向公開審查小組報告案件審查認定、法律適用及不起訴理由，不起訴審查辦公室報告教育懲戒考察和社會調查情況，公開審查小組同意不起訴意見的，承辦人可作出不起訴決定并公開宣告，不再提交檢委會研究;不同意不起訴意見的，承辦人可以選擇提交檢委會研究或依法提起公訴，以人民群眾看得見、摸得著、感受得到的方式，確保不起訴權的公正、高效、陽光運行。

注釋：

[1]參見陳光中：《刑事訴訟中檢察權的合理配置》，《人民檢察》2015年第13期。

[2]張軍：《關于檢察工作的若干問題》，《刑事檢察工作指導》2019年第1期。