論巴西檢察公益訴訟制度對我國的啟示

摘 要：在亞馬遜雨林生態(tài)環(huán)境保護中，巴西檢察機關(guān)并沒有拘泥于“訴訟”途徑，而是采取一系列“非訴”手段積極參與生態(tài)治理。設(shè)計合法肉制品項目、未來之水項目和保護亞馬遜項目，培育環(huán)境友好型消費習慣和生產(chǎn)生活習慣。提起ADPF訴訟，督促政府制定科學合理的環(huán)保政策。制作專門網(wǎng)站，鼓勵和解與個人糾錯。通過專業(yè)借助和社會宣傳促進公眾參與，構(gòu)建社會共治。這些舉措在亞馬遜生態(tài)保護中發(fā)揮了積極的促進作用。借鑒巴西經(jīng)驗，我國有必要強化檢察業(yè)務(wù)模塊之間的耦合度，加強對民事公益訴訟的研究，創(chuàng)新工作方式，提升檢察公益保護的溫度，拓展公眾參與度。

關(guān)鍵詞：巴西 亞馬遜雨林 生態(tài)環(huán)境 檢察公益訴訟

亞馬遜雨林生態(tài)環(huán)境保護是巴西檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域開展公益訴訟的成功案例之一。在亞馬遜雨林生態(tài)治理中，巴西檢察機關(guān)并沒有拘泥于“訴訟”途徑，而是運用檢察智慧和法治思維，通過很多“非訴”手段積極參與生態(tài)治理，維護社會公共利益。檢察機關(guān)作為公益代表介入生態(tài)環(huán)境保護，在公益損害問題發(fā)現(xiàn)上更具敏銳性，各項舉措問題針對性強，解決問題手段靈活，可彌補行政環(huán)境監(jiān)管不足。本文擬以亞馬遜雨林生態(tài)環(huán)境保護為視角，介紹巴西檢察公益訴訟在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的實踐經(jīng)驗，并對我國檢察公益訴訟制度完善略陳管見。

一、基本案情

亞馬遜河占有地球上1/5的淡水儲備，是全球最大的流域系統(tǒng)，為海洋系統(tǒng)貢獻20%的淡水。亞馬遜雨林有很多的水蒸氣，每天會向大氣中釋放200億噸的水蒸氣。這些水蒸氣可以保證巴西及其西部很多國家的降雨量，具有非常重要的生態(tài)功能。

但由于開發(fā)不當和保護不利，巴西的亞馬遜雨林正在遭到嚴重的破壞，熱帶雨林面積正以驚人的速度減少，森林覆蓋率已從原來的80%減少到58%，以致動植物資源遭到破壞，造成水土流失、暴雨、旱災(zāi)、土地荒漠化等一系列環(huán)境問題。這種情況對物種保護和全球氣候的平衡有可能構(gòu)成威脅。據(jù)專家估計，相比2000年的雨林面積損失達4.4萬平方千米，是巴西政府估計的三倍。據(jù)衛(wèi)星資料顯示，從1999年8月至今，已有2萬多平方千米的森林消失。[1]

造成森林大面積減少的原因很多，比如大量移民涌入，農(nóng)業(yè)耕地緊缺，外圍地區(qū)毀林造田現(xiàn)象十分普遍;由于缺乏有效的管理，無序采礦、修路、建房、過度放牧、開采石油等資源，造成大面積伐林;人為或自然因素引發(fā)的大火也使森林面積不斷減少。面對嚴峻局面，反對亂砍濫伐森林的呼聲日漸強烈。

為保護亞馬遜雨林，巴西成立了相應(yīng)的國家公園或自然保護區(qū)，并將亞馬遜雨林保護納入巴西憲法，制定更明確和完善的法律。巴西檢察官作為公共利益的代表和維護者，具有保護生態(tài)環(huán)境的職責。[2]但亞馬遜雨林面積大，生態(tài)保護專業(yè)性強，涉及林木水土動物和印第安人文村落，民事訴訟耗時過長，傳統(tǒng)訴訟模式無法更有效服務(wù)生態(tài)環(huán)境治理。[3]為解決這些現(xiàn)實問題，巴西檢察官在刑事打擊違法犯罪的同時，探索綜合運用司法途徑和非司法途徑，建立起一套有效的亞馬遜雨林公益保護機制。

