地方政府“公司化”的雙重效應(yīng)

周飛舟

地方政府在中國經(jīng)濟(jì)增長中的功勞

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在中國經(jīng)濟(jì)30年的高速增長中，地方政府的功勞最大。地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為首要目標(biāo)的區(qū)域間競爭，是解釋“中國奇跡”的主要因素。

這與我們的經(jīng)驗(yàn)觀察和認(rèn)識基本相符。通過興辦地方工業(yè)、招商引資、推動城市化，地方政府在GDP和財(cái)政收入增長方面展開的“發(fā)展競賽”日新月異地改變著中國的面貌。雖然在改革過程中，計(jì)劃體制已經(jīng)解體，政府不是通過制定發(fā)展計(jì)劃，而是通過稅收、財(cái)政、金融等經(jīng)濟(jì)手段來影響地方的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長速度，但是政府的影響力絲毫沒有減弱。任何地方企業(yè)、地方團(tuán)體如果搞僵了與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，其發(fā)展前景一定甚為堪憂。

地方政府之所以圍繞經(jīng)濟(jì)增長展開競賽，與財(cái)政分權(quán)體制和人事考核體制的變化有關(guān)。改革以來，中央政府對地方實(shí)行財(cái)政包干體制，超收多留;另一方面，人事體制中的考核也側(cè)重經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)，GDP的增長速度與地方官員的晉升發(fā)生了更為直接的關(guān)聯(lián)。這都深刻影響了地方政府的行為取向。改革數(shù)十年間，地方政府就像一些巨大的地區(qū)總公司，盡管公司的領(lǐng)導(dǎo)不斷升職和更換，但是 “公司”的業(yè)績——地方GDP和財(cái)政收入?yún)s一直保持著很高的增長率。“中國奇跡”正是由這些持續(xù)不衰的眾多發(fā)動機(jī)推動的結(jié)果。

地方政府的“公司化”

地方政府的“公司化”，不僅表現(xiàn)在其具有像“公司”一樣明確的目標(biāo)，而且還表現(xiàn)在具有像“公司”一樣的運(yùn)作效率。

只要領(lǐng)導(dǎo)作出了決策，地方政府動員、指揮、落實(shí)和執(zhí)行的能力比一般的公司有過之而無不及。這是因?yàn)檎坏梢赃\(yùn)用財(cái)政手段來實(shí)施激勵(lì)和獎(jiǎng)懲，還可以運(yùn)用行政甚至是“政治”動員來調(diào)動其轄區(qū)內(nèi)的所有資源為其決策服務(wù)。在“公共利益”或者“公共服務(wù)”的目標(biāo)之下，市場是“失靈”的;而在“政治任務(wù)”的名義之下，即使是市場和非政府力量也要為其讓路，并為其服務(wù)。

將經(jīng)濟(jì)增長“政治化”正是地方政府提高運(yùn)作效率的不二法門。比如，東北某縣政府為了推動奶牛養(yǎng)殖的發(fā)展，提出了養(yǎng)奶牛是“最大的政績、最大的政治”的口號。在層層發(fā)動之下，縣對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的考核、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村支書、村長的考核都以“推動農(nóng)民養(yǎng)牛數(shù)”作為最重要的指標(biāo)，以養(yǎng)牛數(shù)量搞比賽、排名次，甚至將其提升到“一票否決”的高度。財(cái)政部門為農(nóng)民買牛進(jìn)行補(bǔ)貼，稅收部門為引進(jìn)的牛奶公司進(jìn)行稅收獎(jiǎng)勵(lì)，國土部門為牛奶公司征地、宣傳部門動員報(bào)紙、電視、廣播宣傳奶牛養(yǎng)殖如何賺錢，農(nóng)業(yè)部門組織各村莊去外地買牛、大搞奶牛養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)，總之，一切為奶牛服務(wù)、一切為奶牛讓路。結(jié)果，短短兩年內(nèi)，此縣就變成了幾乎農(nóng)民家家養(yǎng)牛的奶牛養(yǎng)殖大縣。

這種情形在當(dāng)代地方政治中屢見不鮮，回顧歷史也是似曾相識：這與改革前“運(yùn)動式”的動員模式并無本質(zhì)上的區(qū)別，唯一的差別就是當(dāng)代“運(yùn)動式”動員的目標(biāo)大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在一些非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的動員中，如掃黃打黑、舉辦盛會等，我們可以更加清楚地看到“運(yùn)動式”動員的影子。

地方政府“公司化”模式的特點(diǎn)

一般而言，這種模式有以下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)。

首先，以層層加碼、不計(jì)成本的目標(biāo)為主要導(dǎo)向。在一般的公司中，公司目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要以成本核算為基本前提，“賠本的買賣”公司是從來不做的。但是地方政府幾乎沒有這方面的限制。一個(gè)目標(biāo)一旦被“政治化”，就意味著不計(jì)成本、不惜代價(jià)也要全力以赴去完成。我們常常聽到的說法叫做“算政治賬”。“政治賬”的邏輯與經(jīng)濟(jì)賬全然不同。一算政治賬，通常意味著在經(jīng)濟(jì)上就是“賠本的買賣”。在政治的層級體系中，一個(gè)目標(biāo)一旦被“政治化”，就會被下級政府層層加碼。所謂“上有所好，下必甚焉”。