二、巴西環(huán)境檢察公益訴訟的創(chuàng)新舉措

（一）合法肉制品項目

巴西人特別喜歡吃肉，大量的肉制品需求刺激畜牧業(yè)的壯大，需要清空更多林地用來養(yǎng)牛。為避免亞馬遜地區(qū)林業(yè)資源被濫砍濫伐，巴西啟動了合法肉制品項目。這個項目在巴西90個城市開展，對公眾宣傳亞馬遜森林保護信息，告誡大家通過砍伐森林的方式建立養(yǎng)牛場會對雨林造成破壞。檢察機關(guān)同100個肉類行業(yè)簽定協(xié)議，并對巴西公眾和整個供應(yīng)鏈進行宣傳——如果養(yǎng)殖戶到亞馬遜地區(qū)以外進行養(yǎng)牛，并在開展畜牧業(yè)的同時進行環(huán)境修復(fù)（比如對被砍伐的樹木進行扶植補種等），就可被認定為合法肉類企業(yè)，可以向銷售者銷售肉制品。

（二）未來之水項目及水、生命和人權(quán)項目（CNMP計劃）

雖然亞馬遜有豐富的淡水資源，但在亞馬遜地區(qū)很多中小型城市面臨著淡水資源的稀缺。檢察機關(guān)意識到這個問題后，聯(lián)合相關(guān)的政府及專業(yè)機構(gòu)，通過衛(wèi)星成像形成數(shù)據(jù)庫，對全國淡水資源成像繪制地圖，并規(guī)定在淡水資源附近如果要進行房地產(chǎn)項目開發(fā)，需要申請許可，否則就屬于違法行為。在未來之水項目中，巴西檢察機關(guān)會專門派出檢察官負責相關(guān)轄區(qū)的水資源保護，和生態(tài)系統(tǒng)保護的主管部門一起合作，一同確定水資源的保護重點。檢察機關(guān)還承擔公眾教育的義務(wù)，改變?nèi)藗內(nèi)粘Ｓ盟晳T。亞馬遜地區(qū)有各種各樣的生物，有些蚊蟲會導(dǎo)致疾病的傳播。為改良當?shù)厝松钯|(zhì)量，檢察官們還邀請了環(huán)境專家、動物專家加入項目，貢獻專業(yè)知識。

（三）ADPF訴訟（有關(guān)不遵守基本準則的訴訟）

巴西檢察機關(guān)提起ADPF第568號訴訟，要求聯(lián)邦政府撥款14億雷亞爾應(yīng)對火山，給予更多的支持。最高法院判決檢察機關(guān)勝訴，要求政府提供14億資金的支持。這筆錢后來交給了農(nóng)業(yè)部門和環(huán)保部門，其中4億資金專門用作農(nóng)民培訓，教農(nóng)民在耕種維持生計的同時不要對亞馬遜雨林進行破壞。另外還有一部分錢用來重新定義土地所有權(quán)，原來這個土地被簡單區(qū)分為公地和私地，公地沒有人管，經(jīng)常被濫砍濫伐或遭到資源破壞。重新分配土地所有權(quán)，可以建立問責制，讓土地所有者、占有人或者使用人負起責任來。

（四）保護亞馬遜項目

在調(diào)查技術(shù)上，巴西檢察機關(guān)采用衛(wèi)星技術(shù)，定位毀林方位、識別具體違法行為人。通過Prodes數(shù)據(jù)庫，重點對非法砍伐森林面積60公頃以上的案件進行監(jiān)控。與聯(lián)邦層面的環(huán)保機構(gòu)合作，根據(jù)政府衛(wèi)星圖像數(shù)據(jù)庫信息，對低像素圖像進行修復(fù)和恢復(fù)，并進行數(shù)據(jù)分析，確定毀林時間、位置和范圍等，重點監(jiān)控毀林面積超過60公頃的案件。在責任追究上，轉(zhuǎn)變重型輕民的做法，更加強調(diào)民事責任的承擔，要求恢復(fù)環(huán)境，承擔民事賠償與罰款。在確定被告方面，為防止起訴“替罪羊”，根據(jù)羅馬法規(guī)定的“財產(chǎn)所有人對財產(chǎn)負責”原則，搭建數(shù)據(jù)三角和數(shù)據(jù)分析網(wǎng)，追究“最終受益者”責任。在生態(tài)環(huán)境類公益訴訟訴請中，除了要求恢復(fù)生態(tài)環(huán)境外，增加了精神損害賠償訴請，撫慰當?shù)鼐用裎幕駥用娴膫Α楸苊膺`法行為人再犯前科，檢察機關(guān)還可以向法院申請扣押移除并銷毀濫砍濫伐者的砍伐設(shè)備和設(shè)施。在被恢復(fù)之前，被毀壞林地禁止用作經(jīng)濟用途或者轉(zhuǎn)讓登記。

（五）和解協(xié)議、虛擬起訴書網(wǎng)上預(yù)覽

在亞馬遜保護中有個專門的網(wǎng)站，可以獲得亞馬遜森林的各種信息，看到所有進入亞馬遜并毀壞亞馬遜森林的人都在被監(jiān)控，通過這個網(wǎng)站人們可以意識到檢察官在保護公眾的權(quán)利。網(wǎng)站上還載明了檢察機關(guān)的聯(lián)系方式，可以上傳照片和舉報信息。網(wǎng)頁里有計算器插件，指導(dǎo)土地所有者或者從事濫砍濫伐的人、入侵者怎么糾正自己的行為。比如砍伐了60公頃的森林，輸入60公頃，到最后就會看到要支付多少巴西雷亞爾的賠償。在擬定承諾履行協(xié)議過程中，可以在網(wǎng)頁中下載協(xié)議范本，了解需賠償?shù)慕痤~，填好后交給檢察官。頁面中會提示違法行為人檢察機關(guān)收集到的是什么樣的證據(jù)，比如衛(wèi)星數(shù)據(jù)等等。如果選擇不與檢察機關(guān)達成協(xié)議，網(wǎng)頁中也會顯示起訴書模板，告知被起訴需承擔的義務(wù)和賠償金額。所有這些信息都是公開的，違法行為人可以自行評估和解或被起訴哪種情況更加劃算。

（六）公眾參與引發(fā)共鳴

巴西檢察機關(guān)內(nèi)部有強大的設(shè)計宣傳團隊，在里約檢察院這個團隊叫“INOVA”。團隊成員有媒體傳播學、人類學、社會學、大數(shù)據(jù)專家、平面藝術(shù)家和網(wǎng)絡(luò)工程師。他們設(shè)計的宣傳方式簡單易懂，既有小視頻，還有博客、社交平臺和社交的公眾賬號，并在機場、醫(yī)院等人流量比較大的公眾場所粘貼海報來宣傳檢察官在保護熱帶雨林方面所做的工作。但最有效的宣傳是邀請公眾參與。除了經(jīng)常合作的聯(lián)邦主管部門，高校的支持非常重要。檢察官了解法律，但也需要科學家和專家的支持。專業(yè)人士可以告訴檢察官應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎么做，這背后的科學原理是什么。所以巴西檢察機關(guān)和學術(shù)界的合作非常緊密，不僅是生物學家、保育學家，還有很多來自不同的學科、不同的背景的政治學家、人類學家、NGO、社會組織等等。

三、啟發(fā)與借鑒

巴西檢察機關(guān)的權(quán)力由憲法授權(quán)，是獨立于“立法、司法、行政”的第四權(quán)。在亞馬遜雨林生態(tài)治理中，巴西檢察機關(guān)并沒有拘泥于“訴訟”途徑，而是運用檢察智慧和法治思維，通過很多“非訴”手段積極參與生態(tài)治理，維護社會公共利益。檢察機關(guān)作為公益代表介入生態(tài)環(huán)境保護，在公益損害問題發(fā)現(xiàn)上更具敏銳性，各項舉措問題針對性強，解決問題手段靈活，可彌補行政環(huán)境監(jiān)管不足，檢察環(huán)境公益訴訟具有較大的發(fā)展空間。