其次，以全體動員、全民動員為基本的執(zhí)行方式。公司的組織結(jié)構(gòu)是一種比較典型的科層制結(jié)構(gòu)，各個(gè)部門分工明確，易于問責(zé)。政府的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與此類似。但是，在政治化了的目標(biāo)面前，科層制運(yùn)作的一些基本原則統(tǒng)統(tǒng)被打破。政府會圍繞此目標(biāo)成立專門的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，由一把手或者二把手親自掛帥，其成員來自各個(gè)相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)小組一旦展開工作，政府所能夠掌控的各種資源都會被調(diào)動起來，各部門的日常工作程序都要為此讓路，這就是“全體動員”的方式。如果有必要，動員的方式會向下延及基層民眾，變成“全民動員”為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)而奮斗。

再次，以檢查評比、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰為主要的激勵(lì)手段。獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、懲罰后進(jìn)是所有組織結(jié)構(gòu)中重要的激勵(lì)手段，在公司的治理結(jié)構(gòu)中，對績效和努力程度的評估效率是公司運(yùn)作效率關(guān)鍵的保證。在地方政府實(shí)現(xiàn)政治化目標(biāo)的過程中，這種手段常常被運(yùn)用到極端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目標(biāo)，除了會承受經(jīng)濟(jì)上的處罰之外，其晉升之路也就是“政治生命”也會受到極大的影響。當(dāng)前地方政府中盛行的“目標(biāo)管理責(zé)任制”和“一票否決制”就是這種手段最主要的表現(xiàn)形式。將激勵(lì)手段極端化，一方面當(dāng)然會造就上下同心的團(tuán)結(jié)局面和令人驚訝的運(yùn)作效率，另一方面也會制造出大量的浮夸風(fēng)和隱瞞風(fēng)。

明白了上述的運(yùn)作邏輯，我們就能看到地方政府實(shí)際上比一般的公司更加“公司化”：它一旦確立了明確的行動目標(biāo)，就能夠在短時(shí)期內(nèi)發(fā)揮出極高的運(yùn)作效率，體現(xiàn)出極高的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。

改革前后，政府的行動目標(biāo)發(fā)生了由政治目標(biāo)向“政績”目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。改革前，地方政府的運(yùn)作目標(biāo)在于響應(yīng)中央發(fā)出的一次次的“政治運(yùn)動”，而改革后，地方政府的首要目標(biāo)在于出“政績”，其中心內(nèi)容就是保持地方的社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)高速的經(jīng)濟(jì)增長。但是，地方政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基本運(yùn)作模式并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。所謂分權(quán)，只是將政績目標(biāo)層層向下承包而已。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，地方政府雖然各顯其能，但是無論大江南北還是沿海內(nèi)陸，地方政府的運(yùn)作邏輯卻表現(xiàn)出驚人的一致性。

當(dāng)然，從政治運(yùn)動目標(biāo)向經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，也帶來了一些政府行為方式的新變化。隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長和財(cái)政規(guī)模的日益擴(kuò)大，地方政府掌控、動員資源的能力也在不斷增強(qiáng)，這大大強(qiáng)化了政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力、提高了政府內(nèi)部的運(yùn)作效率。政府體系內(nèi)部的檢查評比、參觀考察都與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，或以獎(jiǎng)金的形式、或以項(xiàng)目的形式，對下級進(jìn)行激勵(lì)。“跑部錢進(jìn)”已經(jīng)成為許多地方政府的主要工作目標(biāo)之一，大規(guī)模的專項(xiàng)和項(xiàng)目資金自上而下地體現(xiàn)著上級政府的意志，成為其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段。概括而言之，迅速增加的政府財(cái)力使得地方政府在實(shí)現(xiàn)政績目標(biāo)、提高運(yùn)作效率方面如虎添翼。這不但能夠幫助我們理解持久不衰的中國奇跡，也能夠幫助我們理解為何政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力能夠與市場經(jīng)濟(jì)同步增長。

如何理解地方政府“公司化”模式的負(fù)面效應(yīng)

從一方面看來，地方政府這種極高的動員能力、運(yùn)作能力和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力當(dāng)然是彌足珍貴的，我們很難想象這樣的泱泱大國是由一個(gè)組織渙散、效率低下的政府來進(jìn)行治理。

但從另一方面來看，政府的高能力和高效率也可能帶來一些負(fù)面產(chǎn)品。如我們上文所分析的，經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中的“政治賬”在市場經(jīng)濟(jì)下可能帶來巨大風(fēng)險(xiǎn);全體動員的方式從長遠(yuǎn)來看，可能破壞政府組織內(nèi)部的制度化建設(shè);浮夸風(fēng)和隱瞞風(fēng)在政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的交互作用下可能難以遏制，在特殊情況下還會愈演愈烈。