（一）增強公益訴訟與刑事兩大檢察模塊間的耦合度

耦合度是對模塊間關(guān)聯(lián)程度的度量，耦合的強弱取決于模塊間接口的復(fù)雜性、調(diào)用模塊的方式以及通過界面?zhèn)魉蛿?shù)據(jù)的多少。模塊間的聯(lián)系越多，其耦合性越強。巴西亞馬遜雨林生態(tài)環(huán)境保護中，刑事檢察與公益訴訟檢察之間的耦合度很強，從線索發(fā)現(xiàn)、犯罪嫌疑人鎖定、刑事責任和民事責任[4]的認定等多個方面密切銜接與協(xié)同。這種做法與我國刑事附帶民事公益訴訟有異曲同工之處，可以提高工作效率，節(jié)省辦案資源。目前，我國刑事附帶民事公益訴訟因訴訟制度差異、立法銜接缺位、檢察職責銜接等方面的問題，在實踐中出現(xiàn)很多工作障礙，制度潛能還有待挖掘。建議落實“法律監(jiān)督+綜合性治理+恢復(fù)性司法”檢察模式，健全“檢察一體化”協(xié)同辦案機制，完善線索發(fā)現(xiàn)移送機制，加強起訴、庭審程序和執(zhí)行監(jiān)督銜接，[5]增強公益訴訟與刑事檢察兩大業(yè)務(wù)模塊之間的耦合度。可以借助深化認罪認罰從寬制度改革，將刑事附帶民事公益訴訟中被告人承諾、履行增殖放流、補植復(fù)綠、勞役代償?shù)惹楣?jié)，以及通過賠禮道歉揭露侵害公益的行業(yè)“潛規(guī)則”、現(xiàn)身說法防止公益侵害危險擴大等情況，納入認罪認罰從寬的考量范圍，推動補齊“犯罪由刑法懲治，但生態(tài)恢復(fù)由政府埋單”的治理短板，提升刑事附帶民事公益訴訟的辦案質(zhì)效。

（二）加大對民事公益訴訟的研究力度

巴西經(jīng)驗證明，民事手段是公益保護的更直接、經(jīng)濟的途徑。民事領(lǐng)域有更靈活多樣的調(diào)查取證方式和權(quán)利救濟途徑，追責更具有穿透性。建議加強對民事公益訴訟的實踐和研究，充分利用民事公益訴訟的“混血”特征——融合民事訴訟與行政執(zhí)法，“民事”只是外觀、表象和工具，“公益”才是本源和目的[6]——激發(fā)檢察公益訴訟更大潛能，從供給側(cè)向社會、為人民提供更優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品，使檢察機關(guān)成為名副其實的公益代表。

（三）提升檢察公益保護的溫度

檢察公益訴訟與其他檢察訴訟職能不同，“訴”只是手段，是一種司法“核威懾”，推動依法行政修復(fù)公益損害才是根本目的。巴西實踐也證明，解決問題最高效的途徑不是訴訟，而是訴前督促和蘊含檢察智慧的非司法手段。為在訴前解決問題，避免因訴訟拖延造成更大的公益損害，巴西檢察官運用的網(wǎng)上起訴成本預(yù)估程序（網(wǎng)上生成虛擬起訴書），讓違法行為人在訴的威懾下主動履行恢復(fù)義務(wù)。在訴前或訴訟進程中，巴西檢察官有權(quán)依據(jù)規(guī)范與擬被起訴人達成行為整改承諾。對于違反承諾的行為人，可以處罰高額日違約金，檢察機關(guān)還可依據(jù)行為整改承諾申請法院強制執(zhí)行。在亞馬遜雨林保護中，巴西檢察官通過開展各種社會項目參與完善社會治理，通過市場制約、行政制約，從源頭上抑制公益損害的發(fā)生。這種工作方式不是簡單冰冷的履行司法程序，而是引入換位思考，從最有利于恢復(fù)公益、鼓勵自我糾錯、便于社會接受的角度，為檢察公益保護注入溫度，使這項工作更加人性化。檢察公益訴訟的溫度，還體現(xiàn)在對公益損害風險的預(yù)防，莫待損害發(fā)生再糾偏。針對吉林延邊地區(qū)毀林種參、木耳菌袋污染等屢治不絕的“硬骨頭”，可以借鑒巴西雨林保護的項目治理方法，協(xié)同當?shù)厥袌霰O(jiān)管機關(guān)，將對產(chǎn)品生產(chǎn)場地的生態(tài)保護達標情況作為流通準入條件，從利益源頭遏制破壞生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生。

（四）拓展公眾的參與度

公眾參與檢察公益訴訟主要體現(xiàn)在信息及線索提供、技術(shù)支持、評價及認同等方面。拓展公眾參與可以彌補檢察公益訴訟在發(fā)現(xiàn)問題、認定損害、公益損害修復(fù)評價等方面的專業(yè)力量不足。巴西檢察機關(guān)通過邀請公眾參與來擴大宣傳，幫助形成健康環(huán)保的生活方式，改良生活質(zhì)量，爭取支持和認同。在信息獲取方面，巴西檢察機關(guān)廣泛借助衛(wèi)星信息技術(shù)，及時獲取生態(tài)破壞線索。在專業(yè)借助方面，組建由多領(lǐng)域?qū)＜医M成的技術(shù)支持團隊。檢察官將線索和初步調(diào)查結(jié)果交給環(huán)保專家、農(nóng)林水專家、網(wǎng)絡(luò)安全專家、審計專家等等，由專家出具調(diào)查分析報告，檢察官在專業(yè)分析報告基礎(chǔ)上進行法律分析，做出司法決定。這種方式不僅解決了鑒定難、鑒定貴的問題，還可以提升檢察公益訴訟訴請的合理性，保護公益更科學，更全面。目前，我國公眾參與檢察公益訴訟的深度和廣度有待提升，社會各界特別是專業(yè)領(lǐng)域人士對公益訴訟工作的支持作用沒有充分發(fā)揮。建議在優(yōu)化宣傳方式的同時，打開更多公眾深度參與的渠道，推動構(gòu)建社會共建共治的社會氛圍。

注釋：

[1]文二：《亞馬遜雨林的未來：受到人類和氣候變暖的雙重壓迫》，中國歷史網(wǎng)https：//www.y5000.com/tsfx/46043.html，最后訪問日期：2020年4月16日。

[2]根據(jù)《巴西聯(lián)邦共和國憲法》第127條規(guī)定，檢察機關(guān)是“永久性機構(gòu)，在維護法律秩序、民主體制以及社會和個人不可或缺利益的國家司法功能中起核心作用。”具體職能包括刑事起訴、反貪腐調(diào)查、監(jiān)督政府履職和以民事起訴方式保護公共利益等。

[3]參見巴西聯(lián)邦副檢察長、全球環(huán)境檢察官研究院創(chuàng)始人兼主席、前巴西總檢察長（2017-2019）拉克爾·道奇于2019年11月20日在昆明“生物多樣性司法保護國際研討會”上所做的關(guān)于《巴西環(huán)境檢察公益訴訟制度》的介紹。

[4]巴西檢察公益訴訟以民事公益訴訟為主，本質(zhì)為“集合訴訟”。巴西沒有專門的行政訴訟法，但公民可以為保護公共財產(chǎn)起訴政府提起“民眾訴訟”。檢察機關(guān)、有關(guān)政府機構(gòu)或者民間社會團體對于損害社會公共利益的人，可以提起公共民事訴訟（類似我國的民事公益訴訟）。巴西民事公益訴訟保護的權(quán)益類型包括三類：擴散性權(quán)益、集合性權(quán)益和同類的個人權(quán)益。我國公益訴訟所保護的權(quán)益為“不特定多數(shù)”的權(quán)益，屬于巴西集合訴訟中的“擴散性權(quán)益”。

[5]參見楊宏弢、孫莉婷：《論刑事檢察與公益訴訟檢察的協(xié)同與銜接》，《警戒線》2019年第6期。

[6]參見鞏固：《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》，《法學研究》2019年第3期。