因此，這種建立在不計(jì)成本、全體動員和檢查評比方式之上的運(yùn)作能力實(shí)際上是地方政府手中的“魔戒”：它會發(fā)揮令人驚嘆的神奇功能，也會帶來嚴(yán)重的負(fù)面后果，甚至危及其主人自身。改革至今，國力漸至強(qiáng)盛，社會矛盾也已日漸尖銳，政府行為的轉(zhuǎn)變也到了刻不容緩的地步了。

首先，我們應(yīng)該認(rèn)識到，政府與公司有著本質(zhì)的區(qū)別。公司的目標(biāo)簡單明確而且易于測量，就是盈利最大化。但是政府的目標(biāo)卻具有多重性和模糊性。

地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，更加應(yīng)該關(guān)注這個(gè)地區(qū)的收入分配，應(yīng)該關(guān)注“增長是誰的增長”，誰會在增長中受益，誰會在增長中受損。

地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個(gè)地區(qū)內(nèi)的上·訪人次和群體·性事件，更加應(yīng)該關(guān)注弱勢群體的社會保障和福利狀況。

地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個(gè)地區(qū)內(nèi)的財(cái)政收入增長，更加應(yīng)該關(guān)注這些公共收入如何被用于公共目的，如何公平地覆蓋了地區(qū)內(nèi)的大部分民眾。

地方政府不但應(yīng)該關(guān)注修了多少路、蓋了多少學(xué)校、醫(yī)院，更加應(yīng)該關(guān)注教育和醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量、教育和醫(yī)療服務(wù)的公平性。

政府面對的挑戰(zhàn)在于，這些“更加應(yīng)該關(guān)注”的事情恰恰是難以測量、難以檢查評比、難以在短期內(nèi)見效的事情，也就是說，這些“更加應(yīng)該關(guān)注”的事情恰恰是難以當(dāng)作“政績”、難以作為政府的短期目標(biāo)的事情。當(dāng)前政治改革的一個(gè)目標(biāo)是如何科學(xué)地量化“政績”，如何使得政績考核中包含更多的民生內(nèi)容。但是悖論在于，那些能夠被“量化”的政績往往難以包含最重要的民生內(nèi)容。

其次，我們應(yīng)該認(rèn)識到，效率并不一定是衡量好政府壞政府的首要標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)該有效率，但有效率的政府不一定是個(gè)好政府。政府應(yīng)該首先追求決策的正確性和科學(xué)性，而高效率對此并無多大的幫助。

通過前面的分析我們看到，地方政府的主要精力是“抓落實(shí)”，決策之正確好像是想當(dāng)然的事情。科學(xué)的決策，依賴于政府內(nèi)部的反復(fù)研究和辯駁，依賴于政府外部的建議、討論和監(jiān)督，而不是單單依賴于決策者的聰明才智、情勢需要甚或是揣摩上意。兩相比較，科學(xué)的決策可能恰恰是看起來低效率的產(chǎn)物。社會發(fā)展到今天，“拍腦瓜”的決策是越來越少了，經(jīng)過“專家”進(jìn)行了政策研究的決策越來越多，但是“專家”的名聲卻日漸糟糕，政策研究逐漸也淪為追求效率的犧牲品。

第三，我們應(yīng)該認(rèn)識到，對政府的考核不應(yīng)該只是由上級政府來做。檢查評比、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰由上級部門來實(shí)行，只能培養(yǎng)出“唯上是從”的地方政府。即使考核標(biāo)準(zhǔn)制定得極盡科學(xué)，檢查人員極盡廉潔公正，也不能遏制浮夸、造假、隱瞞的歪風(fēng)。而檢查越嚴(yán)、懲罰越重，恰恰助長了隱瞞造假之風(fēng)。古人說，“法令滋章，盜賊多有”，政刑嚴(yán)酷，則民免而無恥。這是指檢查者和被檢查者極易陷入貓和老鼠的博弈游戲之中。要對政府的行為作出真正有益的評價(jià)，輿論和民意的參與必不可少，這才是根治歪風(fēng)邪氣的唯一藥方。

從根本上看，地方政治的改良，不能依賴于在當(dāng)前治理路徑下的制度建設(shè)，而應(yīng)該首先改變我們對政府職能、政府運(yùn)作方面的固有觀念。不改變當(dāng)前的“政績觀”、“效率觀”，而一味強(qiáng)調(diào)政績考核的科學(xué)化、運(yùn)作效率的制度化建設(shè)，不僅僅于地方政治無所裨益，恐怕還會帶來更加嚴(yán)重的后果。拋棄掉地方政府的“魔戒”，雖然會在一段時(shí)期內(nèi)損害政府運(yùn)作的效率，但最終有利于澄清吏治，有利于國家的長治久安。

（本文作者單位為北京大學(xué)社會學(xué)系;文章來源：《文化縱橫》2009年第6期，原標(biāo)題為“地方政府‘公司化的雙重效應(yīng)”，本文觀點(diǎn)僅代表作者作為一位研究人員個(gè)人的看法，不代表任何機(jī)構(gòu)的意見和看法;本篇編輯：谷霆）